網絡時代的新秩序觀與(yu) 治理思維

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《國家治理》（周刊）總第52期，2015年7月28日出版，略有刪節

時間：孔子二五六六年歲次乙未年七月初六日丁卯

           耶穌2015年8月19日

“互聯網+”是一種全新的生活方式與(yu) 交往結構，在很大程度上衝(chong) 擊和改觀著人們(men) 的消費觀念和行為(wei) 模式，也對法律與(yu) 治理提出了新問題和新挑戰。隨著移動互聯網技術集成與(yu) 運用的快速擴展，互聯網安全日益成為(wei) 國家治理的新課題，國家權力以行政與(yu) 司法相互交織的方式對這一虛擬社會(hui) 空間展開強勢製度建構。近年來的互聯網立法、兩(liang) 高司法解釋及階段性的“淨網行動”就是國家公權力以安全理由介入互聯網秩序的典型體(ti) 現。

不過，國家關(guan) 切的顯然並不僅(jin) 僅(jin) 是互聯網行為(wei) 對公民人身、財產(chan) 的可能損害，更涉及對互聯網帶來的言論自由與(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) “井噴式爆發”的可能恐懼、預防及管製。互聯網的快速發展使得傳(chuan) 統的言論治理與(yu) 社會(hui) 控製技術大大失效，書(shu) 報事前檢查和輿論控製引導力不從(cong) 心。這是網絡時代對傳(chuan) 統治理模式的結構性挑戰。傳(chuan) 統治理模式的邏輯原型是“警察國”，以顯著或隱秘的警察權及其高效運作來控製被統治者的言論與(yu) 行動。民主轉型前的國家治理及其法律體(ti) 係在特征和要素上很容易辨識出“警察國”的基本特征，即便是民主國家亦存在程度與(yu) 方式有所轉變的警察權體(ti) 係。

美國就是一個(ge) 典型，在二戰之前基本上屬於(yu) 自由法治國形態，警察權受到較為(wei) 嚴(yan) 格的憲法限製與(yu) 法院監控。但經曆二戰，美國的行政權力空前擴張，出現事實上的“超級總統製”，“安全國家”逐步取代既往的“法治國家”，其基本法律特征就是1947年《國家安全法》的通過及國家安全委員會(hui) 的設立。911之後的《愛國者法案》更是強化了“警察國”的麵向，盡管近來的自由權立法有所回潮與(yu) 矯正。美國在網絡安全上的權力建構與(yu) 機製鞏固是難以想象的，“斯諾登事件”就是明證。當然，美國無論是在實體(ti) 政治領域還是網絡領域，其“安全國家”體(ti) 係對既有法治體(ti) 係和公民自由的每一步侵犯都引起了後者相當強勁的批評和反擊，並在後者集聚足夠政治能量或危機情勢有所緩和時被削弱，其中網絡空間的言論自由及公民參與(yu) 功不可沒。

不過，網絡在帶來自由的同時也可能帶來封閉和極端化，從(cong) 而危及共同體(ti) 團結和民主前景。美國著名憲法學家桑斯坦教授在《網絡共和國》一書(shu) 中就曾犀利地指出了網絡所帶來的“信息窄化”現象，即網絡時代人們(men) 更多地“黨(dang) 同伐異”，隻選擇性介入自己喜歡的網絡論壇並單向接受信息，而自動屏蔽相反或不同立場的網絡社區或信息，從(cong) 而放大了實體(ti) 社會(hui) 中的意見分歧與(yu) 矛盾，甚至為(wei) 極端主義(yi) 提供了動員和組織化的更高效機製。沒有共同的信息就沒有共同的情感、認同與(yu) 行動，從(cong) 而對共和價(jia) 值構成嚴(yan) 格威脅。桑斯坦教授提示政府有責任維持一種多元化的信息環境以維係美國的共和價(jia) 值，抑製網絡信息窄化的極端化效應。美國對網絡監管的強化也有著“反恐”的理由。當然，美國社會(hui) 並不接受以“反恐”和泛安全為(wei) 由而對網絡社會(hui) 的“過度管製”。自由與(yu) 秩序之平衡，在美國社會(hui) 仍然是一個(ge) 需要動態變遷調整的問題，在發展轉型中的我國就更是敏感、微妙而重大的治理現代化問題。在管製有理的同時，也要時時反思調整、積極管理管製的負外部性。公法理論上的比例原則適合在此引入，以精致評估網絡管製手段與(yu) 秩序目的之間的關(guan) 聯性、相稱性和最小危害性。

與(yu) 經濟發展和全球化進展相適應，我國互聯網的社會(hui) 化程度已經非常高，網民占比相當突出，從(cong) 而要求傳(chuan) 統治理模式與(yu) 體(ti) 係做出適應性調整。我們(men) 已經看到圍繞這一適應性調整過程而出現的自上而下的“網絡管製主義(yi) ”和自下而上的”網絡參與(yu) 主義(yi) ”的巨大張力。公權力一方聚焦安全與(yu) 秩序，民間一方聚焦自由與(yu) 創新，這種核心價(jia) 值上的錯位與(yu) 協調是任何政治共同體(ti) 都要麵對的治理難題，在轉型期的我國則更加突出。從(cong) 現象上看，在網絡言論日趨自由、社會(hui) 參與(yu) 頻度飆升的條件下，公權力一方麵需要適應新的治理環境以增強行政透明度和回應性，另一方麵則本能地聚焦互聯網“自由”而展開一係列的管製策略與(yu) 技術研發。從(cong) 國家理性角度而言，互聯網平台上的自由與(yu) 管製的二元博弈乃是一種官民互動競爭(zheng) 的新常態，是對實體(ti) 社會(hui) 官民關(guan) 係的一種對稱性反映。

正由於(yu) 互聯網秩序在很大程度上反映了實體(ti) 治理秩序的價(jia) 值觀與(yu) 管製形態，所以比較各國不同的互聯網管製框架亦成為(wei) 評估該國實體(ti) 治理秩序的一個(ge) 窗口。一般而言，實體(ti) 治理秩序中無法充分實現的自由，在互聯網空間也會(hui) 遭遇到類似困境。互聯網技術是中性的，政府和民眾(zhong) 均可利用和塑造。盡管互聯網以其技術優(you) 勢放大了普通民眾(zhong) 的言論和參與(yu) 自由，但若政府在實體(ti) 治理秩序中缺乏有效法治約束，則在互聯網空間亦會(hui) 出現“過度管製”的情形，技術帶來的自由會(hui) 被實體(ti) 治理秩序中的管製所抵消。近年來網絡警方與(yu) 大V的“貓鼠遊戲”及兩(liang) 高司法解釋對“誹謗罪”和“尋釁滋事罪”的擴容解釋，正反應了一種傳(chuan) 統管製思維對互聯網自由的積極幹預。當然，大V們(men) 在充分享受互聯網自由帶來的個(ge) 人影響力及意見領袖欲之時，亦未能與(yu) 言論責任及公共空間審慎美德加以平衡。因此，互聯網治理的製度架構與(yu) 成效在很大程度上就依賴於(yu) 實體(ti) 社會(hui) 的治理基礎，否則僅(jin) 僅(jin) 依賴互聯網的技術優(you) 勢無法帶來長效鞏固的新治理格局。因此，實體(ti) 的司法與(yu) 法治就是根本的。我們(men) 期待新一輪的司法改革能夠帶來一種“新法治”，對公權力和民間精英進行雙重馴化：馴化公權力以避免其對網絡自由和言論的過度幹預；馴化民間精英以使其建立良好的權責一致觀念與(yu) 行為(wei) 倫(lun) 理，並使網絡侵權行為(wei) 承擔相應的法律責任，確立“言行自由，言行有責”的完整的網絡法治觀。這需要適度的司法能動主義(yi) 以逐步確立公權力管製網絡的邊界與(yu) 細則以及網絡私主體(ti) 的自由限度。司法在網絡空間的官民衝(chong) 突中應保持高度的客觀中立，以作為(wei) 權威持平的裁判者來解決(jue) 網絡治理中的各種衝(chong) 突，通過網絡治理之裁判規範體(ti) 係的建立完成上述“雙重馴化”的製度性任務。改進網絡治理成效，促進國家治理現代化，權威而中立的司法無疑是基礎性保障之一。

當然，製度之外的人心與(yu) 觀念對於(yu) 改進治理亦十分緊要。網絡治理的結構性衝(chong) 突來自於(yu) 安全和自由這兩(liang) 種主要價(jia) 值觀的衝(chong) 突，官民各執一端，其消解轉化既不是官方以“安全”為(wei) 由全麵壓倒民間，那就是“專(zhuan) 製”，更不是民間以“自由”為(wei) 據全麵壓倒官方，如此則淪為(wei) “無政府”。治理的平衡來自於(yu) “反躬自省”的價(jia) 值批判與(yu) 重建，來自於(yu) 一種新治理哲學的建立。這就需要對“安全”價(jia) 值加以適當的批判性改造，對“自由”加以適度的限定和保障，建立一種關(guan) 於(yu) 互聯網治理的中道觀與(yu) 中層理論。這一溫和理性的思考路徑建基於(yu) 對互聯網自由本質和公共空間屬性的辯證認知。

互聯網安全無疑是重要的，也是國家管製的最主要理由。然而，對待“互聯網+”應有一種新的秩序觀與(yu) 治理思維，一種開放包容的民主法治哲學。安全不是互聯網核心價(jia) 值的全部，甚至不是最主要的價(jia) 值。互聯網的核心價(jia) 值應該是自由與(yu) 創新。至少安全價(jia) 值必須與(yu) 自由和創新價(jia) 值相平衡。缺乏自由與(yu) 創新價(jia) 值的互聯網秩序及其製度體(ti) 係在總體(ti) 上並不符合互聯網的生態法則與(yu) 交往規律，也不符合中國互聯網國際化及創新發展的總趨勢，更不符合國家治理現代化的規範內(nei) 涵及其指向。公權力與(yu) 民間精英對互聯網“群眾(zhong) ”及“影響力”的激烈競爭(zheng) 在傳(chuan) 統政治學脈絡中很容易理解，一定程度的國家立法與(yu) 安全規製也是互聯網秩序良性運行的前提和保障，但“過度管製”的泛安全思維則是不必要的，不僅(jin) 可能造成網絡空間的“寒蟬效應”，更可能損及國民在互聯網空間進行自由學習(xi) 與(yu) 思想互動的機會(hui) 和積極成效。每一個(ge) 公民都是一國的文化與(yu) 政治傳(chuan) 播者，公民之間的互動學習(xi) 是最好的公民教育，其成效必然超過政府的單向宣教。而互聯網是公民相互學習(xi) 與(yu) 教育的最佳平台，在相互啟發權利意識的同時也能增進對法律的理解和守法實踐，而這在根本上是符合國家利益的。

傳(chuan) 統管製本位的互聯網治理單純聚焦“安全”，而現代化的公共治理則聚焦於(yu) 互聯網在民主法治實踐中的潛力與(yu) 價(jia) 值。要理解互聯網的國家治理現代化意義(yi) ，就必須具有對互聯網本質的政治哲學認知。嚴(yan) 格來講，互聯網出現的意義(yi) 不亞(ya) 於(yu) 若幹世紀之前咖啡館的出現，亦不亞(ya) 於(yu) 人類民主實踐之初的公民廣場（如雅典）。從(cong) 廣場、咖啡館到互聯網，盡管具體(ti) 場景和技術條件不斷變遷，但其政治哲學本質是共同的，即一種公共空間與(yu) 公共領域的出現。在公共空間，自私自利的個(ge) 體(ti) 有可能超越經驗性的一己私利而逐步學會(hui) 運用一套共享的語言和語法經常性談論法律與(yu) 公共政策，形成一種公民共識與(yu) 公共理性。哈貝馬斯的協商民主理論就聚焦於(yu) 這種商談交往的政治內(nei) 涵與(yu) 獨特功能。阿克曼的“高級立法”及其自由共和主義(yi) 哲學亦預設了公民間的公共對話前提。共和國根植於(yu) 深厚的共和主義(yi) 傳(chuan) 統，而共和主義(yi) 在主觀方麵依賴公民美德，則客觀方麵則依賴穩定有效的公共空間。廣場、咖啡館和網絡盡管有著其他的經濟或文化麵向，但共享著作為(wei) 共和主義(yi) 之公共空間的政治功能，成為(wei) 刺激、喚醒、激發、培育和提升公民美德及共和國憲製水平的客觀基礎。晚清民國的“茶館”有“莫談國事”的禁令，但無法禁止革命思想的傳(chuan) 播與(yu) 暴力衝(chong) 突，而西方民主化過程的廣場與(yu) 咖啡館文化卻能夠逐步孕育出一種公開而健康的公共文化與(yu) 公民倫(lun) 理。如今的互聯網是新時代的公民廣場與(yu) 咖啡館，若延續“莫談國事”的舊製，其後果必然適得其反。相反，如果我們(men) 正確理解和運用了西方民主化過程的廣場與(yu) 咖啡館文化，中國互聯網或可成為(wei) 民主法治建設與(yu) 國家治理現代化的正麵平台和突破口。

實際上我們(men) 已經看到從(cong) 最高執政者到地方治理者對互聯網之民主法治價(jia) 值的認識和運用，比如網絡問政、電子政務、立法與(yu) 決(jue) 策的網絡參與(yu) 、網絡輿情分析與(yu) 回應、網絡反腐機製、治理大數據等。有些地方政府還開展過以網絡平台為(wei) 依托的“開放型政府”治理實驗。政府完全可以利用互聯網來推進民主治理和法律教育，培育公民的言論品格和參與(yu) 能力，以法律和政策所保障的言論自由和社會(hui) 參與(yu) 來驅逐“過度管製”下的謠言與(yu) 對抗。超越管製本位和泛安全觀，聚焦“互聯網+”的民主法治內(nei) 涵及治理現代化意義(yi) ，以法律和政策充分保障互聯網的自由和創新價(jia) 值，這樣一種新治理思維將為(wei) 法治中國建設帶來意想不到的收益。

“互聯網+”已經是一個(ge) 生活現實，其技術、經濟、文化與(yu) 社會(hui) 麵向異彩紛呈，本文聚焦於(yu) 從(cong) 治理哲學及治理結構角度切入，試圖對政府如何認識和運用網絡推進治理現代化提供觀念與(yu) 宏觀思路上的支撐。在網絡時代，人們(men) 從(cong) 未如此切近地靠近國家，因為(wei) 人們(men) 可以非常迅捷方便地接受國家資訊，反饋個(ge) 體(ti) 需求；人們(men) 也從(cong) 未如此遙遠地遠離國家，因為(wei) 人們(men) 處在一個(ge) 全球化和超國界互聯互通的時代，不僅(jin) 國產(chan) 品牌無法壟斷，國家公權力若在價(jia) 值觀與(yu) 公共服務能力上相對遜色亦會(hui) 遭致民眾(zhong) 即刻而迅猛的批評與(yu) 疏離。網絡打破了傳(chuan) 統治理邊疆及其技術體(ti) 係，無疑帶來了一場治理哲學與(yu) 技術的革命。在網絡時代，特定的政府一方麵身處世界多元治理體(ti) 係的無聲但無時不在的治理價(jia) 值觀與(yu) 能力競爭(zheng) 之中，另一方麵又要具體(ti) 回應本國民眾(zhong) 對治理與(yu) 公共服務質量的特定化要求。

麵對網絡帶來的這一輪治理革命，我國政府已經嚐試著進行適應性調整與(yu) 製度變革，比如十餘(yu) 年來的法治政府建設就不斷地在接受、鞏固和製度性落實具有高度普適性的“善治”（good governance)三要素：（1）公開；（2）參與(yu) ；（3）問責。當然，更完備的治理現代化不能僅(jin) 僅(jin) 局限於(yu) 行政領域，還必須在實體(ti) 治理體(ti) 係中按照現代治理規律和原理尤其是依據我國憲法及中央治理決(jue) 斷，在行政權的兩(liang) 端不斷加強人大的立法權與(yu) 法院的司法權，以整體(ti) 改進和提升我國實體(ti) 治理體(ti) 係的現代化屬性與(yu) 水平。同時，與(yu) 實體(ti) 治理體(ti) 係具有互動牽連關(guan) 係的網絡治理體(ti) 係具有更高程度的民主參與(yu) 技術條件和製度創新潛力，適宜作為(wei) 國家治理現代化的有效突破口與(yu) 網絡時代的公共空間加以聚焦運用。

網絡是共和國與(yu) 憲法的助推器，而不是傳(chuan) 統管製思維與(yu) 技術的泛濫池，正反利用結果迥異。“互聯網+”不僅(jin) 僅(jin) 是中國現代化的一大經濟機遇，更是國家治理現代化的一大製度契機。如正麵運用得當，每個(ge) 中國公民都可能成為(wei) 護憲守法的一個(ge) 有效終端，而國家整體(ti) 則成為(wei) 關(guan) 於(yu) 自由和幸福的主服務器，技術的互聯網成就了一個(ge) 飽含共和國生動價(jia) 值內(nei) 涵與(yu) 公民實踐美德的政治的互聯網。這一切並不遙遠，這一切正在發生，盡管其所遭遇的傳(chuan) 統管製思維與(yu) 有缺陷的實體(ti) 治理體(ti) 係仍然處於(yu) 艱難的觀念與(yu) 製度轉型之中。網絡帶來的權力與(yu) 秩序恐懼隻能通過對網絡與(yu) 民主的深刻認知與(yu) 關(guan) 聯來消除，而不可能訴諸前網絡時代的“警察國”模式及其秩序觀。而網絡民主的有序實踐也必然最終帶來公民對國家與(yu) 政府的一種全新的“向心力”，同時逐步建構一種穩健理性而合乎法治的網絡公共空間與(yu) 公共文化，有效識別和驅逐危害公共安全與(yu) 治理秩序的不良“意見領袖”，實現網絡社會(hui) 的自我淨化與(yu) 調適。開放包容且法治有序才是網絡空間最好的清潔套裝，相反，管製維穩卻不自覺地為(wei) 謠言、對抗甚至抹黑製造了對立麵、廉價(jia) 借口和傳(chuan) 播需求。與(yu) 謠言賽跑的不是網警，而是及時準確的政府信息公開。與(yu) 對抗或批評賽跑的也不是刑事嚴(yan) 打，而是以法律為(wei) 準據、以公開和參與(yu) 為(wei) 抓手的善治。在這一場公權力適應網絡時代治理革命的進程中，政治與(yu) 行政文化變遷必然帶來相當數量的機構與(yu) 官僚的不適應症，決(jue) 策者應勇於(yu) 引領新的治理哲學與(yu) 製度方向，獎勵先進，淘汰落後，更新治理體(ti) 係與(yu) 治理能力，堅定推進國家治理現代化。

責任編輯：葛燦