公投幽靈與(yu) 激進民主

作者：田飛龍

來源：作者授權伟德线上平台 發布

         原載於(yu) 多維新聞網

時間：孔子二五六八年歲次丁酉八月十五日甲子

        耶穌2017年10月4日

近期兩(liang) 大事件再次將公投民主拉入人們(men) 的視野：其一，伊拉克北部庫爾德自治區公投，以超過90%通過，引發伊拉克政府極力壓製及周邊國家聯合反彈；其二，西班牙加泰羅尼亞(ya) 自治區獨立公投遭到西班牙政府及警方直接鎮壓，造成流血衝(chong) 突，未能完成既定程序。公投有直接民主的外形，但在特定憲製框架下又有違憲之嫌。庫區公投與(yu) 加泰羅尼亞(ya) 公投均屬於(yu) 未經所在國憲法授權的法外公投，同時又具有民主的形式，其政治性質隻能定性為(wei) 革命或叛亂(luan) ，一場關(guan) 於(yu) 少數族群脫離國家框架的革命/叛亂(luan) 。

庫區公投可能撬動中東(dong) 政治平衡，甚至引發區域性戰爭(zheng) 。庫爾德人是中東(dong) 第三大民族，僅(jin) 次於(yu) 阿拉伯和波斯，但長期以來未能完成建國目標，而是分散於(yu) 土耳其、敘利亞(ya) 、伊拉克和伊朗。牽一發而動全身，如果庫區獨立成功，則其他國家內(nei) 的庫爾德人必然效仿，甚至會(hui) 出現“大庫爾德斯坦運動”，造成中東(dong) 政治版圖崩解。對庫區公投，目前似乎隻要以色列支持，美國態度曖昧，而伊斯蘭(lan) 世界基本持反對立場。                   

這一公投具有深刻的憲製及地緣政治內(nei) 涵：其一，公投是單方開展的，不具有伊拉克憲法上的合法性，其效力及後果存疑；其二，伊拉克處於(yu) 2003年伊戰以來國家重建的關(guan) 鍵期，庫區公投對衝(chong) 和消解了這一重建的憲製意義(yi) ，必然遭到伊拉克國家與(yu) 國民的整體(ti) 反對；其三，庫區在地緣政治上處於(yu) 內(nei) 陸型與(yu) 被包圍態勢，即便獨立亦無法自我支撐，必然訴諸外援；其四，庫區獨立若訴諸以色列甚至美國支持，將埋下中東(dong) 新一輪戰爭(zheng) 及長期衝(chong) 突的隱患；其五，獨立建國可能引發周邊國家連鎖效應，必然帶來聯合幹涉，成功幾率很低；其六，對於(yu) 未獲國家憲法授權又非專(zhuan) 製獨裁極端政體(ti) 下的地區公投，國際社會(hui) 與(yu) 聯合國通常不會(hui) 承認，其國際法上的合法性難以保障。

與(yu) 庫區境況相比，西班牙的加泰羅尼亞(ya) 公投曾被認為(wei) 是公投民主的某種榜樣，是在憲政民主轉型發展相對成熟的國家發生的地區分離，可能成為(wei) 全球解決(jue) 類似分離問題（比如蘇格蘭(lan) 、魁北克等）的樣本。但分離終究是國家之禍，即便是通過合法公投這樣的程序正義(yi) 方式達成。麵對地區公投，加拿大在經曆1995年的驚險時刻之後果斷修法以提高公投門檻及加入聯邦確認程序，而英國麵臨(lin) 的蘇格蘭(lan) 公投也導致國家如履薄冰，步步驚心。近日，加泰羅尼亞(ya) 的獨立公投終於(yu) 釀成了血案，800餘(yu) 人受傷(shang) ，有一張投票者大媽的流血照片在網上瘋傳(chuan) 。西班牙政府聲稱這是在實施法治，維護國家憲法權威。公投在法治麵前撞了一回腰。但是，依靠法治固然可以暫時壓抑分離勢頭，而經由公投動員起來的激情與(yu) 民意，尤其是在憲政民主國家發生的民主血案，則可能會(hui) 給西班牙憲政體(ti) 製留下永久的傷(shang) 痕，而如何治療此種政治傷(shang) 痕將比公投現場的警察暴力維穩更加複雜及困難。

19-20世紀的分離運動流行武裝鬥爭(zheng) ，21世紀的分離運動流行公投，這是人類政治文化與(yu) 行為(wei) 藝術的一種進步。西方現代性的內(nei) 核是自由，其政治哲學與(yu) 憲法學上的表現就是合意治理，因而允諾了一種對大眾(zhong) 意誌的理論推崇和實踐追隨。這種政治自由的集體(ti) 行為(wei) 會(hui) 存在一個(ge) 難堪的“次級尺度”問題，即完備的人民主權原則是否毫無節製地同等適用於(yu) 一國之內(nei) 的次級地區或團體(ti) ？人民主權本是重構現代政治秩序的基本原理，在應用於(yu) 一國尺度時，無論是溫和的政治革命，還是激進的社會(hui) 革命，其合法性大體(ti) 無礙。但這一原理若適用於(yu) 一國之內(nei) 的某個(ge) 地區，則國家必遭肢解，人民必遭分裂，政治衝(chong) 突甚至戰亂(luan) 很可能長期尾隨。因此，一方麵地區獨立涉及共同體(ti) 整體(ti) 利益，不宜適用僅(jin) 限於(yu) 地區居民的公投形式；另一方麵，若一定要采取公投形式決(jue) 定分離，則需要共同體(ti) 層麵的公投做出決(jue) 定或者經過共同體(ti) 憲法授權由地區居民公投決(jue) 定。總之，地區分離之公投由於(yu) 缺乏憲法上合格的“人民”作為(wei) 政治主體(ti) ，從(cong) 而不能直接產(chan) 生獨立的憲製效力，而必須依賴共同體(ti) 國家的同意，這種同意如需要公投，則可以是國家的整體(ti) 公投，也可以是國家授權下的地區公投。對於(yu) 合法授權的地區公投，為(wei) 保障程序合法性及地區居民意誌的正確而真實的表達，通常需要再經過國家的確認程序。不經武裝鬥爭(zheng) 而能夠達成國家的聚合或分離，這是一種難度極高的政治作業(ye) ，即便是歐美發達民主國家亦可能玩砸了。因此，加拿大審慎完善了魁北克公投程序法，蘇格蘭(lan) 若再啟公投，英國議會(hui) 必然會(hui) 跟進完善相應法製，不能重演脫歐式的輕率悲劇。

英、加的法治取向對西班牙應當有所啟發：其一，公投閘門一經開啟就不可能關(guan) 閉，隻能完善法治程序及檢討地區政策合理性；其二，地區公投必須納入國家憲製的完備程序之中，引入合理的憲製監督與(yu) 確認機製，不能簡單訴諸暴力鎮壓，也不能聽任地區自行公投決(jue) 定；其三，正視公投背後的國家認同與(yu) 治理危機，反思公投民主的激進性，重建國家認同及精英責任政治。  

當然，對於(yu) 那些尚未引入公投程序的國家和地區，應當祛除對於(yu) 公投式直接民主的迷思，將重點放在提升各地區、階層民主參與(yu) 度及國家法治權威上來，加強國家認同與(yu) 融合的教育及實踐，提升公民文化與(yu) 公民身份的優(you) 先性，促進每一個(ge) 人對國家與(yu) 憲法的“第一認同”。在人類政治更加文明的21世紀，公投是處理多民族秩序與(yu) 多元化體(ti) 係演變衝(chong) 突的一種思路，但不是唯一、更不是最佳思路。公投法製需要引入憲製監督與(yu) 確認，確保地區分離經過共同體(ti) 整體(ti) 的同意，就像最初的聯合經過了每一地區的同意一樣。無公投法製的，則需要建構強有力的民主法治框架來替代公投，以積極的“公民參與(yu) 權”取代“分離自決(jue) 權”。公投如幽靈一般降臨(lin) ，嚴(yan) 重威脅著21世紀的各國及地區政治秩序與(yu) 和平，需要引起充分的理論反思與(yu) 法治應對。庫區公投餘(yu) 震未了，加泰羅尼亞(ya) 公投血案連連，皆屬於(yu) 國家治理失敗的典型案例，也是濫用直接民主的一個(ge) 教訓。而國家政治上的善後與(yu) 憲製上的重建將是一個(ge) 長期的複雜艱難過程。

責任編輯：柳君