農(nong) 村治理需法治與(yu) 自治並舉(ju)

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu)  《法製晚報》

時間：甲午年臘月十五

           西曆2015年2月3日

今年中央一號文件再次聚焦“三農(nong) ”問題，在四中全會(hui) 法治主旋律之下首次大篇幅突出了農(nong) 村法治的重要性與(yu) 基本建設思路。文件承認農(nong) 村法治是中國法治建設薄弱環節，為(wei) 此要加快完善農(nong) 業(ye) 農(nong) 村法律體(ti) 係，同步推進城鄉(xiang) 法治建設，以法治思維和法治方式解決(jue) 三農(nong) 領域的主要矛盾和問題。農(nong) 村法治的提出，既是既往農(nong) 村工作規範化與(yu) 現代化思路的拓展，也是法治主題下中國整體(ti) 治理秩序改進的重要突破口。

從(cong) 既往的製度實效和治理經驗來看，農(nong) 村法治的引入顯然非常緊迫。麵對改革以來的農(nong) 村秩序重構難題，中央曾從(cong) 政策到法律不同路徑探索治理轉型，較有代表性的是：第一，村民自治，引入有別於(yu) 國家治理的社會(hui) 自治原理，以1988年試行法、1998年正式法和2010年修訂法接力推進以農(nong) 民個(ge) 體(ti) 為(wei) 主體(ti) 的自治實驗；第二，村務公開，這項改革主要從(cong) 政策路徑切入，是引入透明治理和群眾(zhong) 監督的重要政策機製；第三，土地經營自由化，即探索在確保集體(ti) 土地所有權的前提下賦予農(nong) 民更加穩定的土地經營權和進入市場的自由；第四，新型城鎮化，以政策手段引導農(nong) 村向小城鎮的演變。

然而，這些自治、經濟乃至於(yu) 社會(hui) 層麵的治理改革，由於(yu) 缺乏明確的法治保障，都出現了程度不同的失序和混亂(luan) ，某種程度上加重對了農(nong) 民權益的侵害，惡化了農(nong) 村治理秩序。因此，農(nong) 村治理的全麵法治化，有望在以上若幹層麵實現製度化、規範化和有力的程序保障，以國家公權力和有效的法律援助體(ti) 係通過一個(ge) 個(ge) 法治“個(ge) 案”實現對每一個(ge) 農(nong) 民的更優(you) 的權利保護。

不過，農(nong) 村治理具有與(yu) 城市治理不同的背景和意義(yi) ，在大體(ti) 按照城市法治思維引導農(nong) 村法治化的過程中，需要對農(nong) 村秩序的完整體(ti) 係和意義(yi) 加以前提性認知。中央文件主要側(ce) 重農(nong) 村經濟層麵與(yu) 城市、市場的有序並軌及如何從(cong) 法治上保障這一進程，這是農(nong) 村現代化的基本趨勢和方向，值得高度肯定。但是，農(nong) 村並非單純的經濟存在，在秩序與(yu) 治理意義(yi) 上也並非城市的附屬物，更何況任何國家的城市化也不可能以完全“消滅”農(nong) 村為(wei) 終極目標，甚至在現代化達到某種飽和度之後會(hui) 出現鄉(xiang) 村運動和反城市化潮流。因此，首先要指出，城鄉(xiang) 關(guan) 係和城鄉(xiang) 存在比例是一個(ge) 平衡與(yu) 相互適應的過程，而不是一個(ge) 非此即彼的取代過程。

在以法治思維全麵切入農(nong) 村治理過程中，實際上仍然難以避免既往的國家主義(yi) 與(yu) 發展主義(yi) 相聯姻的強勢“城市中心主義(yi) ”對農(nong) 村經濟、社會(hui) 與(yu) 文化秩序的衝(chong) 擊與(yu) 解構。畢竟，法治本身仍然屬於(yu) 國家公權力體(ti) 係的一部分，而且是更理性、更有效率的一部分，是國家官僚製高度成熟的表現。嚴(yan) 密的權利和規則導向的法治體(ti) 係是城市與(yu) 工業(ye) 文明的產(chan) 物。盡管各國現代化過程都伴隨著農(nong) 村對城市一定程度的依附性，但一種更加重視文明根基與(yu) 發展平衡性的治理哲學不會(hui) 簡單粗暴地取消屬於(yu) “傳(chuan) 統秩序”一部分的農(nong) 村生活方式及其存在的正當性。

我們(men) 已經清楚看到了既往的國家主義(yi) 與(yu) 發展主義(yi) 聯姻對農(nong) 村秩序的結構性破壞作用：第一，行政命令的並村聯組和粗放的“被上樓”、“被流轉”，導致農(nong) 村自然社區及其生活傳(chuan) 統的瓦解，亦導致村民自治的適當時空條件與(yu) 社會(hui) 基礎遭到人為(wei) 破壞，最具有民主內(nei) 涵的村民自治淪為(wei) 鄉(xiang) 鎮命令與(yu) 村委會(hui) 專(zhuan) 權的畸形結合，令人不忍直視；第二，土地與(yu) 農(nong) 民關(guan) 係的鬆綁陷阱，這一鬆綁以經濟自由化為(wei) 張本，以資本下鄉(xiang) 為(wei) 目的，在促進農(nong) 民土地更自由流轉的同時卻忽視了土地在農(nong) 民生活體(ti) 係中的秩序與(yu) 道德核心位置，忽視了流轉後的利益分配、社會(hui) 保障、集體(ti) 談判能力與(yu) 土地回贖機製建設；第三，農(nong) 村文化秩序的瓦解，主要表現為(wei) 農(nong) 村青壯勞力進城與(yu) 農(nong) 村普遍的留守現象，農(nong) 村宗族生活的瓦解與(yu) 家庭倫(lun) 理的惡化，農(nong) 村基督教信仰的興(xing) 起，等等，凡此種種在根本上日益消解了“鄉(xiang) 土中國”的文化根基，構成中國文化安全與(yu) 文明複興(xing) 的最大死角。以上種種，顯示出國家主義(yi) 與(yu) 發展主義(yi) 對農(nong) 村社會(hui) 的自治民主權利、經濟民生權利以及文化道德權利的多重壓抑和破壞。而對治這一破壞的治理哲學，除了法治主義(yi) 之外，尚需要自治民主主義(yi) 和人文主義(yi) 。  

因此，與(yu) 一號文件之農(nong) 村法治化對城市法治經驗的簡單移植相比，中國農(nong) 村治理麵臨(lin) 的更嚴(yan) 峻課題是如何在更廣義(yi) 的自治範疇內(nei) 回應“三自”難題，實現法治與(yu) 自治的並舉(ju) 與(yu) 互動：

第一，經濟自由的公平難題，即更自由的農(nong) 村產(chan) 權製度及其法治保障如何突出更公平的利益分配、農(nong) 民集體(ti) 談判能力以及土地贖回權；

第二，社會(hui) 自治的製度條件難題，即農(nong) 村規劃與(yu) 新型城鎮化如何確保農(nong) 民自治民主權利不受損害，如何提供更優(you) 越製度安排使農(nong) 民更充分地通過自治來集體(ti) 維權並有能力建構微觀治理體(ti) 係；  

第三，文化自主的實踐難題，這其實擊中了所謂中國夢和傳(chuan) 統文化複興(xing) 的一個(ge) 要害問題，即正確認知和保護農(nong) 村對於(yu) 涵養(yang) 和複興(xing) 傳(chuan) 統文化、連接傳(chuan) 統中國與(yu) 現代中國上的文化重建與(yu) 道德複興(xing) 價(jia) 值。這就要求新農(nong) 村建設必須進行治理哲學的結構性反思，放棄單純的國家主義(yi) 和發展主義(yi) 思維，在以法治主義(yi) 糾正權利保護不足之外，以自治民主主義(yi) 和人文主義(yi) 來建設一個(ge) 道德豐(feng) 滿、秩序優(you) 良、誠信友愛的真正新農(nong) 村。  

（略有刪節，作者係北航高研院講師，法學博士） 

責任編輯：姚遠