脫歐公投：檢討直接民主的曆史契機

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載《南方周末》2016年7月7日“大參考”專(zhuan) 欄

時間：孔子二五六七年歲次丙申六月初六日壬辰

           耶穌2016年7月9日

歐盟與(yu) 歐洲一體(ti) 化是始自西方的整體(ti) 全球化運動的標誌性工程，是歐洲夢和“歐羅巴合眾(zhong) 國”的政治理想載體(ti) ，但近來的英國脫歐公投使得這一曆史性進程出現逆轉，歐洲曆史在危機政治中重回民族國家時代。脫歐公投本身存在悖謬，其目標是保全英國的政治自主性與(yu) 代議民主的保守政治傳(chuan) 統，但其形式卻借取了法國盧梭式的直接民主和人民直接出場。52%對48%，如此接近的投票結果，使得脫歐本身的正當性立即陷入重重質疑之中，不僅(jin) 蘇格蘭(lan) 和北愛爾蘭(lan) 因其留歐立場而意圖推動後續的分離公投，更有百萬(wan) 人在英國議會(hui) 網站發起“二次公投”請願運動，尋求逆轉脫歐結果。公投以其直接彰顯人民意誌的正當形式高調登場，但卻以民粹、輕率、不確定、不可問責、不可補救等非理性特征而遭受質疑。

按照歐盟法律程序，英國脫歐還需要根據條約安排展開談判及批準，經曆兩(liang) 年過渡期。從(cong) 公投結果和歐洲民主法治精神來看，脫歐已不可逆轉，英國憲法中亦無充足的正當性機構和理由來阻卻這一進程，但這兩(liang) 年卻因其極大的不確定性而可能導致英國和歐洲的嚴(yan) 重衰退，同時削弱二者在世界經濟和政治中的地位與(yu) 影響力。脫歐公投造成了雙輸甚至多輸的結果，但英國乃至歐洲的精英卻默許甚至鼓勵了這一欠缺審慎美德的政治衝(chong) 動，顯示出代議民主與(yu) 精英政治的內(nei) 在衰落。

公投民主越界了，其內(nei) 在的理性與(yu) 正當性不足，而民粹與(yu) 輕率特征彰顯，這是我們(men) 冷靜看待該政治現象的基本印象與(yu) 共識。從(cong) 曆史和憲製傳(chuan) 統來看，脫歐公投是對英國議會(hui) 主權與(yu) 保守主義(yi) 政治傳(chuan) 統的背離，是英國政治思潮和憲製變遷“歐陸化”的表征。在英國政治傳(chuan) 統上，人民主權並非顯著的憲製原則，議會(hui) 主權才是其憲製的內(nei) 核。英國憲製的保守理性主要體(ti) 現在兩(liang) 個(ge) 方麵：其一，議會(hui) 主權，其本質在於(yu) 精英辯論、共識、責任與(yu) 審議理性，謂之“政治憲法”（political constitution）；其二，普通法，其本質在於(yu) 確立整個(ge) 國家的自由基礎和規範框架，以古代憲法之不可追憶性和普通法法官的職業(ye) 技藝與(yu) 護憲自覺來限製具體(ti) 立法者甚至人民的改製衝(chong) 動，謂之“法律憲法”（legal constitution）。無論是政治憲法，還是法律憲法，都體(ti) 現了英國憲製的精英責任和對民主的限定與(yu) 塑造。

民主在英國，與(yu) 人民直接相關(guan) 的主要是選舉(ju) 和輿論監督，而與(yu) 精英相關(guan) 的則是議會(hui) 審議與(yu) 決(jue) 策。這一次，議會(hui) 放棄了最終決(jue) 策權，以專(zhuan) 門的公投法案支持人民公投，卡梅倫(lun) 的內(nei) 閣則弄巧成拙，被公投結果深度套牢，護衛憲法的法院亦難以在此重大政治議題上直接和正當地介入。公投結果一出，爭(zheng) 執其是否具有直接法律效力已無意義(yi) ，因為(wei) 英國憲法上不可能出現某個(ge) 機構來審查和否決(jue) 人民的公投行為(wei) ，相反，人民的公投行為(wei) 具有不可問責的最高政治權威性，是憲製變遷的正當性來源，要求憲製機構遵守和落實。首相、女王、議會(hui) 兩(liang) 院、法院包括留歐派的百萬(wan) 請願者，均不具備充足的政治正當性來否決(jue) 這一結果。公投按照公投法程序展開，但其合法性並不來自於(yu) 公投法，而是來自於(yu) 人民作為(wei) 終極政治權威和主權者的自然正當性。經曆公投，“人民成了政府”，人民主權蘇醒而活躍，柏克晚年驚恐萬(wan) 分和矢誌反擊的盧梭、潘恩式激進民主終於(yu) 登陸英國，福禍何屬，英國精英和人民冷暖自知。

那麽(me) ，公投民主到底在何種意義(yi) 上欠缺理性與(yu) 正當性呢？從(cong) 原理上講，優(you) 良的政治決(jue) 策需要具備兩(liang) 項基本條件：其一，過程的審議性；其二，結果的可問責性。從(cong) 審議過程來看，公投的主體(ti) 是人民，但人民無定形，是一個(ge) 取代君主和上帝的世俗性神聖位格，其集體(ti) 意誌被推定為(wei) 正確和正當，但其具體(ti) 實踐行為(wei) 卻受到情緒、造勢和經驗判斷的多重局限，因此即便是製憲或立法這樣的重大事務，也需要選任特定的代表性機構來與(yu) 人民進行溝通並限定和引導人民意誌的恰當表達。脫歐公投缺乏這樣的代表性引導，而是放任人民直接給出答案並將之作為(wei) 國家決(jue) 策和法律變遷的初始根據。這種對精英主導的審議過程的突破和對人民意誌的直接訴諸，破壞了政治決(jue) 策中的審議理性，將政治判斷和決(jue) 策置於(yu) 不確定的大眾(zhong) 意誌洪流之中。從(cong) 問責性來看，公投結果一旦出來就不可補救，不可否決(jue) ，不可更改，但不會(hui) 有任何人承擔真正的責任。卡梅倫(lun) 的辭職是按照英國憲製慣例的主動政治問責，是一種形式上的承擔責任，而不是與(yu) 公投相匹配的直接責任。亦即，卡梅倫(lun) 辭職並不是充足的公投問責形式。公投不可能有具體(ti) 的法律問責形式，而隻能以人民具體(ti) 承受其選擇行為(wei) 的事實後果來承擔責任。所謂“二次公投”有可能構成對“一次公投”的對等正當性意義(yi) 上的問責，但從(cong) 目前的請願人數及政治決(jue) 策的嚴(yan) 肅性來看，似乎不可能啟動。即便未來啟動，但由於(yu) 脫歐已成事實，其公投結果意義(yi) 有限，多數同意再次入歐也隻是表達了對“一次公投”的自我檢討和希望重新加入的政治意願，而不具有在同一決(jue) 策程序中的補救性問責意義(yi) 。

在代議民主最為(wei) 成熟和憲製結構最為(wei) 致密的英國出現了不確定、不可問責的公投行為(wei) 及不可補救的憲製困境，引發我們(men) 關(guan) 於(yu) 民主的重大反思，但其恰當的結論應當是重建代議民主而不是反民主。公投民主不是西方民主的主導形式，甚至一度成為(wei) 西方民主自我馴化的主要對象。公投民主是直接民主，其主要功能是直接議事和決(jue) 策，而不是選舉(ju) 和審議。西方的精英政治傳(chuan) 統一直保持著對直接民主的理性戒備。早在古希臘就有柏拉圖《理想國》對民主政體(ti) 破壞理性與(yu) 美德政治的嚴(yan) 肅批評，亞(ya) 裏士多德以來的政治學傳(chuan) 統推崇的是貴族製精英理性和混合政體(ti) 均衡模式。英國的代議製和普通法實質繼承和發揚了這一節製民主的精英政治傳(chuan) 統，將大眾(zhong) 參與(yu) 的民主化訴求與(yu) 精英決(jue) 策的理性化共識完美結合，造成英國憲法的穩定性與(yu) 典範性。美國更是有《聯邦黨(dang) 人文集》中對民主共和的“麥迪遜轉換”，以精英代表製改造小國共和與(yu) 直接民主，將代表意見建構為(wei) 對大眾(zhong) 意見的吸取和精煉，尋求精英對大眾(zhong) 意誌的正當代表性，可謂得其精髓。柏克的實質代表觀更是強調代表的自主性和理性優(you) 越性。但任何製度都處於(yu) 競爭(zheng) 變動之中，有其曆史辯證運動的必然性。此次公投恰可提供一個(ge) 檢討直接民主並重建代議民主的曆史契機。

從(cong) 世界範圍來看，代議民主的式微和公投民主的興(xing) 起並非英國個(ge) 案，而是有蔓延模仿之勢。公投在瑞士普遍被用於(yu) 作為(wei) 國家決(jue) 策的常規手段，不久前就發生過關(guan) 於(yu) 全民福利化的公投，但瑞士人民理智拒絕了這種無效率的福利照顧。公投在北歐也存在，但有著“谘詢性公投”的憲法限製。在分離主義(yi) 問題上，公投更是被作為(wei) 正當決(jue) 策程序而被采納，比如魁北克、加泰羅尼亞(ya) 和蘇格蘭(lan) 。甚至克裏米亞(ya) 分離也是通過公投形式實現，盡管在國際法上存在爭(zheng) 議。這些現象背後的深層次原因是什麽(me) 呢？第一，公投民主具有直接民主的形式，是人民意誌的直接表達，相對代議民主具有理論上的優(you) 越性和想象的合法性；第二，精英政治中美德和責任因素的衰退，導致精英政治家害怕承擔責任，害怕做出分裂性決(jue) 策，害怕得罪大眾(zhong) ，害怕喪(sang) 失選票，從(cong) 而將自身政治責任轉移給人民大眾(zhong) ；第三，公投民主的大眾(zhong) 情緒性和不可問責性盡管偏離了決(jue) 策審議理性，但恰恰可以作為(wei) 某些精英決(jue) 策的前置性決(jue) 策加以工具化利用，但大眾(zhong) 往往超出精英掌控和引導從(cong) 而顛覆精英的政策意圖，卡梅倫(lun) 的公投動議就是顯例；第四，互聯網對民主參與(yu) 的技術性支持，很大程度上打破了代議民主對直接民主設下的“廣場規模”符咒，但由於(yu) “網絡共和國”（桑斯坦）的社群化、碎片化及立場剛性而無法推進實質性對話並提升共識，反而可能加劇意見分裂和立場站隊效應。

無論從(cong) 理論上還是實踐上，代議民主都優(you) 於(yu) 公投民主，是大眾(zhong) 與(yu) 精英各得其所、各擔其責的政治理性分工模式。無選舉(ju) ，則民主正當性始終匱乏；但不加節製地將代表審議範圍內(nei) 的議題公投化，則理性正當性自然短缺。脫歐公投給英國、歐盟乃至於(yu) 世界都造成了巨大的傷(shang) 害和不確定性，而且立即引發了英國內(nei) 部的分離公投浪潮和“二次公投”請願，造成了英國的政治分裂和國民正當權益的直接損害。因此，公投不是一種常態化民主，而隻能作為(wei) 窮盡了精英代表責任及國家憲製程序之後的應急機製。公投是優(you) 良民主的緊急狀態，不可能完全取消其正當性，但優(you) 良的民主治理必須將反思和重建的重心放置於(yu) 憲法保障下的代議民主之上。英國必須重回其代議民主傳(chuan) 統和保守政治軌道，克服和轉化公投衝(chong) 動，突出政治理性和精英責任，突出代表對大眾(zhong) 的塑造與(yu) 引導，突出憲法對民主的定義(yi) 和節製，才可能獲得自由與(yu) 繁榮的新生，否則很可能陷入政治秩序混亂(luan) 、國家領土分裂甚至國際地位急劇萎縮的衰退悲劇之中。透過公投表象看其本質，明晰常態民主規律，鞏固精英政治責任，脫歐公投給英國和世界都上了一堂生動的民主政治課，展現了直接民主理論對代表製的一次反向劫持與(yu) 顛覆，而繼續觀察和分析英國以何種話語和行動重建代議精英民主政治，對我們(men) 深化民主心智及推進民主政治建設當頗有教誨。

責任編輯：葛燦