基本法實踐探索國家建構新路

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 香港《大公報》2015年4月1日

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十四日戊申

           耶穌2015年4月2日

今年是香港基本法通過25周年，是一個(ge) 值得紀念和深思的時刻。這不僅(jin) 因為(wei) 25年來尤其是回歸18年來中央在基本法框架下保持了香港的長期繁榮穩定並循序推進了香港普選進程，從(cong) 而有大量的治港經驗甚至成果值得總結，更是因為(wei) 占中運動將央港關(guan) 係深層次的矛盾衝(chong) 突完全表麵化從(cong) 而也需要引起嚴(yan) 肅的反思與(yu) 重建的努力。

一方麵，占中運動在現場意義(yi) 上已然落幕，但其間接後果及深遠影響仍在繼續發酵，各種不合作運動以及港獨聲音與(yu) 辭職公投壓力有不斷深化之勢，反對派有濫用議員特權、媒體(ti) 自由及借助社會(hui) 運動道德精神逸出法治軌道之虞，不可輕忽。另一方麵，中央政府和香港建製派主推的8·31決(jue) 定之下的政改方案立法會(hui) 闖關(guan) 預期高度不確定，2017普選與(yu) 否命懸一線，香港社會(hui) 深陷“過度政治化陷阱”而不能及時轉型聚焦於(yu) 發展議題，傷(shang) 及繁榮穩定根基。香港的一國兩(liang) 製與(yu) 基本法的製度實踐仍麵臨(lin) 重大政治社會(hui) 挑戰，壓力並未明顯緩解。

隻有全麵深入總結反思基本法通過以來正反兩(liang) 方麵的真實經驗與(yu) 問題，基本法所開創的一國兩(liang) 製式的國家建構新路才能繼續穩健前行，在進一步保障香港繁榮穩定與(yu) 高度自治的同時亦能夠有效反哺內(nei) 地的宏觀國家建構與(yu) 治理現代化。 

基本法使命超越自治

基本法誕生於(yu) 特殊的改革語境之中，負載著超出一般經驗觀察的獨特使命。基本法並非對殖民總督製的簡單沿襲，也非對中華帝國傳(chuan) 統邊疆治理模式的隱秘借用。盡管這兩(liang) 個(ge) 麵向影影綽綽且肯定影響到了立法者的內(nei) 在思維，但立法者是在一個(ge) 遠遠複雜於(yu) 殖民統治和古典帝國治理的情境與(yu) 條件下進行思考與(yu) 設計的。基本法承接並予以具體(ti) 化的“一國兩(liang) 製”，標誌著中國在政治現代化進程中的開放心智與(yu) 內(nei) 在自信，也標誌著改革內(nei) 在的實驗主義(yi) 邏輯在基本法實踐中的體(ti) 現。

這是一項談判於(yu) 中英之間、具體(ti) 設計於(yu) 中央而細節實踐於(yu) 香港的國家建構實驗，其目的既在於(yu) 直接地保障香港繁榮穩定與(yu) 高度自治，更在於(yu) 長遠地為(wei) 中國政治現代化與(yu) 規範的國家建構先行探索積累必要的政治法律經驗。甚至包括占中與(yu) 反占中的鬥爭(zheng) 個(ge) 案，撇開政治話語和意識形態的表層迷障，實在具有驗證法治核心價(jia) 值、測試公民抗命與(yu) 社會(hui) 運動實際壓力以及循序漸進實現普選民主的國家建構探路意義(yi) 。

曆史看待基本法局限

一國兩(liang) 製的結構性張力體(ti) 現於(yu) 基本法內(nei) 部，主要是主權原則與(yu) 高度自治原則的規範性張力。高度自治的憲製設計本身具有曆史合理性，但從(cong) 嚴(yan) 格的國家建構與(yu) 憲法角度尚可反思斟酌。基本法建構了一種不利於(yu) 央港關(guan) 係法治轉型的權力結構：一方麵，基本法高度倚重並突出行政主導，將特區行政權建構為(wei) 央港關(guan) 係的最主要製度抓手，同時基本法對特區立法權和司法權缺乏製度性管控機製，對立法雖有備案審查權但長期備而不用，而對司法則完全下放了終審權；另一方麵，基本法本身又明確設定了行政長官與(yu) 立法會(hui) 雙普選的憲製目標，預設了香港管治權的地方化轉型。基本法沒有深切關(guan) 注到建立中央司法主權在依法治港與(yu) 香港民主普選條件下的極端重要性並預作有效的控製性安排，從(cong) 而使中央在特首普選博弈中明顯感受到單一行政權抓手“易手”的巨大政治壓力。在香港法律界精英人士構成政治反對派主要基礎的條件下，基本法的這一憲製設計的局限性便更加凸顯出來。

當然，我們(men) 要曆史地理解基本法設計的限製性前提。首先，基本法的製度設計受到《中英聯合聲明》的嚴(yan) 格限定，而作為(wei) 一份國際法文件，它反映的就不可能是中方的單方意誌，而是雙方的協調意誌，盡管中方堅持了主權原則，但在具體(ti) 製度架構上則有相當程度的讓步。其次，司法在英國普通法傳(chuan) 統下處於(yu) 極端核心地位，被英國政府和香港民眾(zhong) 共同視為(wei) 自由權利的根本保障，而彼時之內(nei) 地司法嚴(yan) 重不健全，不堪承擔統轄香港司法之責，為(wei) 速定回歸大計及穩定香港信心，終審權下放亦有其不得不然之因由。再次，基本法製定時的內(nei) 地改革開放起步未久，國家建構與(yu) 對外開放均需大量借重香港，故維持香港高度自治使其繼續保持經濟與(yu) 治理體(ti) 係上的既有傳(chuan) 統和優(you) 勢，於(yu) 內(nei) 地之轉型發展亦屬有利。最後，既有政治傳(chuan) 統及製度建製的直接影響，比如殖民總督製、古典帝國治理傳(chuan) 統以及當時之立法者偏重政治與(yu) 行政控製的思維定勢等。

盡管具體(ti) 情勢決(jue) 定了立法選擇，而基本法從(cong) 整體(ti) 來看在當時的條件下已屬最佳設計，很難想象存在另外更優(you) 越的選擇與(yu) 安排，但中央主導權的實質鬆弱以及對港管治上的政治性挫折已然潛伏於(yu) 這樣的基本法設計之中。

管治主導權激烈博弈

基本法製定前後，能否平穩順利回歸並非鐵板釘釘，英國政府中的帝國主義(yi) 者與(yu) 保守派對《中英聯合聲明》並不滿意，而當時冷戰格局的迅速崩潰亦為(wei) 英國的拖延甚至逆轉回歸安排帶來種種暗示。因此，基本法製定除了兌(dui) 現聯合聲明既有要求之外，還包含了與(yu) 英國政府“競爭(zheng) ”香港民意的獨特曆史內(nei) 涵。這就產(chan) 生了另外一對張力：一方麵，中央將《聯合聲明》中沒有載明的普選寫(xie) 入了基本法並給出了路線圖，具體(ti) 時間表則有待回歸後根據實際情況循序漸進地確定；另一方麵，作為(wei) 主要立法者的鄧小平在1987年發出了“愛國者治港”是否可維係的憂慮。在此輪普選博弈中，作為(wei) 統戰概念和實質政治倫(lun) 理概念的“愛國愛港”成為(wei) 爭(zheng) 議焦點，與(yu) 香港社會(hui) 的民主法治文化產(chan) 生了一定的規範性衝(chong) 突。

即便是如此安排的基本法，仍然受到英國與(yu) 香港方麵反對力量的疑懼。這一疑懼因內(nei) 地的政治動蕩和發展不確定性而加劇。因此，從(cong) 1990年通過以來，圍繞基本法中的中央主導權，中英港三方展開了複雜的拉鋸博弈，具體(ti) 可分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 階段：第一階段是1990—1997年的港英末期，第二階段是1997—2015年的回歸初期。

在第一階段，英國與(yu) 香港地方競爭(zheng) 回歸後主導權的策略主要包括：第一，以《香港人權法案條例》全盤吸納ICCPR，淡化英國1976年對ICCPR25b的保留，並借助香港的普通法傳(chuan) 統開展違憲審查，試圖以英美式的憲製傳(chuan) 統抬高香港人權法案地位，與(yu) 基本法展開製度競爭(zheng) 甚至意圖壓製後者；第二，自1991年以來，香港主要政黨(dang) 開始創建並逐步形成“建製—泛民”二元格局，以政黨(dang) 政治分化立法會(hui) ，抑製行政主導，接軌社會(hui) 運動；第三，由末任港督彭定康強硬推行快速民主化以固化有利於(yu) 英國及香港反對派的管治權力架構，同時以居英權計劃以及引入美國幹預（1992年《香港政策法》）等帝國撤退策略作為(wei) 長期節製中央管治的基本力量。

在第二階段，英國退居幕後，美國積極補位，但正式的政治對抗主要在中央、特區政府、建製派與(yu) 泛民主派之間展開。這一階段，中央接連遭遇因基本法設計帶來的主導權行使上的政治挫折，至少包括：第一，1999年居港權案中，香港終審法院質疑全國人大常委會(hui) 憲製性權威並聲明可依據基本法對後者進行違憲審查，引發央港重大憲製危機，後經政治協調解決(jue) ，但也暴露出了司法終審權完全下放的憲製弊端；第二，2003年的23條安全立法遭到失敗，引發香港50萬(wan) 人大遊行並確立了今後每年一度的民主遊行傳(chuan) 統，間接導致首任特首董建華下台；第三，2012年的國民教育計劃推行失敗，青年學生作為(wei) 政治反對力量開始崛起並走向前台；第四，2014年特首普選政改引發占中運動，反對派不服從(cong) 全國人大常委會(hui) 8·31決(jue) 定，杯葛二輪谘詢，聯署捆綁否決(jue) 政改方案，擺出徹底不合作架勢。

追溯衝(chong) 突原由，至少包括：第一，150餘(yu) 年殖民史觀與(yu) 25年回歸史觀尚不對稱，人心回歸是遠比主權回歸更複雜的政治事務，需要時間和智慧，甚至需要適當的衝(chong) 突使雙方反躬自省，邁出重建信任與(yu) 和解的步伐；第二，基本法設計過於(yu) 偏袒香港自治和香港居民權利，在國家建構與(yu) 公民義(yi) 務上建樹不多，造成結構性失衡；第三，央港雙方秉持不同政治與(yu) 法律傳(chuan) 統，兩(liang) 製差異向“一國”方向的積極彌合還不充分，國家意識與(yu) 公民意識尚未超越香港本土自治與(yu) 居民意識而成為(wei) 基本法下香港居民的第一身份共識。衝(chong) 突就如同人體(ti) 發燒一樣，並不可怕，重要的是正確理解衝(chong) 突並積極尋求化解其根源與(yu) 病灶。這一過程必然是央港關(guan) 係從(cong) 偏重“高度自治”適度轉向突出“國家建構”的過程，也是測試和考驗中央依法治國與(yu) 治理現代化實際智慧與(yu) 能力的過程，更是香港內(nei) 部穩健理性力量反思轉進、重建與(yu) 中央底線信任並獲取更大政改空間和發展機遇的過程。 

政改闖關(guan) 是最好紀念

從(cong) 世界各國立憲民主史來看，普選既是一個(ge) 不可回避的民主潮流，也是一個(ge) 充滿矛盾衝(chong) 突的政治風險過程。中國的現代化進程在經曆十一屆三中全會(hui) 的“經濟優(you) 先論”之後30餘(yu) 年，在2014年的十八屆四中全會(hui) 上正式確立了“法治優(you) 先論”。至於(yu) 民主議題，盡管在曆次中央會(hui) 議上均有濃墨重彩的一筆，但在嚴(yan) 格的改革議程上仍被後置，至少再經過30年始有結構性突破，從(cong) 而完成中國現代化事業(ye) 的封頂之作，順利渡過唐德剛所謂的“曆史三峽”。在由“法治”進至“民主”尤其是普選的進程中，香港基本法下正在發生的普選故事正好是中國治理體(ti) 係中難得一見的局部經驗。香港普選之路走得如何，對內(nei) 地改革如何看待和規劃民主議題具有直接而內(nei) 部性的實驗意義(yi) 。中央定調香港普選需“循序漸進”，除了體(ti) 現中央的政治審慎之外，亦表現出中央對香港普選與(yu) 其他國家利益要素（特別是“主權、安全與(yu) 發展利益”）相互尊重協調的結構性預期。

特首普選在基本法上既是第45條第2款的直接實施，也是基本法附件一的修改，本身構成了基本法體(ti) 製內(nei) 變遷的重要節點。更關(guan) 鍵的是，2017特首普選與(yu) 否直接關(guan) 乎2020立法會(hui) 普選。如此次政改方案闖關(guan) 成功，則2020之後的香港將享有更加深厚的民主基礎和更加高度的自治架構，可以為(wei) 國家建構和治理現代化提供更為(wei) 充分的實驗性經驗乃至於(yu) 教訓。因此，特首普選實在是中國近現代以來之中國國家建構與(yu) 立憲民主的重要一環，其意義(yi) 絕不限於(yu) 香港一城一地之自治。對此，中央、特區政府、建製派甚至泛民主派均應有相應高度的認知與(yu) 自覺。尤其對於(yu) 香港反對派，任性反對政改方案易取，負責任地克製一己之私而從(cong) 容於(yu) 香港民主及國家建構大業(ye) 難得。而民主進步從(cong) 來不是一蹴而就，算民主帳不能過於(yu) 局限一時得失和個(ge) 別抽象原則，而應著眼長遠民主利益和國家建構大局，在非常時刻以超脫一己或黨(dang) 派利益的方式完成“責任倫(lun) 理”的閃現和承擔。

總之，基本法已誕生四分之一世紀，生效長達18年，是央港關(guan) 係的最權威法律框架，是香港高度自治的真實憲製基礎，也是國家建構之香港經驗的實驗場域。政改闖關(guan) 是基本法實施過程的一個(ge) 曆史拐點，進則一國兩(liang) 製大有開創，退則央港關(guan) 係無地反轉。闖關(guan) 成功就是香港的普選時刻，而這才是對基本法的最好紀念。

（原載香港《大公報》2015年4月1日，作者係北航高研院講師，《香港政改觀察》作者）

責任編輯：葛燦燦