“本土”異化及其域外治理經驗

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載香港《大公報》2016年4月5日

時間：孔子二五六七年歲次丙申二月廿八日丁巳

           耶穌2016年4月5日

從(cong) 香港民族論到香港民族黨(dang) ，一國兩(liang) 製與(yu) 基本法所保障的“高度自治”未能在憲製意義(yi) 上有效阻卻香港本土分離主義(yi) 。以占中為(wei) 分水嶺，香港社會(hui) 運動路線由和平抗命轉為(wei) 暴力抗爭(zheng) ，本土激進派迅速成軍(jun) ，強勢介入區議會(hui) 選舉(ju) 、旺角暴亂(luan) 、新界東(dong) 補選及香港民族黨(dang) 成立，“2047問題”現實化，其嶄露頭角與(yu) 組織化，倒逼傳(chuan) 統反對派（民主黨(dang) 、公民黨(dang) 等）作出“積極本土化”決(jue) 斷（如公民黨(dang) 的“十年宣言”）。香港民族黨(dang) 在全球化的分離主義(yi) 時代，有著太多的效仿對象，近者比擬台灣的民進黨(dang) ，遠者追慕蘇格蘭(lan) 民族黨(dang) 、魁北克人黨(dang) 甚至西班牙加泰羅尼亞(ya) 埃塔組織等，有著青年運動的天真想象與(yu) 政治模仿的角色代入感，而且從(cong) 非理性主義(yi) 的政治神話角度看，他們(men) 勢必追求一種長期化的極限對抗和巔峰體(ti) 驗。這導致香港亦不可避免地陷入了“自治式分離”的憲製困境。

所謂自治式分離，與(yu) 壓製式分離相對，是指在憲政民主的製度條件下，享有高度自治權的地方主體(ti) 尋求組黨(dang) 、參選及公投獨立的分離主義(yi) 運動。這種分離主義(yi) 並非發生在專(zhuan) 製獨裁的前現代政治處境下，而是發生在高度自治和自由的現代民主條件下，是這種前提性的政治自由保障乃至於(yu) 誘導了相應的分離主義(yi) 。如果說專(zhuan) 製獨裁條件下的分離運動有其追求政治解放的正當性，那麽(me) 憲政民主條件下的分離運動則可能走向反麵，在政治自由的過度欲望刺激下損害整體(ti) 憲製權威和秩序，製造國家分裂和混亂(luan) 。而且，即便完成獨立，其對原屬國家及新生政治體(ti) 造成的持久秩序傷(shang) 害與(yu) 對具體(ti) 民眾(zhong) 的自由損害將難以估量。

自治式分離固然也存在中央政府施政失當以及曆史幽怨，但具體(ti) 憲製框架對“分離之敵”缺乏有效識別力和製度遏製力也是重要誘因。自治式分離刺激西方憲政國家重新審視國家統一原則及公投程序的正當性，尋求加固遏製極端分離主義(yi) 的憲製機製，司法權亦對此有所自覺和擔當。這些域外治理經驗對於(yu) 認識和遏製香港的本土分離主義(yi) 有著重要的借鑒價(jia) 值。

反分離的林肯革命

聯合還是分離，對任何一個(ge) 國家而言都是性命攸關(guan) 之事。從(cong) 政治哲學上講，聯合是一種秩序，而分離是一種自由。然而，國家之分合，畢竟不同於(yu) 戀人、家庭甚至商業(ye) 合夥(huo) 之聚散，而是影響到萬(wan) 千公民的生命、自由與(yu) 財產(chan) ，對國家而言則是麵子與(yu) 裏子都很要緊。無論是否民主國家，對分離運動都持有一種本能的排斥與(yu) 抑製取向，差別隻在於(yu) 是否訴諸說理及正當程序。分離主義(yi) 如同政治幽靈一般，不僅(jin) 降臨(lin) 於(yu) 所謂的專(zhuan) 製獨裁的前現代國家，也纏繞著已經實現憲政民主的自由國家，前者以國家恐怖製造了分離的激情與(yu) 正當性，後者則以政治自由放縱了分離的政治欲望。我們(men) 關(guan) 注的是西方民主國家的本土分離主義(yi) 問題。分離主義(yi) 是普遍的政治痼疾，是對政治理性、社會(hui) 契約與(yu) 憲製秩序的非理性反諷。

從(cong) 曆史上看，西方民主國家一直在經受分離之苦。美國最嚴(yan) 重的分離主義(yi) 事件顯然是1860年代的南北戰爭(zheng) 。1858年，林肯在總統競選期間發表《分裂之家演說》。1863年，林肯總統發表《葛底斯堡演說》。這兩(liang) 次演說奠定了林肯“憲法國家主義(yi) ”的要旨：第一，對分離主義(yi) 表達了來自政治道德與(yu) 國家利益層麵的批判；第二，揭示了主權權利的“犧牲”要素，重申了美國憲法的美德基礎與(yu) 義(yi) 務倫(lun) 理；第三，肯定了國家使用武力維持主權完整與(yu) 統一的正當性；第四，開啟了內(nei) 戰後重建過程的國家主義(yi) 傾(qing) 向，將1787年漢密爾頓之聯邦黨(dang) 人的人民主權理想以憲法修正案形式植入“聯邦公民”之身；第五，以黑奴解放與(yu) 聯邦公民之正當程序、平等保護等憲製改革重構了美國民主。

這是一次以內(nei) 戰和憲法改革為(wei) 主要形式的林肯革命，它並未廢除1787憲法，而是有效彌補了該憲法的分離主義(yi) 漏洞，清除了“二元主權”對聯邦國家的根本威脅，為(wei) 聯邦憲法與(yu) 美國公民之間無障礙的憲製商談與(yu) 認同開辟了政治平台和製度通道。經過林肯的“憲法國家主義(yi) ”建構，“自由而繁榮”的美國夢獲得了強固的憲法保障，分離主義(yi) 至少在製度上缺乏有效的活動空間。美國的分離主義(yi) 不是因為(wei) 南方各州的自治與(yu) 自由“高度”不夠，而是1787憲法在主權原理上未達成必要的共識，奴隸製問題作為(wei) “延遲決(jue) 斷”切中了南北利益的核心，州主權在政治與(yu) 法律上的“實質代理”妨礙了聯邦對南方公民的忠誠確認與(yu) 提取。林肯掃清了這些障礙，為(wei) 西方其他國家的反分離主義(yi) 提供了有益的曆史借鑒。

公投獨立的幽靈

當然，分離主義(yi) 幽靈並沒有伴隨美國的成功個(ge) 案而遠去。在當代，人們(men) 談論西方的分離主義(yi) 個(ge) 案，典型的有三個(ge) ：加拿大的魁北克、英國的蘇格蘭(lan) 和西班牙的加泰羅尼亞(ya) 。加拿大和英國是典型的西方成熟民主國家，而西班牙屬於(yu) 第三波民主化的領頭羊，它們(men) 所遭遇的分離主義(yi) 挑戰及其應對十分值得重視。比較而言，這三個(ge) 國家的分離主義(yi) 具有如下共同特征：

第一，曆史仇怨。魁北克原為(wei) 法國殖民地，法國殖民者占多數，但在英法七年戰爭(zheng) （1756—1763）中被割讓給英國，隨後整個(ge) 加拿大成為(wei) 英國殖民地。魁北克本土分離主義(yi) 基於(yu) 法語民族主義(yi) 和1763年以來在加拿大聯邦和魁北克省兩(liang) 個(ge) 層麵法語族裔遭受的相對不平等。蘇格蘭(lan) 與(yu) 英格蘭(lan) 的仇怨則有著更長的曆史，奧斯卡電影《勇敢的心》刻畫過蘇格蘭(lan) 民族英雄華萊士的形象，1707年以來的300年合並史也夾雜著複雜的矛盾衝(chong) 突。加泰羅尼亞(ya) 與(yu) 西班牙的曆史糾葛也很複雜，與(yu) 加拿大和英國不同，分離組織埃塔的暴力行動更加深了這種矛盾。

第二，高度自治。魁北克在加拿大憲法以及魁北克自治體(ti) 製下享有較高程度的自治和自由，甚至法語已經取代英語作為(wei) 唯一官方語言。蘇格蘭(lan) 1998年以來恢複了地方議會(hui) ，蘇格蘭(lan) 民族黨(dang) 2007年成為(wei) 議會(hui) 第一大黨(dang) ，英國政府不斷向蘇格蘭(lan) 下放自治權及提供財政特別資助。加泰羅尼亞(ya) 在1978年《西班牙憲法》和1979年《加泰羅尼亞(ya) 自治章程》下享有高度自治權，隻是沒有公投獨立的啟動權。

第三，分離主義(yi) 政黨(dang) 化。魁北克人黨(dang) 成立於(yu) 1968年，蘇格蘭(lan) 民族黨(dang) 成立於(yu) 一戰後，而加泰羅尼亞(ya) 分離主義(yi) 政黨(dang) 則有著更早的曆史和實踐。這些政黨(dang) 組織通常有著明確的獨立目標和綱領，積極參加地方自治選舉(ju) ，有些甚至伴有暴力活動。相應國家憲法對分離主義(yi) 政黨(dang) 的管控不夠有力。

第四，公投法律化。加拿大憲法和法律允許魁北克啟動合法公投，但有關(guan) 憲法解釋否認魁北克具有單方分離權，公投本身也不具有直接決(jue) 定分離的法律效力，必須與(yu) 聯邦展開協商確認程序。蘇格蘭(lan) 根據2012年與(yu) 英國政府簽署的《愛丁堡協議》以及英國議會(hui) 的特別授權，獲得組織2014年獨立公投的合法權力。加泰羅尼亞(ya) 則不具有憲法和自治法上的公投權力，但民間性的獨立公投時有發生，其性質相當於(yu) 民意調查。

第五，中央政府的防範與(yu) 牽製。加拿大在經曆1995年的“公投驚魂”之後緊急修改聯邦法律以限製公投，通過外交努力策動美國反對魁北克獨立，以地緣政治和經濟誘導影響選民取向。卡梅倫(lun) 政府通過多種遊說和許諾直接影響了2014年的蘇格蘭(lan) 公投。西班牙政府及憲法法院直接封堵了加泰羅尼亞(ya) 的獨立公投合法性。

第六，分離主義(yi) 運動的長期化。盡管上述三例無一分離成功，但分離之威脅將長期存在。在2014年獨立公投失敗後，蘇格蘭(lan) 民族黨(dang) 領袖薩蒙德宣布辭職，但有保留條件：其一，時機適當時仍將尋求獨立公投；其二，蘇格蘭(lan) 人民決(jue) 定蘇格蘭(lan) 命運是大原則，不排除以非公投方式直接獨立。魁北克人黨(dang) 顯然也沒有放棄獨立，2012年保琳·馬華（Pauline Marois）領導該黨(dang) 贏得選舉(ju) ，組成少數黨(dang) 政府上台執政，重燃獨立希望。加泰羅尼亞(ya) 曆來獨立意誌堅定，盡管有憲法法院封殺令，但如果西班牙經濟惡化、處置失當，不排除動亂(luan) 可能性。

麵對本土分離主義(yi) 浪潮，西方民主國家總體(ti) 上排除了直接的武力鎮壓，而是在憲製框架內(nei) 尋求解決(jue) 辦法，這也顯示了憲政民主的現代性特征，即和平主義(yi) 、自由及民主正當程序。不過，公投獨立並非它們(men) 的唯一選項，在是否接受此類程序上尚無共識。在憲製框架內(nei) 的回應方式通常有兩(liang) 種：其一，憲法國家主義(yi) 模式，即通過憲法明文規定或憲法法院解釋重申“國家統一”原則的權威性和優(you) 先性，從(cong) 實體(ti) 正當性上排除地方引入公投獨立程序的合法性，這是美國林肯革命及西班牙憲法法院的模式；其二，公投正當程序模式，即通過憲法法律或中央政府協議授權形式賦予地方自治主體(ti) 以公投獨立的合法性，授權方可能保留公投結果的複核權，這是英國和加拿大的模式。

憲製加固與(yu) 司法擔當

一般而言，采納公投正當程序模式的國家對自身的憲政民主體(ti) 製都較為(wei) 自信，對公投分離的結果預期較為(wei) 樂(le) 觀，對憲法文化上的契約倫(lun) 理與(yu) 正當程序觀念較為(wei) 服膺，但從(cong) 實踐來看也無異於(yu) 一場政治豪賭，是政治審慎美德與(yu) 秩序理性上的退步，是對政治自由欲望和民意非理性傾(qing) 向的過度放縱。事實上，憲法理論到底是否支持一種分離主義(yi) 的公投程序是有疑問的，保守主義(yi) 和激進主義(yi) 將給出不同答案。作為(wei) “憲法守護者”，無論是國會(hui) 、總統還是法院，都有不可推卸的憲製責任去反對分離，因為(wei) 它們(men) 產(chan) 生於(yu) 憲法而不能毀棄憲法。在此意義(yi) 上，林肯是座不朽的反分離主義(yi) 豐(feng) 碑。經曆1995年“公投驚魂”和2014年蘇格蘭(lan) 公投之後，理性的加拿大和英國政府必然一方麵檢討既往管製政策而有放有收，另一方麵則尋求加固對公投程序的風險控製機製。然而，這兩(liang) 個(ge) “自信”國家的憲製麻煩還遠沒有終結，有過公投體(ti) 驗的分離地區將更難管治：一方麵，無論下放多少自治權都很難回收對等的國家認同，隻會(hui) 為(wei) 分離主義(yi) 勢力提供更豐(feng) 厚的製度性土壤；另一方麵，廢除公投程序將異常困難，對其加以實質性控製又會(hui) 遭致國家主義(yi) 的專(zhuan) 製批判，而隻能在這種周而複始的博弈遊戲程序中極大消耗國家的政治經濟資源。獨立公投合法化是現代政治的“潘多拉之盒”，一旦打開將遺患無窮，而憲政民主的程序主義(yi) 偏好又很難提供任何防範分離的實體(ti) 理由和程序機製。

為(wei) 走出自治式分離的憲製困境，我們(men) 可以從(cong) 西方經驗中獲得如下啟發：

第一，在憲法理論上檢討過度的權利本位和程序主義(yi) ，認真對待林肯的“憲法國家主義(yi) ”，否定地方自治主體(ti) 的單方分離權以及基於(yu) 純粹正當程序的公投法律化進程，維護國家憲法的權威性與(yu) 秩序理性，設定地方自治權的頂限，恢複、加固和建構“正常國家”的憲法統一權力。

第二，基於(yu) 上述“憲法國家主義(yi) ”原理，已確立獨立公投法律的國家的治標之策在於(yu) 明確公投獨立程序必須由國家和地方共同合作完成，提高公投門檻，設置國家協商確認程序，將地方公投與(yu) 人民主權及憲法相連接，而治本之策則在於(yu) 尋求在適當政治時機廢除公投法律，代之以更加完備穩健的自治法律。

第三，建立針對自治權的監督性與(yu) 合作性憲製程序。這就要求國家檢討既往放任區域自治對分離主義(yi) 客觀上的誘導效應，對憲法和自治法上明確規定的中央權力加以程序化和製度化，突出依法監督和依法合作，將自治權有機融入國家統一的法律體(ti) 係之中。

第四，打通自治地區公民參與(yu) 國家事務的製度通道，增強國家認同，製約地方認同，避免自治的封建化、隔離化和分離化。在合法保障高度自治權的同時，切不可以為(wei) 放任自治就無分離之虞，而需要聚焦自治公民的“真正公民化”問題，尋求建立更多的國家法律與(yu) 自治公民互動連通機製，相互確認合法性及提取忠誠認同資源。

第五，突出法治原則和司法擔當。無論是加拿大最高法院還是西班牙憲法法院，都以明確的憲法解釋與(yu) 裁決(jue) 抑製地方分離公投，以法治方式維護了主權統一。司法權是國家權力分支，在製衡其他權力的同時亦分享維護整體(ti) 憲製秩序的責任。司法保障自由，但並不支持分離，否則就是自我背反。這對深陷“占中判決(jue) ”與(yu) “旺角判決(jue) ”及未來香港本土分離事件訴訟中的香港司法，是一個(ge) 重大挑戰，但也是其職業(ye) 更加成熟和更自覺維護基本法的契機。

責任編輯：葛燦