政府是不是越小越好？

作者：吳鉤

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

          節選自 吳鉤新書(shu) 《宋潮：變革中的大宋文明》

時間：孔子二五七一年歲次辛醜(chou) 九月三十日丙辰

          耶穌2021年11月4日

我比較過明人王鏊《姑蘇誌》收錄的宋明二朝官廨，結果發現，明朝蘇州府的政府機構數目，大約比宋朝時的減少了三分之二。

表麵來看，簡樸的政府部門設置，可以將官員數目控製在最小規模，並以很低的稅率來維持政府運轉。朱元璋建立的明王朝確實保持著非常低的稅率，據黃仁宇的研究，“16世紀末，全國田賦額最重的為(wei) 南直隸蘇州府，約占農(nong) 村收入的20%。此外各府縣一般都在10%以下，其中又有輕重的不同，山東(dong) 曹縣全縣的賦役約占農(nong) 村收入的9%，去蘇州不遠的溧陽縣，情形就更為(wei) 奇怪，約在1-5%之間”。至於(yu) 明代的商業(ye) 稅，更是微不足道，簡直可以忽略不計。就比例而言，同時期的日本大名政權，稅額占國民收入的50%；就總數而言，17世紀末期的英國，人口僅(jin) 為(wei) 明代中國的1/30，稅收總額卻與(yu) 明王朝相大體(ti) 相埒。

我們(men) 也可能習(xi) 慣於(yu) 認為(wei) ，“精兵簡政”、“輕賦薄斂”是好事情。但實際上，稅率過低、政府過簡，不可能形成優(you) 良的治理。為(wei) 什麽(me) 這麽(me) 說呢？讓我們(men) 先來聽聽孟子老人家的說法。

魏國的執政白圭曾向孟子請教：“我計劃二十稅一（按5%的稅率征收），您覺得如何？”孟子反問他：“人口萬(wan) 戶的都城，隻有一人製作陶器，可以嗎？”白圭說：“不可以。這樣的話，器皿將不足用。”孟子告訴他，對啊，二十稅一的道理也是如此。隻有在政體(ti) 、社會(hui) 經濟形態落後的北方部落，才可以用二十稅一的超低稅率維持。中國是超大規模之國，需要提供“城郭、宮室、宗廟、祭祀之禮”等公共品，需要“百官有司”治理國家，二十稅一怎麽(me) 夠？

孟子心儀(yi) 的是“什一稅”，即10%的稅率。在孟子那個(ge) 時代，政府的職能還比較簡單，什一稅是適當的，但到了宋朝、明朝的時候，社會(hui) 的發展要求政府提供更多的公共品，什一稅顯然已經偏低了。朱元璋創立、明清相承的低稅率、低配置政府，隻能維持最低水平的運轉，而無法提供稍多一點的公共品，以致明代嘉靖年間山東(dong) 夏津縣修誌，引述時人之感歎：“今之守令，凡城池、學校、公署、鋪舍、橋梁之類，以興(xing) 修為(wei) 大禁，廢不舉(ju) ，敝不葺，荒頹敗落之甚，竟諉之不知。”直至晚清之時，但凡城市的消防、築路、造橋、街道整修、路燈安裝等公共事務，地方政府亦都無力主持，隻能靠紳商辦理。

此時，在近代化早已展開的西方，隨著政府必須介入、處理更多的公共事務越來越繁多，政府部門的設置也越來越完備，從(cong) 某個(ge) 角度來說，近代化的過程就是政府機構膨脹的過程。比如英國，19世紀之前，“城市政府僅(jin) 僅(jin) 承擔了非常有限的公共服務職能：市政管理職能僅(jin) 僅(jin) 涉及供水、衛生和提供少量的基礎設施，社會(hui) 管理職能也僅(jin) 限於(yu) 維護社會(hui) 治安，基本上沒有專(zhuan) 門的城市管理機構”，但在“19世紀初期，城市中出現了負責道路、街燈、治安、衛生和其他市政工程的政府部門”。

美國也是如此，19世紀之前，“市政府雖然參予築路、衛生、供水等事業(ye) ,但僅(jin) 僅(jin) 發揮了微不足道的作用”，但到了19世紀，“市政府不得不承擔更多的職能”，成立更多的政府職能部門，“僅(jin) 費城一市就設有個(ge) 州立部門”。

而按明清時期的政府編製與(yu) 財政水平，別說向社會(hui) 提供公共品，甚至連政府自身的運轉都成為(wei) 問題。由於(yu) 地方政府缺乏辦公經費，明代衙門的“文具紙張，甚至桌椅板凳、公廨之修理”，都得“零星雜碎的向村民征取”；官設驛站的馬夫、步夫、水夫，亦都以役的方式在民戶中僉(qian) 派，且驛遞所需的馬匹以及馬鞍、韁繩、草料等配套，全都由馬夫自己承擔；就連稅糧的征收與(yu) 解押，也是攤派給民間的大戶人家，叫做“糧長”，而解運皇糧所產(chan) 生的“舡車之費”，還是由糧長自掏腰包。超低稅率的缺陷，最後隻能通過極度落後的實物征用及全民配役（役，即人身稅）來彌補。

為(wei) 了維持政府的基本運轉，明清官員不得不依賴私力補救。清代有一句民諺，叫做“無幕不成衙”，這個(ge) “幕”，是指地方長官私人聘請的行政顧問——幕友，俗稱“師爺”。為(wei) 什麽(me) 說“無幕不成衙”呢？因為(wei) 按明清官製，地方政府隻配置極少的佐貳官，根本無法對付刑獄、詞訟、財稅、會(hui) 計、文移等日常事務；且長官本人又是做八股文出身，讀書(shu) 時，對“兵刑、財賦、河渠、邊塞之利病”，皆漠不關(guan) 心，一竅不通，及至“授之以官，畀之以政”，自然“懵然於(yu) 中而無以應”。怎麽(me) 辦？他們(men) 惟有自己聘請師爺幫忙。

明朝中後期，府、州、縣的衙門已出現聘用幕賓的風氣，至清代更為(wei) 盛行，再小的衙門，都得有一個(ge) 刑名師爺，佐理刑獄與(yu) 詞訟；一個(ge) 錢穀師爺，佐理財政與(yu) 稅收。清朝人自己說：“各省的那些衙門，無論大小，總有一位刑名老夫子，一位錢穀老夫子。”而公務繁忙的衙門，除了必不可少的刑名師爺與(yu) 錢穀師爺，還需要聘請書(shu) 啟師爺（起草公文）、賬房師爺（財務會(hui) 計）、征比師爺（稽查賦稅征收情況）、知客師爺（招待賓客）、掛號師爺（掌管函件），等等。時人論曰：“幕友亦勢所然也，自督撫以迄州縣，凡兵刑錢穀，事極紛繁，苟非佐理有人，豈能免夫叢(cong) 脞。故一署之中，多者十餘(yu) 人，少亦三五人，匡正讚襄，責任頗為(wei) 繁重。”可以這麽(me) 說吧，若是沒有師爺，清朝的衙門根本就玩不轉。

然而，師爺從(cong) 事的雖然是公務，卻沒有公務員身份，隻能躲在幕後，不能走上台前，他們(men) 的薪水也是地方長官自掏腰包支付的。換言之，地方官個(ge) 人承擔了行政成本，而明清官員的正式俸祿又很低，那他們(men) 不拚命撈錢才怪哩。

我們(men) 都知道“冗官冗政”是一種弊政。不過，我們(men) 也不能因為(wei) 冗官有弊，便以為(wei) 政府越簡樸越好，官員越減少越好。恰如其分、切合時代需要、契合社會(hui) 發展的政府配置，才是可取的。

責任編輯：近複