小組政治的理性演化與(yu) 問責難題

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《法治周末》2016年2月25日

時間：孔子二五六七年歲次丙申正月十八日丁醜(chou)

           耶穌2015年2月25日

注：原載於(yu) 《法治周末》2016年2月25日，有刪節，發表時標題改為(wei) “一種國家成長經驗”。

中國現代史的主題主要有兩(liang) 個(ge) ：其一，國家建構；其二，權利啟蒙。相對於(yu) 古典帝國而言，現代國家建構的目的是使“國家”出場，而權利啟蒙的目的則是使“個(ge) 人”出場。盧梭的民主哲學建立了“國家”與(yu) “個(ge) 人”之間的合法性循環。就政治的實踐理性而言，國家依賴於(yu) 權威保障，訴諸“國家理性”，而個(ge) 人依賴於(yu) 權利保護，訴諸法治理性。如此，國家的成長與(yu) 個(ge) 人的成長勢必產(chan) 生一種內(nei) 在性張力。對於(yu) 現代國家建構而言，一方麵需要以國家理性穿透古典國家的封建性層級以最大程度提取國家資源與(yu) 國家忠誠，形成國家能力基礎，另一方麵又需要恰當確立個(ge) 人的政治主體(ti) 地位與(yu) 權利屬性，奠定政權的民主合法性基礎。

現代中國的興(xing) 起同樣遵循上述邏輯。所謂”救亡壓倒啟蒙”，無非是說中國現代化進程中國家理性具有相對於(yu) 法治理性的優(you) 先性。所謂“繼續啟蒙”無非是指在國家大體(ti) 落成之際要續補個(ge) 人權利的不足，以完成現代國家的終極打造。在此過程中，中國經曆了獨特的“黨(dang) 治國家”階段，兩(liang) 個(ge) “黨(dang) 國”交替展開對現代中國的深度製度建構，這一進程至今尚未完結。如何恰當解釋與(yu) 評估現代中國尤其是1949年之後的新中國的國家建構經驗，是中國政治學與(yu) 憲法學無法回避的重大課題。

這一課題之學理展開，需要堅持真正的政治科學立場，既要避免在官方史觀與(yu) 史料內(nei) 循規蹈矩，背書(shu) 袒護，亦要避免一種抽離具體(ti) 政治與(yu) 曆史語境的單純“受害者史觀”，盡力做到社會(hui) 科學研究的客觀公正。以此標尺衡量，南京大學政府管理學院賴靜萍副教授的《當代中國領導小組製度變遷與(yu) 現代國家成長》一書(shu) 就是社會(hui) 科學研究的持中之作，以曆史製度主義(yi) 的方法呈現了新中國國家建構的一個(ge) 重要製度麵向：小組政治的理性演化。

直麵中國政治的真問題

對中國政治體(ti) 製的研究在三重意義(yi) 上挑戰著學者的智慧與(yu) 勇氣：第一，敏感性，即與(yu) 現實體(ti) 製合法性直接相關(guan) ，因此並非完全脫敏的客觀研究領域，需要在選題與(yu) 論證上走點鋼絲(si) ，打點擦邊球；第二，資料性，即有關(guan) 研究麵臨(lin) 資料與(yu) 檔案保密、欠缺的問題，導致實證分析上的特殊困難；第三，理論壓力，即中國政治的特殊性決(jue) 定了簡單移植西方社會(hui) 科學理論無法建立一種適宜的解釋框架，但中國政治學理論的發展水平又不足以支撐建立一種完全基於(yu) 本國實踐理性的政治理論，則如何尋求一種恰當的中層理論就是有關(guan) 研究能否成功的關(guan) 鍵。

麵對上述種種挑戰，不同學者會(hui) 采取不同的適應策略，或者直接回避而隻做純粹的外國理論譯介工作，旱澇保收，或者追隨官方敘事做背書(shu) 式工作而犧牲學術價(jia) 值，或者簡單套用外國現成理論走單純批判道路。賴靜萍教授選取的領導小組選題和曆史製度主義(yi) 方法表明其在相當程度上同時克服了上述三重挑戰，展現了80後一代學人的責任感與(yu) 理論智慧。

領導小組是中國政治的真問題，是溝通黨(dang) 的領導與(yu) 法理官僚製的重要組織形式。但是，這一製度在憲法與(yu) 法律上沒有明確規定，缺乏組織法依據，是一種表麵上的“法外存在”。不過，這一製度又在中國政治與(yu) 憲法生活中發揮著極其重要的作用。按照規範法學的認知尺度，領導小組的合法性是存疑的，其合理性在合法性檢驗之後，因此通常也難以納入分析範圍。而依照通常的法治國家原理，中國的領導小組也難以證成。顯然，領導小組不是中國法律上的一種“正式製度”。但是否是法律社會(hui) 學或製度經濟學的一種所謂的“非正式製度”呢？賴教授認為(wei) 也不是，理由是領導小組雖無正式法律依據，但具有政策依據，具有顯著的組織形式和活動規律，其製度化程度大大超越通常的“非正式製度”。賴教授將這種製度現象嚐試性地命名為(wei) “亞(ya) 正式製度”。這種突破法律形式化認知與(yu) 通常二分法的概念創新，是對中國政治之實踐理性的恰當正名。很多國外的二分法都難以用於(yu) 分析中國現象，故適當拓展為(wei) 三分法就成為(wei) 必要。筆者在憲製轉型研究中也曾將政治時間三分，即非常政治、轉型政治與(yu) 日常政治。這樣一種“同情理解”中國政治之實踐理性並予以必要的理論化的工作方法，是中國政治學和憲法學研究的共享技術。

曆史製度主義(yi) 的選擇也很關(guan) 鍵。作者在書(shu) 中比較了三種製度主義(yi) ：理性選擇製度主義(yi) 、社會(hui) 學製度主義(yi) 和曆史製度主義(yi) 。理性選擇製度主義(yi) 聚焦製度選擇的理性效率，無法解釋那些低效率的製度選擇。社會(hui) 學製度主義(yi) 聚焦製度選擇的文化合法性，無法解釋那些純粹基於(yu) 理性決(jue) 斷的製度選擇。作者揚棄上述製度主義(yi) 方法，以曆史製度主義(yi) 作為(wei) 本項研究的基礎方法論，以曆史合理性為(wei) 製度選擇的聚焦點。

小組政治的演化史

小組政治誕生於(yu) 1950年代黨(dang) 的領導的實踐探索過程之中，至今已成為(wei) 我國黨(dang) 政關(guan) 係協調機製的主要方式之一。從(cong) 製度起源上看，小組政治與(yu) 1950年代黨(dang) 的領導和官僚製國家這兩(liang) 種政法路線的競爭(zheng) 博弈有關(guan) 。隨著五四憲法的製定與(yu) 中共八大的召開，新生的共和國逐步走上了常規政治道路，一個(ge) 顯著的治理哲學問題出現了：國家治理到底是延續既往的黨(dang) 的領導模式還是探索法理官僚製道路？這種治理路線分歧已然呈現於(yu) 當時的政治爭(zheng) 論與(yu) 運動之中，反映了黨(dang) 的領導的“政治掛帥”與(yu) 法理官僚製的“行政專(zhuan) 業(ye) 性”的對峙，二者根植於(yu) 不同的政治哲學基礎與(yu) 治理績效訴求。

根據作者的考察，小組政治的突破點是血吸蟲病防治議題。這一疾病危害人民群眾(zhong) 身體(ti) 健康與(yu) 生命，具有突出的政治性。當時衛生部門以專(zhuan) 業(ye) 性為(wei) 由壟斷防治工作，但效果不好。1955年底，毛澤東(dong) 以此為(wei) 由提議成立了防治九人小組，以上海市委書(shu) 記柯慶施為(wei) 組長。防治工作牽涉多部門、多省區資源與(yu) 權力的協調，到底是領導小組還是衛生部門承擔責任，在治理路線上關(guan) 係重大。作者利用文獻資料尤其是江蘇檔案館的血防資料，大體(ti) 還原了新中國建立以來的血防小組演化史，以之作為(wei) 中國小組政治演化史的個(ge) 案標本。實際上，不僅(jin) 僅(jin) 是血防，治水亦成為(wei) 1950年代中央實現集權、落實領導與(yu) 製約行政權的重要理由和事項。防病、治水之類的超部門、超地域公共問題，提供了在國家法治轉型早期繼續保留甚至強化中央集權與(yu) 黨(dang) 的領導的政治理由。嚴(yan) 格而言，這是一種始自堯舜禹古典時代的治理智慧。

全書(shu) 主體(ti) 部分呈現了中國小組政治的演化史：麵貌、類型、歸屬、結構與(yu) 過程。領導小組是一種上行下效的製度形式，而不僅(jin) 僅(jin) 是中央專(zhuan) 屬，但二者功能畢竟不同，中央小組是集權與(yu) 整合治理，地方小組主要是作為(wei) 執行機製存在。領導小組盡管是製衡法理官僚製的政治組織形式，但其具體(ti) 運作仍然複製了官僚製的某些理性特征。作者在本書(shu) 第五章呈現了領導小組的官僚製理性：會(hui) 議、文件、分責與(yu) 督查以及樹立典型。領導小組本身並非自足的一級組織，無法直接問責，但參與(yu) 領導小組的各部門負責人卻可能因為(wei) 不稱職而遭到殃及其本職的問責與(yu) 處分。以此觀之，領導小組亦有著嚴(yan) 密的組織與(yu) 問責機製，在功能上可視為(wei) 法理官僚製的延伸與(yu) 修正，其導致的是“行政的政治化”，在保有政治決(jue) 策靈活性的同時兼顧官僚製理性與(yu) 行政可問責性。

問責難題與(yu) 法治化

小組政治不是一種常規製度，而是常規製度的修正製度，而任何修正都可能矯枉過正。小組政治最大的問題是問責難題。盡管小組政治內(nei) 部存在著可與(yu) 法理官僚製相鏈接的問責機製，但這樣一種問責具有偶然性和隨機性，很難成為(wei) 一種法律可預測、民眾(zhong) 可參與(yu) 、責任可到位的理性問責。由於(yu) 小組政治依賴於(yu) 組長的級別權威，其對資源與(yu) 權力的再集中與(yu) 再分配嚴(yan) 格而言是無法問責的，即不可能尋找到組織法上的依據和程序來加以規製。從(cong) 實踐政治角度而言，小組政治在中央和地方都演化出了名目繁多的小組體(ti) 係，有些甚至具有了獨立行政編製，成為(wei) 各級領導組建和收納自身利益與(yu) 勢力的體(ti) 製後院，又有些小組設立時的任務已經完成但長期無法明確裁撤，造成機構臃腫和職責疊床架屋。而且，同樣因為(wei) 法律依據缺失，政策依據過於(yu) 粗疏，小組運作過程不夠透明，無法實現社會(hui) 監督。

作者對此顯然有所覺察，故在第六章提出了領導小組製度的過渡性與(yu) 法治化問題。作者認為(wei) 領導小組製度是一種亞(ya) 正式製度，是非正式製度朝向正式製度轉型的一種中間階段，其改革方向是以法律規範領導小組的設立、撤銷與(yu) 運作程序，實現與(yu) 法理官僚製的更緊密對接，是為(wei) “脫亞(ya) 入正”問題。從(cong) 現代國家建構與(yu) 成長角度而言，普遍確立韋伯式的法理官僚製與(yu) 法治權威是總體(ti) 可欲的方向，因此作者的最終提議具有學術正確性。但既然領導小組誕生並維係於(yu) 黨(dang) 的領導理性化的需求，它就不可能安全轉化為(wei) 一種法理官僚製，而必然與(yu) 之保持一定強度的競爭(zheng) 性張力，以“行政的政治化”持久抗衡“政治的行政化”，避免中國的集權政治走向一種去政治化和中立化的行政政治或形式法治。作者的主要貢獻在於(yu) 呈現了領導小組製度的曆史合理性，同時亦正確地指出了其演化的終極方向，持論客觀公允。但是，領導小組本身所表征的新中國以來黨(dang) 的領導與(yu) 法理官僚製的政法路線博弈及其競爭(zheng) 性張力，無法在官僚製理性或法治理性內(nei) 部完全消解，而需要嚴(yan) 格的憲法政治過程予以重構設計。當然，在結構性重構之前，以法治適度馴化和轉化小組政治的利害得失，充分發揮黨(dang) 內(nei) 立法法與(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規的切近而優(you) 先的法治規製作用，使之日益接受和自覺適應法治化的原理與(yu) 技術，也是中國國家建構的正當合理路徑。

責任編輯：葛燦