BNO法律變質之爭(zheng) 的源起與(yu) 終局                            

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

          原載於(yu) 香港《明報》，發表時有適當刪節

時間：孔子二五七零年歲次庚子臘月二十日庚辰

          耶穌2021年2月1日

2020年下半年，英國因應香港國安法的製定，宣布修訂國籍法，將BNO納入英國公民序列，賦予BNO以“5+1”的居留權和入籍權。英國法律變質的理由是中國製定香港國安法違反《中英聯合聲明》，英國對香港有“深厚的曆史聯係和友誼”（約翰遜首相），有道義(yi) 和法律責任對“港英遺民”進行法律庇護。由此，BNO法律變質之爭(zheng) 升級，而中國最終於(yu) 2021年1月29日宣布不再承認BNO作為(wei) 旅行證件和身份證件，並保留采取進一步措施的權利，而港府同日發布配合性執行措施，禁止BNO在香港作為(wei) 任何形式的旅行證件和身份證件，導致BNO在大陸及港澳成為(wei) 法律上的“廢紙”。

中國的理由是，英國的涉港國籍法違背《中英聯合聲明》及其外交備忘錄，破壞香港回歸的完整性與(yu) 繁榮穩定，必須加以針對性且嚴(yan) 厲的對等反製。變質與(yu) 反製，導致BNO被實質性廢止，並可能導致進一步的國籍法釋法與(yu) 香港居民法律身份的清晰化，從(cong) 而塑造“愛國者治港”的新格局。

BNO的法律起源

到底什麽(me) 是BNO？它在法律上是如何起源和終局的？由於(yu) 香港居民身份的曆史複雜性以及國籍法在港變通執行，這個(ge) 問題仍有必要從(cong) 曆史和法律上加以澄清。BNO，即英國國民（海外）護照，是英國給予特定條件下的香港原殖民地居民的一種身份證件，是對原來的“英國屬土公民護照”的法律替代，因應的是香港回歸帶來的新憲製秩序與(yu) 居民身份的變化。BNO是基於(yu) 這樣的特殊需要：英國希望保留給香港殖民地居民“適當地位”但又不具有居英權，不能入籍英國，而中國考慮到香港的曆史與(yu) 實際情況，從(cong) 照顧香港人利益以及與(yu) 英國妥協處理的角度，對BNO的國籍法內(nei) 涵做了變通性解釋和處理。這些源自香港回歸談判的特殊處理方式，記載於(yu) 1984年12月19日的中英外交備忘錄之中。該備忘錄與(yu) 《中英聯合聲明》同日簽署，在法律上構成香港“治權”交接整體(ti) 計劃的一部分。

在1984年的英方備忘錄中，原始聲明是這樣的：“凡根據聯合王國實行的法律，在一九九七年六月三十日由於(yu) 同香港的關(guan) 係為(wei) 英國屬土公民者，從(cong) 一九九七年七月一日起，不再是英國屬土公民，但將有資格保留某種適當地位，使其可繼續使用聯合王國政府簽發的護照，而不賦予在聯合王國的居留權。……已領取聯合王國政府簽發的護照的人或包括在該護照上的人，經請求有權在第三國獲得英國的領事服務和保護。”英國隨後修訂國籍法，以BNO作為(wei) 上述備忘錄提及的“適當地位”，並在1987年7月1日開放申請程序。與(yu) 英國備忘錄同時發布的是中國備忘錄，其核心要點在於(yu) ：其一，所有香港中國同胞，無論是否持有“英國屬土公民護照”，都是中國公民；其二，考慮到曆史和實際，中國允許原為(wei) “英國屬土公民”的香港中國公民使用英國簽發的旅行證件去其他國家和地區旅行；其三，上述中國公民在中國主權範疇內(nei) 不得因持有英國旅行證件而享受英國的領事保護的權利。雙方的外交備忘錄被視為(wei) 對香港居民國籍與(yu) 身份問題的妥當解決(jue) 方案，尊重了中國主權與(yu) 中國國籍法，也照顧了英國關(guan) 切及香港居民的實際利益，是多方妥協及可接受的法律製度安排。

外交備忘錄對BNO施加了清晰而嚴(yan) 格的法律限製：其一，法律屬性上僅(jin) 限於(yu) 旅行證件，不作為(wei) 居留權和公民權證件；其二，領事保護權利不及於(yu) 中國主權範圍，僅(jin) 僅(jin) 在“第三國”有效；其三，BNO持有人在“第三國”也隻能持證向英國申請領事保護，中國駐外使領館不可能為(wei) 他們(men) 提供領事保護。中方備忘錄刻意凸顯了“旅行證件”與(yu) “身份證件”的法理區分，避免將BNO解釋為(wei) “英國公民”之一種。然而這種處理方式有點“一個(ge) 證件，各自表述”的味道，即英國方麵在法律定義(yi) 、名稱與(yu) 領事保護方麵實際上超出了“旅行證件”範疇，隻是自我約束不賦予居留權和公民權，而中國方麵則有些“睜一隻眼閉一隻眼”，照顧英國的“麵子”和香港居民的“裏子”，對國籍法在港實施加以適當變通。在1984年的特定語境下，這種變通對於(yu) 迅速完成香港回歸談判、穩定香港人心以及保障過渡期平穩展開顯然是必要的，而法律上的適當妥協也是難以避免的。中國考慮到香港人在當時對英國的利益與(yu) 情感聯係的實際，考慮到“二選一”的身份選擇困難，而給出緩和性的製度空間。備忘錄的主要內(nei) 容後來納入了1996年全國人大常委會(hui) 關(guan) 於(yu) 《國籍法》在港實施的專(zhuan) 門解釋之中。

法律身份的持續鬥爭(zheng)

BNO的“備忘錄妥協”並沒有得到英國方麵的嚴(yan) 格遵循。在回歸過渡期，英國從(cong) 多方麵對帝國的撤退進行部署，對中國治港進行預先的阻撓安排。就香港人身份議題，英國在1990年違背承諾製定實施了更加激進的“居英權”計劃，單方麵決(jue) 定賦予22.5萬(wan) 名香港中國同胞以英國公民身份，這一計劃囊括了香港各界絕大部分專(zhuan) 業(ye) 精英人士。可以說，BNO是英國給香港居民的“大眾(zhong) 護照”，而“居英權”則屬於(yu) “精英護照”，從(cong) 而對回歸後的香港居民與(yu) 社會(hui) 進行延伸聯係與(yu) 控製。對此，1996年全國人大常委會(hui) 的“國籍法解釋”進行了有區分的鬥爭(zheng) 與(yu) 處理：其一，關(guan) 於(yu) BNO部分，維持“旅行證件”+“領事保護限製”的原有安排不變；其二，對“居英權”計劃下的香港英國公民，完全不予承認，這類證件在中國執法範疇既不是旅行證件，也不可訴求領事保護，其諸項權利隻能依賴英國單方麵保護；其三，關(guan) 於(yu) 其他外國的居留權證件，確認按照BNO模式處理，即承認為(wei) 旅行證件並對領事保護權利加以限製。

這樣來看，從(cong) 1984年中英外交備忘錄確定下來的國籍法律原則，到1996年人大釋法，再到2021年初中英雙方的法律鬥爭(zheng) 升級和破局，BNO已走過30餘(yu) 年的曆史光景，如今在“一國兩(liang) 製”範疇已經被依法廢止。在中國外交部宣布不再承認BNO的時刻，許多國人包括香港人還以為(wei) 隻是例行性的宣示，不具有實際執行效力或後果。然而，隨著港府同步推出執行措施，BNO廢止令的法律效果即刻而完整地凸顯出來：其一，BNO不能作為(wei) 香港出入境合法證件；其二，BNO不能在香港作為(wei) 任何形式的合法身份證明；其三，香港人乘坐來港航班，航空公司需要求出示特區護照或香港身份證作為(wei) 證明；其四，未持有其他有效旅行證件的非中國籍香港永久居民，可向入境處申領簽證身份書(shu) 作國際旅行用途。港府的執行措施，確保了在香港特區管轄權範疇內(nei) ，BNO已喪(sang) 失全部法律意義(yi) 。

廢止之後的法律進程

從(cong) “一國兩(liang) 製”法律製度體(ti) 係的完整性而言，特區政府的配套執行具有合法性，而且特區政府聲明BNO廢止令是外交事項和中央事權範疇，不屬於(yu) 香港自治範圍，特區政府是依法遵照執行。這是很重要的法理澄清，在法律上確認了香港法院無權管轄有關(guan) BNO廢止帶來的相關(guan) 法律爭(zheng) 議。BNO廢止令當然帶來了香港居民旅行權利的減損，但這種權利本來就是法定權利而不是基本權利，來自於(yu) 中國政府與(yu) 英國政府之間的外交妥協與(yu) 諒解。中國政府為(wei) 了反製英國的背信棄義(yi) 與(yu) 權益侵害而采取反製措施，目的是為(wei) 了維護中國主權尊嚴(yan) 及香港繁榮穩定，具有法律上的正當性與(yu) 合比例性。

那麽(me) ，BNO廢止之後，有關(guan) 法律爭(zheng) 議與(yu) 鬥爭(zheng) 是否就會(hui) 結束呢？筆者以為(wei) 不一定，因為(wei) ：其一，英國開放申請之後的人數與(yu) 衝(chong) 擊力，需要具體(ti) 的統計數字加以評估，來實際衡量香港利益的受損程度與(yu) 製度保護升級的必要性；其二，中國外交部聲明的反製措施留有餘(yu) 地，即“保留采取進一步措施的權利”，這表明不承認BNO隻是反製的第一步，而不是全部；其三，從(cong) 法律體(ti) 係完整性而言，有關(guan) BNO的法律地位調整，需要人大以“二次釋法”形式對1996年釋法加以更新與(yu) 覆蓋，並進一步澄清“單一國籍”在香港的法律內(nei) 涵與(yu) 執行細則；其四，對循著“5+1”路徑居留及入籍英國的香港人，香港本地需修訂有關(guan) 法例限製其民事與(yu) 政治權利，包括居留權、福利權與(yu) 投票權，以維護“愛國者治港”的社會(hui) 政治基礎。

總之，BNO已成為(wei) 曆史陳跡，是大英帝國“殖民遺產(chan) ”與(yu) “殖民情分”的謝幕禮。中英從(cong) 1984年外交備忘錄的妥協到2021年最終分道揚鑣，折射出“一國兩(liang) 製”國際政治環境與(yu) 條件的激烈變遷。國籍法與(yu) 法律身份的清晰化，表麵上是中英法律鬥爭(zheng) 及香港部分居民旅行權利的減損，實質上是中央對港全麵管治權與(yu) 基礎立法者憲製角色的理性展現。新時代，新香港，新身份，新起點，我們(men) 期待“BNO亂(luan) 局”之後的香港與(yu) 國家結成更加緊密的“命運共同體(ti) ”，在更清晰的“中國公民”身份認同與(yu) 憲法權利基礎上，維護“一國兩(liang) 製”的憲製根基，做民族複興(xing) 的積極一分子。

責任編輯：近複