人大釋法強化香港國安委憲製角色              

作者：田飛龍（北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會(hui) 理事）

來源：作者授權伟德线上平台發布，原載香港橙新聞，2023年1月3日

2022年香港法治的最重大事件莫過於(yu) 國安法的首次釋法。從(cong) 法理層麵看，基本法可釋法，國安法當然也可以釋法。但實際情形是，香港社會(hui) 對國安法始終存在於(yu) 一種“他者化憂慮”，害怕國安法的實施及其具體(ti) 影響損及香港本身的法治與(yu) 自由。相比基本法所受的較好認同，國安法在香港的軟著陸必然要走過更為(wei) 複雜和艱難的道路。這裏的根由也是可判明的：基本法主要是授權法，中央權力並不顯著甚至有意節製；國安法是國家權威的具體(ti) 製度化和日常化，中央權力及其作用相對凸顯。國安法使國家離香港每一個(ge) 人都更近了，而香港社會(hui) 尚未做好在具體(ti) 法治權威上直接麵對國家的心理準備。“人心回歸”的經典命題和難題與(yu) 此有關(guan) 。

此次人大釋法的事件背景是黎智英案，但不是實體(ti) 司法糾紛，而是程序糾紛，即黎智英可否聘請不在香港注冊(ce) 的海外律師擔任辯護人。香港法律以“專(zhuan) 案認許”方式授權法官審批被告有關(guan) 申請，在香港普通刑事案件中，這一做法並不少見。但香港國安法具有特殊性，黎智英案所涉及的國家安全利益和國家機密的保密要求非常凸顯，香港三級法院以普通法的慣常方式處理，未能全麵準確理解和承擔起維護國家安全的法治責任。特區政府與(yu) 法院就此問題產(chan) 生法理爭(zheng) 議，牽涉到香港國安法有關(guan) 條款的原意及其司法適用問題。特首及時提請釋法，啟動了本次釋法程序，中央予以積極回應並在一個(ge) 月之內(nei) 給出釋法方案。

本次釋法的最大特色是確立了解決(jue) 類似糾紛的完整法律框架，而其關(guan) 鍵點在於(yu) 對香港國安委憲製角色的明確和強化。在香港國安法的權力機構設計中，一個(ge) 突出的製度原理即在於(yu) 凸顯香港本地維護國家安全的機構安排與(yu) 授權，其中香港國安委居於(yu) 領導機關(guan) 的權威性地位。本次釋法確立了香港國安委的判斷決(jue) 定權：其一，釋法第一條確立了香港國安委的一般性判斷決(jue) 定權，即對於(yu) “是否涉及國家安全問題”具有判斷決(jue) 定權，這一權力的行使不受香港本地機構節製；其二，釋法第三條確立了香港國安委對國安司法有關(guan) 證明書(shu) 程序的特殊性判斷決(jue) 定權，其法律性質是一種監督性的否決(jue) 權。綜合釋法整體(ti) 架構來看，香港國安委對正在進行中的國安案件具有法定的主動介入的權力，既包括依據第14條的一般性判斷決(jue) 定權，也包括對接第47條的特殊性判斷決(jue) 定權。香港國安委的整體(ti) 法律屬性也因此更為(wei) 明確化，既是政策性機關(guan) ，也是執行性機關(guan) ，且與(yu) 特區政府及法院之間具有製度對接性。

事實上，香港國安法實施以來，有關(guan) 法定機構如何履職及彼此之間具體(ti) 權力互動關(guan) 係如何，並非完全清晰化，而是伴隨法律實施和司法過程展開逐步獲得澄清。香港國安委的主要職能規定於(yu) 第14條，即1）分析研判香港特別行政區維護國家安全形勢，規劃有關(guan) 工作，製定香港特別行政區維護國家安全政策；2）推進香港特別行政區維護國家安全的法律製度和執行機製建設；3）協調香港特別行政區維護國家安全的重點工作和重大行動。由此可見，香港國安委的主要權能包括：其一，國安政策製定權；其二，製度建設推進權；其三，重點事務協調權。這裏的有關(guan) 權能之重心在於(yu) 政策製定與(yu) 協調，但也包括具有法律效力的具體(ti) 決(jue) 定權。就香港國安委的憲製定位而言，其法定職能的完整形態是：政策性功能為(wei) 主，執行性功能為(wei) 輔。本次釋法賦予香港國安委以具體(ti) 事務的判斷決(jue) 定權，則屬於(yu) 對其執行性功能的適當凸顯與(yu) 強化，但並不因此取代香港國安法已經確立的作為(wei) 國安委主體(ti) 性職能的政策性功能。 

中央在完善“一國兩(liang) 製”製度體(ti) 係過程中，非常重視與(yu) 香港國安法的製度與(yu) 機製銜接，非常重視新製度建設對“愛國者治港”的保障與(yu) 促進。2021年完善香港選舉(ju) 製度時確立了香港國安委的選舉(ju) 資格審查權力，即新設立的候選人資格審查委員會(hui) 在審查候選人資格時，遇有國安疑問時需轉交香港國安委審查，而後者的審查意見書(shu) 將作為(wei) 決(jue) 定依據且不可司法複核。由此，香港國安委的選舉(ju) 資格審查決(jue) 定就成為(wei) 一項執行性功能的具體(ti) 行為(wei) ，且具有不受香港本地司法節製的優(you) 越地位。本次人大釋法更是將涉及國安問題的判斷決(jue) 定權賦予香港國安委並可對香港國安司法程序構成監督、製約和指引。香港國安委由此對香港特區憲製秩序中國安範疇的行政-司法關(guan) 係造成了重要的結構性影響與(yu) 塑造。當然，這種製度性影響是香港國安法立法原意所包含的，釋法不過是予以澄清和確認。在非國安範疇，香港國安委當然無法享有相關(guan) 的優(you) 越性製度地位和角色。這實際上使得香港法治體(ti) 係的內(nei) 在結構出現了更為(wei) 豐(feng) 富及立體(ti) 化的分化發展與(yu) 規範演變。香港國安法將逐步作為(wei) 一個(ge) 相對特殊的法律部門和普通法領域而嵌入香港法治體(ti) 係。但香港法官與(yu) 法律界對香港國安法的特殊憲製原理與(yu) 運行邏輯不甚了了，甚至有所抵製，僅(jin) 從(cong) 熟悉而舒適的普通法框架加以理解和運用，自然會(hui) 出現變形走樣。釋法事件本身也證明了香港國安法官應當加強對包括憲法、基本法、國安法在內(nei) 的國家法知識的學習(xi) 與(yu) 運用，致力於(yu) 發展真正符合“一國兩(liang) 製”憲製秩序的香港普通法體(ti) 係。根本上，香港普通法之地位與(yu) 效力來自香港基本法的授權與(yu) 保障，香港普通法是中國法的一部分，而不是外國法的一部分。

釋法之後，香港國安委既要製定國安政策，又要作出國安決(jue) 定，且與(yu) 香港司法程序具有對接性和監督性關(guan) 係。同時，根據香港國安法及釋法有關(guan) 規定，香港國安委的具體(ti) 決(jue) 定行為(wei) 不公開，不受司法複核，具有可執行的法律效力，香港特區任何機構包括法院均需尊重和執行。這是否意味著香港國安委成了超級機構或特權機構而有損於(yu) 香港高度自治與(yu) 司法獨立呢？筆者以為(wei) 不然：其一，香港國安委本身屬於(yu) 香港自治權範疇，是香港特區依據香港國安法成立的維護國家安全的領導機構，香港國安委的有關(guan) 權力是對香港高度自治權的充實而不是縮減；其二，香港國安法設置香港國安委以及本次釋法賦予國安委更凸顯的憲製角色和具體(ti) 決(jue) 定權，是對香港自治機構的信任和期待，是對“一國兩(liang) 製”製度內(nei) 涵的深化擴展；其三，香港國安委受到多重法治製約、監督與(yu) 問責，包括中央人民政府的監督問責，駐港國安公署的監督指導、國家安全顧問的監督製約以及香港國安法本身的權力規製，不可能成為(wei) 法外特權機構；其四，香港國安委的主體(ti) 職能仍然是政策製定權，涉及具體(ti) 案件的判斷決(jue) 定權是輔助性職能，原則上不宜也不會(hui) 頻繁行使；其五，香港國安委的判斷決(jue) 定權具有後位的監督權性質，是在香港法院怠於(yu) 尋求行政長官證明書(shu) 並損害到香港國安法準確實施的條件下才會(hui) 啟動，而不依托個(ge) 案直接行使判斷決(jue) 定權的情形和空間並不大；其六，香港國安委的有關(guan) 履職行為(wei) ，其根本法律目的在於(yu) 輔助和保障香港國安司法程序規範且順暢運行，並致力於(yu) 建立健全香港國安法所涉機構之間的法治互動規則與(yu) 慣例體(ti) 係，是香港國安法治體(ti) 係的粘合劑與(yu) 製度之友。

總之，國家安全是中央事權，中央有權通過立法、釋法、決(jue) 定等合法方式建立製度和完善製度。這是香港回歸以來中央在香港法治運行中日益成熟且可接受的憲製角色。本次釋法有著個(ge) 案因素的刺激反應，有著憲法和基本法構成的特區憲製秩序的規範保障，有著香港國安法自身規範體(ti) 係與(yu) 運行邏輯的理性展開。本次釋法技術路線選擇以香港國安委憲製角色的明確與(yu) 強化作為(wei) 突破口，有助於(yu) 彌補香港國安司法程序不健全與(yu) 變形走樣的製度缺陷，確保香港國安法全麵準確實施，確保香港國安法與(yu) 香港普通法互動過程中香港國安法的相對主導權和優(you) 位。釋法本身與(yu) 法律本文具有同等效力，且可追溯至法律生效時發生效力，是對法律本文已有規範內(nei) 涵的闡明與(yu) 填充，是各國法治良性運行常用的理性技術方法。國安釋法無損於(yu) 香港司法獨立，而是對香港法治的保障與(yu) 促進。香港國安委是香港本地自治機構，是受到多重法治機製約束的職能機構，其運行過程與(yu) 結果均指向香港國安法治體(ti) 係的製度健全與(yu) 司法保障。當然，憲製作用與(yu) 角色的強化也意味著香港國安委自身能力建設與(yu) 製度化建設的更高要求，以與(yu) 其完整的法治功能相適應，在具體(ti) 履職中證明自身的製度正當性與(yu) 合格存在。