香港基本法的國家建構之維

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu)  《大公報》

時間：孔子二五六六年歲次乙未八月廿八日己未

           耶穌2015年10月10日

在新中國立法史上，香港基本法是一國兩(liang) 製偉(wei) 大構想的第一個(ge) 製度結晶，也是大膽開創一體(ti) 多元治理憲製的首要法律創舉(ju) 。香港基本法誕生於(yu) 我國改革開放初期，是鄧小平一代領導人將解決(jue) 台灣統一問題的戰略框架運用於(yu) 香港問題的積極嚐試。

我國近現代立憲史的真實主題在消極方麵是救亡圖存，在積極方麵則表現為(wei) 現代國家建構。如何在儒家文化傳(chuan) 統與(yu) 西方傳(chuan) 統之間尋求國家建構資源？如何分辨與(yu) 改造西方內(nei) 部多元傳(chuan) 統為(wei) 我所用？革命與(yu) 改良如何匹配？中國自身的永久和平（清除軍(jun) 閥割據與(yu) 武力政治）與(yu) 憲製構造如何獲取結構性方案？這些嚴(yan) 峻的國家建構問題一直困擾著尋求富強與(yu) 文明的一代代政治與(yu) 文化精英，甚至國共兩(liang) 黨(dang) 的核心爭(zheng) 端亦在於(yu) 建國綱領與(yu) 路線的對峙和分歧。兩(liang) 岸關(guan) 係之一中各表，花開兩(liang) 朵，所綻放和深化的正是百年中國立憲史的未完成狀態。基於(yu) 對曆史和現實負責的政治態度，毛、周一代領導人已開始在非武力解決(jue) 台灣問題上發展出關(guan) 於(yu) “一國兩(liang) 製”的初步政策框架，但由於(yu) 兩(liang) 岸談判始終未能取得突破，該框架的具體(ti) 法製形式無從(cong) 談起。1980年代初，鄧小平將“一國兩(liang) 製”框架成功運用於(yu) 解決(jue) 香港問題並取得了香港基本法這樣的憲製性成就，其所展現的也絕非個(ge) 別領導人的一時靈感，而是中共治國理政之政治智慧與(yu) 實踐運用的連續性。 

製度創新與(yu) 傳(chuan) 統治理

香港基本法有大量的製度創新甚或實驗，其中對嚴(yan) 格主權權力的“下放”達到了前所未有的程度（如司法終審權），偏離了單一製國家的主權原理，也超越了一般聯邦製的分權極限，甚至突破了舊有的“宗主—殖民”二元憲製，筆者嚐試稱之為(wei) “非聯邦的二元憲製”。大英帝國當年為(wei) 有效管理和維係“宗主—殖民”的二元憲製費勁腦筋，長期糾纏困擾於(yu) 英美關(guan) 係、英愛關(guan) 係、英蘇關(guan) 係等憲製關(guan) 係，在北美獨立、愛爾蘭(lan) 獨立、北愛分離運動、蘇格蘭(lan) 獨立公投等分離事件刺激下，其帝國憲法秩序一步步經由普通自治民主、高度自治的“自治領”而演變為(wei) 不具有嚴(yan) 格國家法內(nei) 涵亦並非一般聯邦製的的英聯邦體(ti) 係，名存而實亡。20世紀的美國憲法學家麥基文教授在《美國革命的憲法觀》中非常精致地重構了北美獨立革命的憲法爭(zheng) 議過程及其思想與(yu) 曆史背景。19世紀的英國憲法學家戴雪更是在1885年出版《英憲精義(yi) 》之後快速推出《英國議會(hui) 反對愛爾蘭(lan) 自治的理由》一書(shu) 以反對時任自由派內(nei) 閣推動的賦予愛爾蘭(lan) 以高度立法自治權的法案，認為(wei) 有害帝國憲法秩序與(yu) 整體(ti) 利益，戴雪對標誌著高度自治的“home rule”保持著憲法學家的敏感、警惕與(yu) 防範。1940年代初，我國政治學者樓邦彥教授為(wei) 幫助時任國民政府領袖蔣介石先生統籌協調超國家的遠東(dong) 戰區事務，寫(xie) 出《不列顛自治領》一書(shu) ，其中多處揭示了當時的“宗主國—自治領”二元憲製體(ti) 係的實質性衰落。筆者自2014年3月赴港大訪問研究開始，即對英帝國秩序下的“宗主—殖民”二元憲製的負麵曆史經驗很感興(xing) 趣，翻譯出版了麥基文的專(zhuan) 著並閱讀戴雪的原著，希望從(cong) 中尋找對香港基本法整體(ti) 理解的新穎資源。央港關(guan) 係雖不具有殖民性質，但也與(yu) “宗主—殖民”二元憲製分享著“非聯邦的二元憲製”的諸多製度特征，所建構的也是高度非均衡的央地關(guan) 係，共同麵臨(lin) 著憲法關(guan) 係深度整合與(yu) 認同建構的艱巨難題。 

果然，香港基本法之製度進程在為(wei) 平穩過渡及爭(zheng) 取人心創造政治條件的同時，也為(wei) 回歸後的深度治港與(yu) 兩(liang) 製融合設定了嚴(yan) 格的製度限製，恍如政治隔離帶，甚至在危機處理中不得不倒逼中央“合憲地”創製出新的治理權力與(yu) 實施機製，比如2004年人大解釋實現了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮書(shu) 更是以“全麵管治權”及17年回歸治理實踐為(wei) 基礎重新確立中央權力的憲製邊界與(yu) 內(nei) 涵。中央還擬議在占中之後製定《特首任命法》、《反港獨法》等以完善基本法秩序下的中央管治權製度細節。這是中央在治港權力清單上的一個(ge) “調整、鞏固、充實、提高”的、具有一定的權力回收與(yu) 再明確效果的憲製構造行為(wei) ，所要矯正的正是央港關(guan) 係的憲製性失衡。鄧小平所謂的“五十年不變”與(yu) 該種製度的實驗性質相吻合。製度上的實驗主義(yi) 與(yu) 憲法周期意識深深銘刻於(yu) 理性務實的鄧小平一代立法者的政治心智之中。一代人有一代人的使命，鄧深信一國兩(liang) 製的深層次問題與(yu) 矛盾可以通過後代人的智慧予以解決(jue) ，就像他們(men) 那一代人創造性地解決(jue) 香港回歸的製度設計難題一樣。對未來智慧的信心正是對中華民族“一體(ti) 多元”之大一統憲製構造能力的信心。

中國在傳(chuan) 統上奉行“大一統”政治文化，以郡縣製的集權憲製構造有能力的理性國家，其治理模式堪稱古代世界一極，“曆史終結論”作者福山亦頗稱道。但大一統憲製有著處理邊疆秩序的高度靈活性，並未將中心秩序模式剛性套用到邊疆治理之中。這是古典中華帝國的傳(chuan) 統治理智慧。一國兩(liang) 製的深層淵源與(yu) 此智慧有著隱秘關(guan) 聯，從(cong) 而也就有著尚不為(wei) 人充分認識和理解的憲製活力與(yu) 治理力量。在主體(ti) 秩序之外同時空存在多種治理秩序，這不是一般聯邦製的思維，因為(wei) 後者在憲製設計上更加趨於(yu) 平等和均勻。這種大一統憲製以對中心秩序的絕對自信和對邊緣秩序的高度尊重為(wei) 辯證邏輯。當然，這種區別對待、和諧共存關(guan) 係在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事實以及中心秩序的絕對自信與(yu) 力量為(wei) 嚴(yan) 格前提的。曆史地看，中國古代，每逢王朝盛世，則四方來朝，一體(ti) 多元生動有序，而一旦中心動搖或實力下降，則邊緣分離傾(qing) 向必然加劇，甚至出現邊緣顛覆中心的政治逆襲（比如蒙元和滿清）。因此，大一統憲製的穩固維係，其首要條件即為(wei) 中心秩序的文明優(you) 越性及建構整體(ti) 命運共同體(ti) 和體(ti) 係性榮譽的政治能力。   

認同危機依然嚴(yan) 峻

於(yu) 此衡量，則一方麵香港在文明意識上很難作為(wei) 傳(chuan) 統體(ti) 係之邊地，另一方麵中央治港又確實存在諸多話語短板和製度能力赤字。香港基本法有著中華帝國邊疆治理和殖民地製度的雙重來源，我們(men) 固然可以借助對傳(chuan) 統的追溯來尋求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方屬性對中心主體(ti) 秩序的競爭(zheng) 性與(yu) 對抗性以及此輪文明衝(chong) 突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的國家建構之維，要同時超越傳(chuan) 統史觀和殖民史觀，洞悉其文明衝(chong) 突與(yu) 互動的複雜性及可對話性。在主權權威充分而實際權力與(yu) 能力不足的條件下，香港基本法的一國兩(liang) 製框架提供了央港關(guan) 係和諧共生的製度空間，但是在中心秩序通過製度學習(xi) 與(yu) 模仿而日益現代化以及香港相對衰落的互動進程中，既往的中央主權謙抑空間就必然會(hui) 重新被填充。白皮書(shu) 的“全麵管治權”就是一種主權填充就位的宣言。香港的占中則是對這一宣言的嚴(yan) 格政治抵製。反對派時而宣揚基本法上的高度自治權，時而超出基本法秩序訴諸所謂國際標準，其內(nei) 心中所憂慮者在於(yu) ，當一國兩(liang) 製之演化不是朝著香港人所理解和期待的“民主化”及港方優(you) 勢方向發展，而是朝著內(nei) 地體(ti) 製與(yu) 主權一方移動時，香港人的價(jia) 值觀與(yu) 生活方式如何維係？這是香港人的政治身份焦慮與(yu) 深層精神憂傷(shang) 。而此種共享性身份焦慮正是占中運動之廣場力量高度爆發的深層原因。  

香港基本法作為(wei) 一國兩(liang) 製模式的典型體(ti) 現，經曆了製定過程的繁複博弈與(yu) 回歸後的實際政治考驗，在鞏固回歸政治成果、保持香港繁榮穩定方麵起到了基本的憲製作用，但在2014年的“占中運動”衝(chong) 擊之下，也暴露出了種種弊端與(yu) 問題，尤其是對國家建構層麵的規劃與(yu) 設計不足，整體(ti) 影響了香港人對國家與(yu) 民族的價(jia) 值認同和製度認同。認同的危機是一切央港衝(chong) 突與(yu) 危機的精神根源，從(cong) 而刺激中央提出“基本法再教育”的命題。內(nei) 地基本法學者層麵有人提出“基本法愛國主義(yi) ”，但這種偏於(yu) 薄弱的認同建構方案顯然不夠充分。白皮書(shu) 的國家主義(yi) 則太強，會(hui) 過分壓抑香港基本法中的高度自治精神元素。香港本土精英守護的“香港價(jia) 值觀”則更不可能補益於(yu) 一國兩(liang) 製下的國家建構。香港基本法秩序下的國家認同建構，有著文明衝(chong) 突的背景和意義(yi) 。香港不是一個(ge) 在傳(chuan) 統中華帝國秩序下的文明邊地，而是承載著西方殖民地文明的代理性單位，且是西方殖民體(ti) 係中治理與(yu) 發展相對成功和精英高度認同宗主國的殖民領地。1997年實現的不過是政治主權的回歸，是客觀回歸，而國家建構之認同維度聚焦的是嚴(yan) 格的心理回歸，是主觀回歸。隻有主客觀統一協調，回歸才真正完成。這裏纏繞著殖民史觀與(yu) 回歸史觀、普通法自由主義(yi) 與(yu) 國家主義(yi) 的多重精神對峙與(yu) 法理競爭(zheng) 。

我們(men) 理解，香港基本法創設的“一國兩(liang) 製”模式是建構“一體(ti) 多元”治理體(ti) 係的重大憲法創製，在“分”的意義(yi) 上高度保障了地方多樣性和自治性，但在“合”的意義(yi) 上則缺乏有意識且有效的製度設計與(yu) 具體(ti) 保障機製。香港青年存在嚴(yan) 重的國民意識危機，香港回歸十八年來未能改造其過分西方化和本土化的教育體(ti) 係，未能在最低限度意義(yi) 上提供對中國曆史與(yu) 政治的客觀認知與(yu) 認同建構。

基本法研究未有竟時  

基本法背景下的占中運動及央港雙方各自互動策略至少暴露出如下與(yu) 國家建構深度相關(guan) 的問題：（1）如何看待英國殖民香港的正負遺產(chan) ，尤其是具有一定負麵性的殖民史觀和激進民主遺產(chan) ？（2）如何認知和檢討自回歸過渡期以來三十餘(yu) 年的香港“回歸史觀”建構？如何在體(ti) 製機製上予以有效彌補？（3）白皮書(shu) 與(yu) 8·31決(jue) 定代表的國家主義(yi) 邏輯是否構成基本法模式下香港特區強化國家建構的最優(you) 選擇？有何負麵影響？如何調整？（4）法治是香港社會(hui) 第一核心價(jia) 值，在反擊占中過程中起到基礎性作用，如何看待香港法治成就及其對內(nei) 地法治進程的可能借鑒？如何看待法治對國家建構的作用？（5）如何理解占中運動一方麵以公民抗命形式爭(zheng) 取體(ti) 製內(nei) 普選，一方麵宣揚港獨論述和國際幹預依賴症？（6）公民抗命與(yu) 國家建構之間存在怎樣的關(guan) 係？在內(nei) 地民主化過程中如何認識和定位這一民主運動傳(chuan) 統？（7）基本法根植於(yu) 香港普通法自由主義(yi) 傳(chuan) 統和西方權利文化，對義(yi) 務規定極其薄弱，甚至條文中並無”公民”，隻有“居民”，如何理解作為(wei) “中國公民”的香港居民的公民身份及其建構路徑？（8）愛國愛港是一個(ge) 統戰概念和政策用語，切中了香港基本法中的國家建構軟肋，但遭到香港社會(hui) 排斥，如何使這一概念更加具有公民內(nei) 涵和共和屬性？如何發展出愛國的生動實踐機製與(yu) 擴展網絡？（9）占中運動同時造成了香港社會(hui) 的過度政治化和兩(liang) 極化，如何在後占中時代開展社會(hui) 重建？（10）傳(chuan) 統文化及其社會(hui) 實踐形式可否成為(wei) 整合香港與(yu) 內(nei) 地政治文化差異的可選路徑？（11）區域一體(ti) 化與(yu) 經濟整合可否提升香港融入國家建構進程的程度和質量？（12）在香港政改闖關(guan) 失敗的背景下如何考慮重啟政改的法律與(yu) 政治條件以及如何評估香港普選前景？

我們(men) 深信，對上述問題的法政與(yu) 文化層麵的雙重研判，將有利於(yu) 中央治港方略的積極調整，也有利於(yu) 一國兩(liang) 製與(yu) 基本法之憲製活力的繼續釋放。同時，這些問題構成“後占中”或“後政改”時期一國兩(liang) 製與(yu) 基本法研究的基本題域。

隻有充分認識到香港基本法研究的國家建構與(yu) 憲製實驗意義(yi) ，有關(guan) 討論才能具有真正的國家法與(yu) 憲法內(nei) 涵。6·18投票隻是一次暫時性的政治挫折，不可能終結一國兩(liang) 製與(yu) 基本法探索國家建構新路的偉(wei) 大曆史進程。中央一再重申香港之於(yu) 內(nei) 地的“特殊作用”，這在經濟改革初期與(yu) 十八屆四中全會(hui) 以來的新改革時期當有不同的內(nei) 涵與(yu) 側(ce) 重。新香港治理乃至於(yu) 國家治理現代化，都要借重於(yu) 對香港基本法及其製度實驗空間、意義(yi) 和經驗的更虔誠敬意和更深刻學理探究。希望本文能為(wei) 一國兩(liang) 製與(yu) 基本法在國家建構上的“別開生麵”貢獻建設性智識一二。對此，我懷有確信。   

（原載香港《大公報》2015年10月10日，作者係北航高研院講師，法學博士，著有《香港政改觀察》）   

 責任編輯：姚遠