中國正在經曆憲製變革

作者：秋風

來源：FT中文網

時間：2014年03月11日

中國的政體(ti) 正在經曆一次重大而深遠的變革：中共中央三個(ge) 領導小組的成立，意味著一種準總統製的誕生。

本文討論的不是憲法，而是實際憲製。1949年以後，在中國的實際政治世界中，最高權力在中共中央政治局，更進一步說，在其常委。在毛澤東(dong) 時代，毛擁有較高權威。後毛澤東(dong) 時代，最高領導人的權威呈現出逐漸削弱的趨勢：鄧小平擁有較高權威，但相比於(yu) 毛澤東(dong) ，已有所下降，因而有“八老治國”之結構。站在前台的胡耀邦、趙紫陽等人的權力，就更小了。江澤民前期，在老人籠罩下，後期權威有所提升，但不能不在兩(liang) 屆之後退休。

而這一點，也就造就了胡錦濤時代的政治格局。2012年7月初，中共十八大之前，清華大學胡鞍鋼教授將當時的領導機製概括為(wei) “集體(ti) 總統製”：中共中央政治局常委會(hui) 由九名成員組成，分別代表黨(dang) 、國家和軍(jun) 隊等八大領導機構，分工合作與(yu) 協調合力。胡鞍鋼將此視為(wei) 中國的成功經驗。

胡鞍鋼的描述十分準確，形成這種結構的根源是已退休的江仍然具有重大影響力，再加上其他派係也有代表在政治局常委中。這樣，膨脹了的政治局常委中結構鬆散，作為(wei) 總書(shu) 記的胡錦濤的權威十分低下：用胡鞍鋼的說法，他隻是九總統之一。

隻是，這絕不是中國政治體(ti) 製的優(you) 勢，實際上，這是一種不可行的憲製。胡鞍鋼所描述的九總統製既不是集體(ti) 審議決(jue) 策的委員會(hui) 製度，也不是分權製衡體(ti) 製的共和製度，而是派係政治衍生的權力分割製度。所謂“九龍治水”，各管一攤，每個(ge) 人近乎全權地處理自己分管領域的事務，他人不得插手，甚至最高領導人也難以插手。這是權力高度碎片化的憲製。這樣的憲製既沒有集體(ti) 審議的好處，更沒有高效執行的好處。最糟糕的是，這種結構自上而下貫穿於(yu) 整個(ge) 體(ti) 製。

正是這樣的憲製結構，導致胡溫時代在所有重大問題上，幾乎無所作為(wei) 。本來，這是中國的黃金十年，經過九十年代的痛苦調整，中國經濟結構得以優(you) 化，民營企業(ye) 快速成長。中國加入世貿組織，盡享全球化的好處。因此，中國經濟高速增長，整個(ge) 社會(hui) 也不乏積極向上的精神。但顯而易見，中國體(ti) 製還存在諸多問題。這個(ge) 時代，如果領導人有方向感，並有政治行動力，那就完全可以在經濟社會(hui) 的向上周期中，主動尋求變革。

但是，高度碎片化的憲製結構讓政治權力中樞基本癱瘓。胡錦濤在其任期最初一年曾希望有所作為(wei) ，但他很快發現，這個(ge) 憲製結構是一個(ge) 鐵籠，他不可能推動任何重大決(jue) 策，現狀是不可改變的。很自然地，後來七八年的政治綱領就是“維穩”。在高層，維穩的政治含義(yi) 就是維持政治權力分配的現狀。

對中國這樣一個(ge) 處在轉型過程中的國家而言，維持現狀等於(yu) 慢性自殺。九十年代有限度的製度變革釋放出來的社會(hui) 活動空間逐漸耗盡，更深層次的製度天花板約束了中國人的創造力，製造了各種各樣的問題。最為(wei) 嚴(yan) 重的是官員們(men) 觸目驚心的腐敗，這是維穩時代迅速蔓延的政治癌症。

習(xi) 李接手的就是這個(ge) 攤子。九十年代有限變革帶來的好日子已經到頭，習(xi) 李必須解決(jue) 問題，必須對深層次的製度變革進行全麵改革。從(cong) 改革六十條中可以看出，習(xi) 李有這樣的決(jue) 心。

然而，怎麽(me) 變革？八十年代的趙紫陽和胡耀邦，出師未捷身先死；過去十年的胡溫，並非沒有改革的意願，但被碎片化的憲製結構所約束，而無所作為(wei) 。殷鑒不遠。習(xi) 李在提出全麵深化改革的方案時，就用心構造了主導、推動改革的權力結構，由此而有三個(ge) 小組（委員會(hui) ）之成立：

全麵深化體(ti) 製改革領導小組組長習(xi) 近平，總理李克強、政治局常委劉雲(yun) 山和張高麗(li) 擔任副組長。這個(ge) 小組實際上是一個(ge) 超級內(nei) 閣。

中央國家安全委員會(hui) 主席習(xi) 近平，總理李克強、全國人大為(wei) 常委會(hui) 委員長張德江任副主席。這個(ge) 委員會(hui) 掌管與(yu) 國家安全相關(guan) 的一切事務，其權力覆蓋全部強力部門。

最新成立的中央網絡安全和信息化領導小組組長習(xi) 近平，總理李克強、主管宣傳(chuan) 的政治局常委劉雲(yun) 山任副組長。網絡和信息化滲透在所有領域，這個(ge) 小組的權威無所不在，尤其是覆蓋全部媒體(ti) 和新興(xing) 產(chan) 業(ye) 。

人們(men) 都承認，這些小組，現在是中國實際政治運作中的最高權力機構，也即政治決(jue) 策機構。習(xi) 近平擔任其組長或主席，而其他人擔任其副手，這就從(cong) 結構上確認了習(xi) 近平的最高政治權威。在政治局常委結構中，習(xi) 近平隻是常委。在過去十年的政治習(xi) 慣中，對於(yu) 具體(ti) 事務，他未必擁有多大權力。通過這三個(ge) 小組，習(xi) 近平對國家幾乎所有領域的重大事務，都擁有了毋庸置疑的最高決(jue) 策權。

換言之，這些小組的成立，標誌著中國的實際憲製發生了重大而影響極為(wei) 深遠的變化：習(xi) 近平的權威大幅度提升，他的權力接近於(yu) 美國、至少是法國的總統。荒唐的九總統製不複存在了，現在，中國隻有一位總統，對國家所有重大事務最高決(jue) 策權，其他人都隻是習(xi) 進行政治決(jue) 策的助手，黨(dang) 、政各個(ge) 常設部門則是這些決(jue) 策的執行機構。

從(cong) 政治科學的角度看，這樣的權力結構讓習(xi) 李逐漸具備了設計、實施全麵改革方案的能力。到2020年，這一改革方案若順利實施，那這一準總統製的權力結構也會(hui) 定型為(wei) 未來中國的基本憲製。

這三個(ge) 小組的成立還透露出另外一個(ge) 重要信息：它們(men) 都是中共中央的機構，其領導層都是統合黨(dang) 政：三個(ge) 組織的共同安排是，習(xi) 近平擔任組長，總理李克強擔任副組長。另外，全國人大委員長擔任國安會(hui) 副主席，不擔任國家職務的兩(liang) 位政治局常委進入兩(liang) 個(ge) 小組。

有人評論，這標誌著中共放棄了八十年代提出的“黨(dang) 政分開”的政治體(ti) 製改革主張。的確如此。不過，這並不必然意味著黨(dang) 吞沒政。事實上，這一安排的實際運作效果很有可能是中共黨(dang) 的機構之國家化。回頭來看，在中國，黨(dang) 的力量十分強大，組織體(ti) 係也十分完整，黨(dang) 政分開的改革方案是不現實的。因此，二十多年過去，這方麵沒有一絲(si) 推進。也許，在高層，做實黨(dang) ，黨(dang) 的機構國家化，是解決(jue) 憲製種種內(nei) 在衝(chong) 突的現實出路。

責任編輯：泗榕