地方政治的“三重門”

作者：王利 

來源：文化縱橫雜誌

時間：甲午年七月十九

             西曆2014年8月14日

地方政治發展是篇大文章，不能孤立來看，必須放在曆史與(yu) 社會(hui) 結構之中通盤考察。就曆史脈絡而言，中國自秦漢以降實行的是中央大一統體(ti) 製，所謂“百代都行秦政法”，在地方上就是搞郡縣製。與(yu) 郡縣製相對的是封建製。兩(liang) 千年來，郡縣製是主流，封建製是支脈，封建製與(yu) 郡縣製的張力構成了中國政治史的一條主線。陳寅恪先生曾關(guan) 注過兩(liang) 晉時期的塢堡，這是當時大族望姓在抵禦北方民族時形成的自保性堡壘。晚明時，顧炎武等人也曾殫精竭慮去尋找能夠抵禦清軍(jun) 的軍(jun) 事政治單元，後來還提出了“寓封建於(yu) 郡縣之中”的理論命題。

就社會(hui) 結構而言，地方政治發展關(guan) 涉央地關(guan) 係。現在學界常用“單一製”、“聯邦製”這些概念討論中國的央地關(guan) 係。但是，“單一製”是個(ge) 源於(yu) 西方的製度概念，這個(ge) 概念需要細化，尤其需要觀照中國具體(ti) 的體(ti) 製架構特征。比如我們(men) 目前的四大政治製度中，有兩(liang) 項是自治製度：一項是民族區域自治製度，一項是基層群眾(zhong) 自治製度。何謂“自治”？英文詞叫autonomy，或者self-governance。從(cong) 字麵上看，就是“自己治理自己”，但有一個(ge) 核心問題，自己是什麽(me) ，或者說，治理如何自動發生？這個(ge) 問題也曾讓很多歐洲人迷惑不解。當年法國舊貴族托克維爾去考察美國的民主，發現新英格蘭(lan) 地區有自治的鄉(xiang) 鎮，發現美國有州主權和聯邦主權的複式結構。後來德國流亡者阿倫(lun) 特寫(xie) 《論革命》，比較美國革命與(yu) 法國革命，也談到了美國的自治神話，認為(wei) 這是美國有溫和的政治革命而法國出現暴烈社會(hui) 革命的根源。

中國當前的地方政治發展，既非單純地延續曆史上郡縣與(yu) 封建的關(guan) 係，也非照搬西方意義(yi) 上自治與(yu) 他治的關(guan) 係，而是有著深刻的曆史複雜性和結構繁複性。具體(ti) 說來，當前地方政治發展主要有三個(ge) 特點。

首先，央地關(guan) 係的不斷調整是大背景，而且目前仍在運動變化。在型構現代國家的過程中，中央和地方關(guan) 係不是僵化而固定的，而是處於(yu) 不斷調整變革的過程之中，這個(ge) 過程時至今日也沒有終結。即使在計劃經濟時代，毛主席也善於(yu) 運用地方力量，鬆動中央高度集中的體(ti) 製。比如說很多中央的會(hui) 議都是在地方開的，這也是與(yu) 蘇聯體(ti) 製很不一樣的地方。改革開放以後，地方活力的釋放又成為(wei) 改革開放的發動機，所謂“放權讓利”，說出了部分真理。從(cong) 毛主席的《論十大關(guan) 係》開始就一直在講兩(liang) 個(ge) 積極性，一個(ge) 是中央的積極性，一個(ge) 是地方的積極性。從(cong) 體(ti) 製來講，我們(men) 形象地稱之為(wei) 條塊關(guan) 係。條條和塊塊之間有交叉，有博弈，有鬥爭(zheng) ，又有統一。

其次，中國地方政治發展具有不平衡性。不平衡性，曾是近代中國社會(hui) 結構的顯著特征，今天亦然。就國情的物質方麵而言，最大的特點是人口眾(zhong) 多，地大物博。人、地、物的分布組合呈現出巨大的不平衡，在經濟社會(hui) 發展的過程中又進一步加劇。而且，與(yu) 各地經濟社會(hui) 發展的不平衡相應，各地政治發展也呈現出巨大的不平衡性。這種不平衡性體(ti) 現在各地政治發展的具體(ti) 目標、方略、政策的差異，也體(ti) 現在各地落實和實現中央與(yu) 上級意圖的程度上。因此，不僅(jin) 有從(cong) 全國範圍上東(dong) 部與(yu) 中西部的差異，也有在一個(ge) 局部範圍內(nei) 的好、中、差之分。厘清地方政治發展的不平衡性，有利於(yu) 更好地理解各地的政治發展目標和具體(ti) 路徑。

第三，目前地方政治發展有向縣（區或縣級市）一級集中的趨向。縣是各種條塊關(guan) 係的結點，是承接和實現各種意圖的基本單元，也是直接麵對群眾(zhong) 、解決(jue) 群眾(zhong) 最關(guan) 心問題的前哨。種種調查顯示，縣不僅(jin) 集中了各種改革創新的亮點，也是群體(ti) 性事件的多發地帶，二者在縣一級有會(hui) 師的趨向。之所以如此，是因為(wei) 縣具有結構上的特殊性。最近一個(ge) 時期，中央對縣一級十分重視，出台了省管縣的若幹規定，對縣級幹部組織輪訓，等等。這都體(ti) 現了縣級政權的戰略意義(yi) 。全國有兩(liang) 千多個(ge) 縣，每一個(ge) 縣都有各自的特點，但在結構上，又具有很明顯的共通之處，體(ti) 現為(wei) “結構性相似”，都有對上和對下的雙重使命，有發展和穩定的雙重任務。因此，縣又構成了地方政治均衡協調的杠杆。發展亦縣，穩定亦縣，改革亦縣。

這三個(ge) 特點具有高度的內(nei) 在關(guan) 聯性。正處於(yu) 運動變化中的央地關(guan) 係構成了當前地方政治發展的大背景，這預示著調整和改革是趨勢，動態均衡是目標。各地發展的不平衡是大氣候，經濟社會(hui) 發展的不平衡與(yu) 政治發展的不平衡交互作用，形成了GDP激勵和基層民主激勵等不同模式，反過來又加劇了各地的不平衡。改革創新亮點和群體(ti) 性事件向縣一級集中，將縣的意義(yi) 作用直接凸顯出來，形成了不平衡背後的結構性相似。央地關(guan) 係的動態均衡、地方政治發展的不平衡、以縣為(wei) 單元的結構性相似，構成地方政治發展的全景圖像。

這種綜合態勢還在不斷演化。其中，亟須應對和處理的有三大關(guan) 係，即發展和穩定的關(guan) 係、官民關(guan) 係以及城鄉(xiang) 關(guan) 係。

十七屆四中全會(hui) 的決(jue) 議中有個(ge) 新提法，即“雙硬”：發展是硬道理，穩定是硬任務。中央也不斷指出，縣級幹部主要任務有兩(liang) 個(ge) ：謀發展、促穩定。我們(men) 在調研中也了解到，縣一級幹部的壓力很大，比如縣長、縣委書(shu) 記都要簽若幹份作為(wei) 第一責任人的責任書(shu) ，尤其是關(guan) 涉穩定問題時，更為(wei) 謹小慎微。誠然，對於(yu) 促進發展、保持穩定的大任務來說，“雙硬”的確應該真真正正“硬起來”。可是，從(cong) 目前輿論顯示來看，有一種不太健康的傾(qing) 向，就是把發展和穩定機械地對立起來，或者形成一種非常簡單的因果關(guan) 係，好像經濟社會(hui) 一旦發展了，一定會(hui) 帶來或多或少的社會(hui) 不穩定。這種邏輯有一定的合理性，看到了發展和穩定之間的利益紐帶：發展會(hui) 帶來社會(hui) 物質產(chan) 品的豐(feng) 富，會(hui) 推進生產(chan) 力，會(hui) 產(chan) 生整體(ti) 利益，但發展也會(hui) 帶來分配問題，也會(hui) 帶來局部利益的不協調，於(yu) 是產(chan) 生穩定隱患，甚至會(hui) 因利益糾葛而爆發群體(ti) 性事件。但是，這種邏輯是經不起推敲的，一個(ge) 最大的質疑是，假設發展和穩定是直接對立或線性相關(guan) 的，那麽(me) ，對於(yu) 地方幹部來說，要發展還是要穩定，似乎成了非此即彼、二中擇一的命題，但事實並非如此。

從(cong) 宏觀政策層麵來講，科學發展觀的本質就是在解決(jue) “實現什麽(me) 樣的發展，怎樣發展”的命題，就是在解決(jue) 發展和穩定的辯證關(guan) 係，就是通過調整社會(hui) 結構、優(you) 化分配方式的形式來重塑發展主體(ti) 、型構發展動力。但是，當具體(ti) 落實時，因為(wei) 經濟社會(hui) 發展的不平衡性，需要因地製宜，需要根據具體(ti) 情況具體(ti) 落實科學發展觀。比如在發達地區，政府有足夠的財力去搞社會(hui) 保障，相對來說，發展和穩定的矛盾不那麽(me) 突出。在欠發達地區，尤其是靠財政吃飯的地方，如果要加快發展，可能就要著意考慮發展和穩定如何平衡的問題。或許，關(guan) 鍵並不在於(yu) 要發展還是要穩定，而在於(yu) 究竟是誰在要發展和穩定。

顯然，政府和老百姓都需要發展與(yu) 穩定，二者不可或缺。從(cong) 我們(men) 體(ti) 製結構的特點以及社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的特色來說，政府的意願似乎表達得更為(wei) 強烈。因此，發展和穩定的關(guan) 係不能僅(jin) 僅(jin) 從(cong) 二者關(guan) 係去考慮，更要從(cong) 改革、發展、穩定三者的關(guan) 係去綜合考察。所謂三者關(guan) 係，就是通過吏治改革，將善於(yu) 領導發展、維護穩定的領導幹部用到發展穩定的第一線去，通過各種方式提升加強各級幹部領導科學發展的能力水平，將發展與(yu) 穩定的單向度靜態關(guan) 係轉化為(wei) 改革與(yu) 發展、穩定的多重性動態關(guan) 係。

地方政治改革是個(ge) 大課題，吏治改革可謂發動機，主旨在於(yu) 選好人、用好人。目前改革的重點，一個(ge) 是任期製，一個(ge) 是問責製。最近中央出台了相關(guan) 文件，據說對縣委書(shu) 記的任用也要出台專(zhuan) 門規定。這些都是信號，預示著通過改革來推動和加強科學發展，預示著通過吏治改革來凝聚發展力量。

更進一步，要理順發展和穩定的關(guan) 係，處理好官民關(guan) 係是關(guan) 鍵。以前人們(men) 多談論幹群關(guan) 係、黨(dang) 群關(guan) 係，現在人們(men) 多談論官民關(guan) 係。追溯曆史，黨(dang) 的群眾(zhong) 路線是取得革命勝利的三大法寶之一；改革開放以來，黨(dang) 的群眾(zhong) 觀點也在不斷地發展變化。從(cong) 幹群關(guan) 係和黨(dang) 群關(guan) 係到官民關(guan) 係的演變，可以說是其中比較顯著的一點。

所謂幹群或黨(dang) 群關(guan) 係的理論基礎，是二者在利益關(guan) 係上的根本一致性。幹部與(yu) 群眾(zhong) ，或黨(dang) 與(yu) 群眾(zhong) ，在根本利益上是一致的，隻是具體(ti) 幹事的人出了問題，要麽(me) 是工作作風過於(yu) 飄浮，要麽(me) 是個(ge) 人品質腐化變質，歸根結底都是個(ge) 別的或個(ge) 人的，不關(guan) 涉根本，也無礙於(yu) 總體(ti) 。現在的問題在於(yu) ，從(cong) 官員口中提出了新的質疑：“你到底是為(wei) 黨(dang) 說話，還是為(wei) 老百姓說話？”這就意味著，在根本利益一致的前提下，逐漸有了利益的分化。通過利益分化，幹群關(guan) 係或黨(dang) 群關(guan) 係逐漸衍生出官民關(guan) 係。所謂“官民”，就是領導者與(yu) 被領導者，就是管理者與(yu) 被管理者，就是代表者與(yu) 被代表者。官民關(guan) 係究竟表征著一種什麽(me) 樣的利益關(guan) 係，應該如何應對和調整這種利益關(guan) 係，是擺在執政者麵前的一項重大議題。但從(cong) 目前的輿論氛圍來看，似乎官對自身的意識逐漸明晰，民對自身的意識也逐漸明晰。那麽(me) ，在此基礎上，逐漸出現了政權和治權的劃分。所謂政權，就是政治權力從(cong) 哪裏來；所謂治權，就是如何治國理政。政權是政治的合法性問題，治權是治理的有效性問題。官民關(guan) 係主要與(yu) 治權有關(guan) ，但如果處理不好，有可能演化成對政權問題的追問。

從(cong) 治權角度來看，協調理順官民關(guan) 係主要在三個(ge) 方麵：吏治改革，官民溝通，教育群眾(zhong) 。目前各地改革創新的重點在於(yu) 建立或激活官民溝通的機製，借用我們(men) 在浙江調研時一位幹部的說法，“讓當官的別那麽(me) 舒服，讓老百姓有地方說話”。比如浙江溫嶺的民主懇談，比如河北青縣通過爭(zheng) 取“民心”以加強黨(dang) 的“核心”的基層黨(dang) 建模式，比如浙江樂(le) 清的聽證民主，等等。無論是激活舊的體(ti) 製，還是建立新的機製，都是旨在搭建官民之間協商溝通的順暢管道。一個(ge) 較為(wei) 顯著的特點是地方人大的作用正在進一步發揮出來。另一個(ge) 有意思的現象是，非公企業(ye) 黨(dang) 建工作的蓬勃。這一方麵是地方黨(dang) 委對基層黨(dang) 建的著力推動，另一方麵也在於(yu) 非公企業(ye) 有需求。在台州調研時，我們(men) 發現有些企業(ye) 不僅(jin) 建立了黨(dang) 支部，建立了工會(hui) 、共青團、婦聯，甚至建立了統戰部，差不多是對黨(dang) 的機構的全方位模仿。當詢問原因時，他們(men) 的回答是，因為(wei) 在原有的企業(ye) 架構中還有一些骨幹精英不好安排。其實真正的原因是，非公企業(ye) 需要找到一個(ge) 與(yu) 黨(dang) 政體(ti) 製通話和對接的管道。所以，基層黨(dang) 建不僅(jin) 是黨(dang) 建本身的需要，也是社會(hui) 建設的內(nei) 在需要。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上來說，官民溝通是鑲嵌式互動的，同時對官和民都提出了較高的要求。

對於(yu) 官，就是要過利益政治這一關(guan) 。對於(yu) 民，就是要過權利政治這一關(guan) 。所謂利益政治，是在利益有較為(wei) 明顯的分化，需要通過二次分配來實現正義(yi) 的時候出現的。在我國的社會(hui) 結構中，官一般代表著權威性資源分配的優(you) 勢力量，而民則相對弱勢。官要經受利益政治的考驗，就不僅(jin) 僅(jin) 要樹立正確的利益觀，更要通過強有力的製度建設，實現對公共利益的合理代表和公平分配。所謂權利政治，是在權利意識明顯增長，需要通過維護正當權益來實現公平的時候出現的。在我國的曆史傳(chuan) 統中，有“保民教民”的說法，有“使可由之，不可使知之”的勸誡，有“人民當家作主”的總體(ti) 性權力觀，但較為(wei) 缺乏合理訴諸權利機製的習(xi) 慣和傳(chuan) 統。因此，有時民相對於(yu) 官是弱勢群體(ti) ，但有時民“心”又能通“天”，民意又能左右上意，在網絡政治和民間政治中有極強的民粹潛流。所以，官民的鑲嵌式互動是優(you) 化官民關(guan) 係的一個(ge) 良方，但通過吏治改革和教育群眾(zhong) ，使官能正確把握利益政治，使民能有效訴諸權利政治，則官民之間才有真正的良序，治權方能充分落實，政權方能充分鞏固。

第三個(ge) 關(guan) 係是城鄉(xiang) 關(guan) 係。前段時間我們(men) 去雲(yun) 南開遠調研城鄉(xiang) 一體(ti) 化的進展。調研中我們(men) 發現，他們(men) 取得了很大的成績，主要是靠政府籌措資金，加大對農(nong) 村的投入力度，加強農(nong) 村的公共基礎設施和公共服務建設。就開遠的情況來看，政府在協調城鄉(xiang) 關(guan) 係，加速農(nong) 村的現代化過程中，發揮了巨大的體(ti) 製功能。這固然是好事，但對好事也要進一步分析。

目前城鄉(xiang) 關(guan) 係構成地方政治發展中一個(ge) 較為(wei) 普遍的突出問題，東(dong) 部經濟發展比較好的地方，發生了城裏人要買(mai) 農(nong) 村戶口的現象。中西部卻不然，因為(wei) 縣域發展還麵臨(lin) 著招商引資的巨大壓力，為(wei) 了加強動員和汲取的能力，縣將鄉(xiang) 鎮的經濟管理權限大幅度收攬，鄉(xiang) 鎮的治理能力相對弱化，於(yu) 是縣就要直接麵對農(nong) 村，要麵對麵地應對和處理農(nong) 村問題。就各地處理城鄉(xiang) 一體(ti) 化的經驗和趨勢而言，大致是以工帶農(nong) 、以工哺農(nong) 、以工富農(nong) 等等思路。其內(nei) 在邏輯是，以前是依靠農(nong) 業(ye) 為(wei) 工業(ye) 現代化提供支持，現在則要依靠城市反哺農(nong) 村；因為(wei) 以前曾經剝奪過，所以現在要反過來輸入。那麽(me) ，輸入的是什麽(me) 呢？

顯然，從(cong) 城市向農(nong) 村輸入的是具有強勢力量的資本、權力和被認為(wei) 是先進的現代文明。城市對於(yu) 農(nong) 村，就是先進對於(yu) 落後，就是發達對於(yu) 欠發達，就是強勢對於(yu) 弱勢。在發展的大前提下，城市對農(nong) 村的反哺其實延伸著城市對農(nong) 村的剝奪，畢竟城市對農(nong) 村的優(you) 越感並沒有在減少，而是在不斷加強。無論這種優(you) 越感是權力的優(you) 越感還是資本的優(you) 越感，抑或是文化價(jia) 值的優(you) 越感，都會(hui) 將農(nong) 村變成城市一個(ge) 永遠無法甩掉的包袱。

有人說，這是必經階段；有人說，這是一個(ge) 過程。無論是階段論，還是過程論，似乎都忽視了階段和過程的目的：究竟是要農(nong) 村一直捆綁在城市的發展車輪上，成為(wei) 一個(ge) 永遠的弱者，還是要給農(nong) 村找到一些自主發展的能量，使其能夠蘊育生成自我治理的主體(ti) ？

河北青縣的一個(ge) 經驗是，通過村民代表來集中村裏的精英，使他們(men) 在議事決(jue) 策中發揮主導作用。十來戶出一個(ge) 村民代表，他是能夠當家的人，而且這種模式也在既有的村民自治軌道中。找到農(nong) 村中自我生成的精英力量，把他們(men) 用起來，這就充實了基層民主模式的自主力量。這樣青縣就敢說，下一步還要試圖解決(jue) 計劃生育問題。他們(men) 找到了融貫二者的中間層，也就找到了使老百姓的民心和黨(dang) 的核心“二心合一”的結合點。

由此，人們(men) 經常聯想到鄉(xiang) 紳在傳(chuan) 統中國地方自治中發揮的作用。這是一個(ge) 足以引發各種聯想的思路，但在傳(chuan) 統意義(yi) 上的鄉(xiang) 紳被當作土豪劣紳予以改造之後，在農(nong) 村的人才資源像割韭菜一樣一輪又一輪被城市吸納的現實情況下，如何找到、培養(yang) 、創造農(nong) 村自主產(chan) 生的內(nei) 生力量，蘊育農(nong) 村的內(nei) 在活力，擔當農(nong) 村的內(nei) 在價(jia) 值，恐怕才是處理城鄉(xiang) 關(guan) 係時最棘手、最艱巨的任務。

總的來說，發展和穩定的關(guan) 係、官和民的關(guan) 係、城和鄉(xiang) 的關(guan) 係，已經逐步凸顯出來。目前已經有了相當多的體(ti) 製創新和相當好的發展趨勢，各地在不斷地總結提煉經驗，中央亦在出台一係列宏觀舉(ju) 措。我的核心觀點是，要做好地方政治發展這篇大文章，應進一步樹立改革的意識，明確改革的方向，找到改革的動力，重用改革的幹部，提倡改革的魄力、膽識、思路和謀略，不斷深化地方政治改革。要將改革精神植入地方政治發展的宏觀布局，重新挖掘曆史傳(chuan) 統上“寓封建於(yu) 郡縣之中”的思想脈絡和政治智慧，深刻思考西方傳(chuan) 統中“自治與(yu) 他治”的辯證關(guan) 係和實現方式，關(guan) 鍵是要真正找到中央與(yu) 地方、發展與(yu) 穩定、官與(yu) 民、城與(yu) 鄉(xiang) 接榫的實質性基點單元。這些基點單元或是已有的行政單位，需要舊瓶裝新酒；或是自生自發的創新機製，需要與(yu) 既有體(ti) 製成功對接。總之，它們(men) 是起承轉合的樞紐，它們(men) 能發揮“四兩(liang) 撥千斤”的巧勁，它們(men) 是新一輪體(ti) 製改革的突破口。

責任編輯：李泗榕