麵臨(lin) 三大難題困擾 基層改革積極性堪憂

作者：薑誌勇

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十四日戊申

           耶穌2015年4月2日

全麵深化改革啟動以來，中央對基層改革落實問題非常關(guan) 注，習(xi) 近平總書(shu) 記也多次在中央深改組會(hui) 議上強調這一問題，不過，相對於(yu) 中央層麵改革高潮不斷，基層改革就顯得平淡很多。

不少地方迄今為(wei) 止隻召開過一次深改組會(hui) 議，也即研究成立深改組的會(hui) 議，各專(zhuan) 項小組更是工作寥寥，基層改革辦的工作也主要是為(wei) 了完成上級交辦的改革台帳統計工作和應付有關(guan) 檢查。對於(yu) 基層改革的這種局麵，許多基層幹部也是見怪不怪，甚至心安理得認為(wei) 基層改革工作本來就少。這種狀況背後隱藏的深層問題是基層改革推動存在難題，改革共識的達成也更為(wei) 艱難，而這種難題主要核心在於(yu) 三個(ge) 方麵。

基層改革向既得利益揮刀存難題

基層是一個(ge) 利益交織體(ti) ，就拿縣級政府來說，推動改革的利益阻力主要包括：

第一，縣級政府自身的利益。縣級政府本身就是一個(ge) 利益主體(ti) ，當改革不符合全縣的利益，或讓全縣的利益受損時，改革是很難獲得領導層共識的。比如，合並鄉(xiang) 鎮改革，目前中央對縣裏麵的一部分轉移支付是按照鄉(xiang) 鎮的數目來撥付的，合並鄉(xiang) 鎮後，轉移支付必然會(hui) 減少。有的縣若幹年前率先進行過鄉(xiang) 鎮合並，這些年轉移支付減少了，所以在這一輪的鄉(xiang) 鎮合並改革中，他們(men) 變聰明了，不會(hui) 再積極推動了，最起碼不會(hui) 再像以前那麽(me) 積極了。

第二，縣級政府麵臨(lin) 的第二個(ge) 利益群體(ti) 就是上級政府，尤其是上級的各個(ge) 部門。在這一輪改革中，特別是合並科局機構的改革，沒有上級部門的支持是不行的，如果部門在縣級的所屬機構被撤並了，會(hui) 認為(wei) 縣級對這一工作不重視。即使強行推動，上級部門不滿的話，在今後的工作中會(hui) 很難打交道，甚至會(hui) 使絆子。

第三，縣裏的既得利益群體(ti) 。這個(ge) 社會(hui) 關(guan) 注比較多，既得利益群體(ti) 既包括在職的官員在機構改革中安置問題，也包括市場化改革中失去政府支持的企業(ye) 的利益問題，還包括政府官員的福利問題，比如公車改革，取消公車的話將會(hui) 影響所有配車官員的利益，縣裏麵的公車改革，如果上級沒有強硬措施的話，是很難自主開展的。

基層改革責任和權力、財力不匹配的難題

推動改革需要改革者具備相應的權力，改革者隻能在自己的權屬範圍內(nei) 進行改革，不可能超越自身的權屬範圍，尤其是在中央強調改革要在法治範圍內(nei) 進行的情況下，改革者更不可能冒著違法的風險去進行改革。基層在推動改革方麵，麵臨(lin) 以下困境。

第一，責任與(yu) 權力的困境。基層是一個(ge) 責任大、權力卻很小的政府，很多問題都需要基層來承擔責任，但這些問題不少都是上級引發的，他們(men) 沒有權力去解決(jue) 。例如，水庫移民問題、轉業(ye) 軍(jun) 人待遇問題，很多都是國家政策，但移民和轉業(ye) 軍(jun) 人的上訪問題卻完全要由基層政府來承擔。

第二，責任和財力的困境。按照現在的稅製，基層政府的財政來源很少，縣級的稅收基本都隻夠人員工資，在這種情況下，基層缺乏履行責任的足夠財力。

在缺乏足夠行政權力和財力的情況下，基層的改革推動很難，例如缺乏權力，很難推動行政審批製度改革，行政審批設立和廢除的權力不在基層，基層的行政審批製度改革隻能按照上級的動作來，或隻能在優(you) 化服務上麵想辦法;再如，經濟發展方式的轉型改革，尤其是保護生態的轉型改革，在缺乏財力的情況下，地方很難放棄已有的“三高”企業(ye) ，特別是對於(yu) 那些偏遠的山區、貧困縣來說，招商引資本來就很難，很少有企業(ye) 願意來他們(men) 這裏投產(chan) ，在這種情況下要排斥“三高”企業(ye) 、轉型發展方式顯得更為(wei) 艱難。

基層改革的製度保障難題

麵臨(lin) 利益、財力和權力的難題，對於(yu) 那些想改革的幹部來說，他們(men) 還會(hui) 有製度的困境，他們(men) 希望能有製度對以下問題進行明確，這也是對改革幹部的製度保障：

第一，改革中能做什麽(me) 、不能做什麽(me) ，要有清晰的規定。尤其是在中央加強法治建設、加強反腐敗和繼續整頓四風的情況下，基層本職工作現在尚顯得畏首畏尾，因為(wei) 很多情況都不明確，一不小心就會(hui) 碰高壓線，基層那些有魄力的幹部無不是在打擦邊球，實則擔著很大風險。

第二，違法怎麽(me) 辦?雖然中央強調改革要在法治範圍內(nei) 進行，但基層很多改革都是試點探索，都是摸著石頭過河，已有的法律不一定適合未來發展，在法律沒有修改的情況下，他們(men) 違法怎麽(me) 辦?基層的一些探索其實都行走在法律的邊緣，屬於(yu) 打擦邊球性質，甚至偷偷摸摸，改革方案不敢對外公布，屬於(yu) 內(nei) 部文件。

第三，吃虧(kui) 怎麽(me) 辦?就如上麵提到的合並鄉(xiang) 鎮改革，國家應該對轉移支付製度進行調整，讓那些積極改革的不吃虧(kui) 。再如，城鎮化建設，撤鄉(xiang) 建鎮後，“鎮”的農(nong) 業(ye) 轉移支付肯定要比“鄉(xiang) ”的少，怎麽(me) 保障他們(men) 不吃虧(kui) ?

第四，怎麽(me) 麵對改革引起的糾紛，特別是改革引發的上訪問題?當利益受損者上訪、向上級打小報告怎麽(me) 辦?國家怎麽(me) 保障那些積極推動改革的幹部不因上訪問題而受到影響?現在基層的維穩壓力大，而且是無限責任，保持穩定是基層官員的最重要工作。

基層改革動力堪憂，存在五種典型消極心態

麵對以上利益交織，在權力和財力不夠、又缺乏製度保障的情況下，基層改革的動力不足，不少基層幹部持有消極心態，消極對待改革，這主要表現為(wei) 幾種心態。

第一是不想改、不願改的心態。對一些基層官員來說，麵對改革最大的希望就是不想改、不願改。

第二是怕吃虧(kui) 心態。典型的就是上麵提到的鄉(xiang) 鎮合並的例子，改革是和利益緊密相關(guan) 的，當改革要向自身利益揮刀的時候，怕吃虧(kui) 的心態是普遍狀況。

第三，希望上級包辦心態。基層的改革人員在很多的改革上麵，都希望上級把方案設計好了，他們(men) 隻要按照上級方案執行就行，這樣一來既可以不用承擔方案設計方麵的責任，也可以不用得罪人，因為(wei) 改革是上麵要求的，不是他們(men) 提出來的，即使被利益受損者質疑、舉(ju) 報也不怕。

第四種心態是怕陷入糾紛之中。現在的基層主要官員流動都比較快，一般是幹一屆換一個(ge) 地方，他們(men) 不希望在自己主政的時候出現重大糾紛、重大上訪事件，而有無此類重大事件也是他們(men) 政績考核的重要指標。

第五，怕既得利益者搞破壞。改革中利益被觸犯群體(ti) 可能會(hui) 搞破壞，包括向上級反映問題，在利益交織的情況下，這對縣級改革者來說是很危險的。

綜上所述，相對中央來說，基層幹部麵臨(lin) 的改革環境很複雜，不僅(jin) 是有決(jue) 心就行的，而利益、權力、財力及製度保障問題是其中最為(wei) 主要的難題，麵臨(lin) 這些難題，一些幹部有畏難情緒，對改革不積極，但對於(yu) 那些積極推動改革的幹部來說，國家在要求、鼓勵他們(men) 推動改革的時候，應正視他們(men) 的難題，在激發基層幹部改革動力的時候，要更多做好製度保障，保障那些積極推動改革的幹部能有幹事、成事的環境，保障他們(men) 不至於(yu) 因為(wei) 改革而吃虧(kui) 。國家應出台具體(ti) 規定，明確改革過程中基層幹部的權限，以及因為(wei) 改革引起的哪些行為(wei) 可以免責。

目前的改革和三十年前的改革環境有很大不同。三十年前，基層的改革積極性、創新的積極性很高，突破法律、製度束縛的積極性也很高，當然，那個(ge) 時代也有一些人因為(wei) 率先實行土地承包、率先實行雇傭(yong) 勞工製、率先發展民營經濟而受到懲罰，但之後國家對他們(men) 都給予了認可，並及時的調整了國家的製度，今天的改革要鼓勵基層改革者的積極性，讓他們(men) 加快自主推動、自主創新，也必須給以他們(men) 以製度保障，隻有這樣才能充分調動基層幹部的改革積極性，從(cong) 而確保基層全麵深化改革取得成功。

責任編輯：姚遠