法治國家進程中的政黨(dang) 法製建構

作者：田飛龍

來源：原載《法學論壇》2015年第三期，作者授權 伟德线上平台 發布

時間：孔子二五六六年歲次乙未年四月初二日乙未          

           耶穌2015年5月19日

【摘要】2013年兩(liang) 部黨(dang) 內(nei) 立法法的頒布回應了“打造製度之籠”的法治建設要求，更加明確了依法治黨(dang) 原則在法治國家體(ti) 係內(nei) 的地位。四中全會(hui) 亦指出依法治黨(dang) 是法治中國的有機組成部分。缺乏與(yu) 國法體(ti) 係相協調一致的黨(dang) 法體(ti) 係，不僅(jin) 黨(dang) 的自身治理無法規範化和程序化，國法體(ti) 係在既定憲政架構下亦不可能自足而有效發展。黨(dang) 內(nei) 立法自建黨(dang) 之初即已開始，但依法治黨(dang) 主要是伴隨依法治國而產(chan) 生，是整個(ge) 國家法治轉型發展到一定程度的必然要求。黨(dang) 內(nei) 立法法對2000年《立法法》的原理與(yu) 製度多有模仿，但也具有自身個(ge) 性，在局部製度建構上尚存欠缺。黨(dang) 內(nei) 立法法從(cong) “立法”和“備案審查”兩(liang) 端實施法規體(ti) 係質量管理，具有頂層設計上的科學性。黨(dang) 在新時期的規範治理要充分理解並發揮黨(dang) 內(nei) 立法法中的新原則，同時注重通過關(guan) 鍵領域製度進取空間的先行先試積累治理經驗，規範黨(dang) 的自身權力並反哺國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力的現代化。

【關(guan) 鍵詞】黨(dang) 內(nei) 立法法；依法治黨(dang) ；法治國家；法律體(ti) 係；備案審查   

一、問題的提出：黨(dang) 的法治轉型

法治轉型理論一般以國家為(wei) 中心[1]，甚至以法院為(wei) 中心[2]，但在中國語境下，甚至在曆史上的社會(hui) 主義(yi) 傳(chuan) 統的國家中，執政黨(dang) 的法治轉型不僅(jin) 是首要的政黨(dang) 治理問題，也是首要的國家治理問題。政黨(dang) 轉型難題一直是社會(hui) 主義(yi) 國家治理的製度要害，煎熬著相應國家的諸多政治與(yu) 文化精英。[3]黨(dang) 政關(guan) 係法治化與(yu) 黨(dang) 的法治轉型也一直是中國憲法科學[4]的最根本問題，不僅(jin) 因為(wei) “中國人民在中國共產(chan) 黨(dang) 領導下”是中國憲法的第一根本法[5]，更因為(wei) 這一領導機製作為(wei) 實際起作用的執政權已經形成了中國黨(dang) 政體(ti) 係運行的豐(feng) 富的製度網絡[6]。然而，這些經由“黨(dang) 的領導”原則衍生而成的權力現象和製度現象並未獲得法治原理的有效檢驗和法治規範的有效製約，導致“法治中國”呈現出不完整、不成熟甚至不自主的麵向。2011年，全國人大係統宣布中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係已經形成，然而這一體(ti) 係中的龐大法律條目基本不涉及黨(dang) 的執政權的組織與(yu) 運行規範，而隻是關(guan) 於(yu) 常規憲定機構及公民基本權利的調控規範，因而在“政治憲法”（political constitution)[7]的意義(yi) 上是不夠完整的。一個(ge) 麵向1982憲法的完備的法治中國應能夠運用法治原理和法治規範檢驗和製約一切公權力，任何遺漏或忽視都可能成為(wei) 這一法治係統工程的“潰堤蟻穴”。

在法治國家的初步經驗和社會(hui) 運動的壓力作用之下，黨(dang) 的法治轉型問題及其思路逐步在黨(dang) 內(nei) 獲得正式回應與(yu) 表達。2013年1月，習(xi) 近平總書(shu) 記在中紀委全體(ti) 會(hui) 議上明確提出，要加強對權力運行的製約和監督，把權力關(guan) 進製度的籠子裏，形成不敢腐的懲戒機製、不能腐的防範機製、不易腐的保障機製。2013年5月，中共中央通過了兩(liang) 部具有”黨(dang) 內(nei) 立法法”之稱的重要條例：《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》和《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 規範性文件備案規定》。這兩(liang) 部條例分別從(cong) “立法”和“審查”的角度對黨(dang) 內(nei) 規範體(ti) 係予以法治化編碼，在原理與(yu) 製度設計上對2000年的《立法法》多有取法。2013年11月底，《中央黨(dang) 內(nei) 法規製定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》發布，黨(dang) 內(nei) 立法有正式走上規範化、程序化、製度化之勢，作為(wei) 法治國家重要組成部分的“依法治黨(dang) ”開始從(cong) 理念與(yu) 原則層麵進入係統化的製度實踐層麵。這兩(liang) 部條例明確標舉(ju) 黨(dang) 內(nei) 立法“與(yu) 憲法法律相一致”，在規範意義(yi) 上確立了憲法法律在治國理政中的權威性與(yu) 至上性。盡管“依法治黨(dang) ”之實際成效以及與(yu) 國法體(ti) 係的繁複整合還有待觀察與(yu) 評估，但是將黨(dang) 的權力全麵納入法治原理與(yu) 法治規範的理性軌道，其取向無疑是進步的，值得期待的。[8] 

將黨(dang) 的權力納入“法治思維與(yu) 法治方式”之中，通過規範的黨(dang) 內(nei) 立法而不是既往的“政策”、“口號”方式來治黨(dang) 和治國，這是中共執政思維與(yu) 治理文化的重大變遷，是黨(dang) “模範”遵守憲法與(yu) 法律的積極表現。一個(ge) 有著長期豐(feng) 富執政經驗的大黨(dang) ，為(wei) 什麽(me) 在此刻提出要打造製度之籠，把權力關(guan) 進製度的籠子裏呢？這僅(jin) 僅(jin) 是服務於(yu) 反腐敗的短期需求，還是有著更為(wei) 宏大的執政黨(dang) 法治轉型的意義(yi) ？我們(men) 需要從(cong) 政黨(dang) 類型與(yu) 功能的區分上，來說明這個(ge) 問題的必要性。

現代政治都是政黨(dang) 政治，都需要通過政黨(dang) 作為(wei) 製度中介來組織國家權力，來推動國家的立法。但是政黨(dang) 在組織國家方麵，存在結構功能上的差異。從(cong) 現代政治曆史來看，根據政黨(dang) 在組織國家方麵的具體(ti) 角色和作用強度，大體(ti) 可以分為(wei) 兩(liang) 類。[9]一類是議會(hui) 型政黨(dang) ，以西方國家的政黨(dang) 類型為(wei) 代表，主要功能是組織選舉(ju) 和在議會(hui) 內(nei) 進行黨(dang) 團競爭(zheng) 。這類政黨(dang) 在職能上相對簡單，不屬於(yu) 國家組織，所以黨(dang) 內(nei) 製度建設的需求也比較低。另一類政黨(dang) 屬於(yu) 國家型政黨(dang) [10]，在社會(hui) 主義(yi) 國家比較常見。社會(hui) 主義(yi) 國家的執政黨(dang) ，不僅(jin) 負有領導該國人民進行民主和社會(hui) 主義(yi) 革命的任務，還負有革命成功之後領導政治決(jue) 策和推進國家社會(hui) 建構的任務。這樣的組織和職能與(yu) 國家職能又具有較高的對應性，這就要求這種類型的政黨(dang) 在製度建設上追求體(ti) 係化以及與(yu) 法治體(ti) 係的對應性，其製度建設需求較為(wei) 突出。

中國共產(chan) 黨(dang) 屬於(yu) 第二種類型政黨(dang) 。中國共產(chan) 黨(dang) 領導新民主主義(yi) 革命和社會(hui) 主義(yi) 革命順利建立國家之後，需要轉入法治國家的建設階段。[11]在此過程中，黨(dang) 提出了從(cong) 革命黨(dang) 向執政黨(dang) 的轉變。這個(ge) 轉變過程就是要通過法治型政黨(dang) 的建設，來配合、推動、引領法治中國的建設，使黨(dang) 成為(wei) 中國法治建設的“領頭羊”。[12]

黨(dang) 的建設和國家的建設，從(cong) 法的角度來講，都要依賴內(nei) 在和諧一致的製度體(ti) 係。那麽(me) 我們(men) 就來考察一下我們(men) 的國法體(ti) 係和黨(dang) 法體(ti) 係的規範建設情況。從(cong) 國法體(ti) 係來看，改革開放以來，我們(men) 已經逐步形成了以《憲法》為(wei) 根本法，以《立法法》為(wei) 基本的立法規範、由240部左右的法律構成的中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係。[13]這個(ge) 法律體(ti) 係的建設，既有移植西方先進法律的成果，也有我們(men) 本土的國家治理、法律立法的基本經驗。從(cong) 文本體(ti) 係上來講，已經基本完備。但是黨(dang) 法體(ti) 係，從(cong) 規範建設情況來看，根據2011年法律出版社出版的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 常用法規新編》以及北京大學薑明安教授的綜合統計，目前共有332件黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件。[14]與(yu) 國法體(ti) 係的層次化、係統化、規範化相比，黨(dang) 法體(ti) 係的製度化與(yu) 程序化建設相對滯後。這使依法治黨(dang) 的進程相對滯後於(yu) 依法治國。

從(cong) 依法治黨(dang) 的原則要求來看，依法治黨(dang) 是依法治國製度脈絡中的一部分。1999年《憲法修正案》明確提出“依法治國”的要求。如何在中國語境下理解依法治國的完整內(nei) 涵？我們(men) 從(cong) 兩(liang) 方麵來看。一是從(cong) 規範依據上來看，“依法治國”重在“依憲治國”[15]，重在政黨(dang) 與(yu) 國家權力機關(guan) 在憲法的範圍內(nei) 活動。這強調了在依法治國當中憲法的根本重要性。二是從(cong) 治理對象上來看，“依法治國”重在“依法治黨(dang) ”[16]，因為(wei) 黨(dang) 通過領導國家，推動了法律體(ti) 係的建立，憲法確立了黨(dang) 的領導在國家治理中的核心地位。那麽(me) 黨(dang) 如何領導國家也存在法製化、依法領導、依法建設的問題，所以依法治黨(dang) 原則是依法治國原則的一個(ge) 延伸性的原則。

從(cong) 實證法角度來看，我們(men) 現在並存著兩(liang) 個(ge) 規範體(ti) 係：國法與(yu) 黨(dang) 法。這一關(guan) 係一直影響著我國實際的法治進程。早在改革開放之初，1978年，鄧小平同誌即在中央工作會(hui) 議中提出，國要有國法，黨(dang) 要有黨(dang) 規黨(dang) 法，黨(dang) 章是最根本的黨(dang) 規黨(dang) 法，沒有黨(dang) 規黨(dang) 法，國法就很難保障。鄧小平同誌精辟地闡述了國法與(yu) 黨(dang) 法之間的關(guan) 係，尤其是一個(ge) 規範的黨(dang) 法體(ti) 係對於(yu) 國法體(ti) 係的製度保障意義(yi) 。

依法治黨(dang) 原則，我們(men) 從(cong) 正麵來看，它的基本內(nei) 涵可以大致界定如下：中國共產(chan) 黨(dang) 行使執政權的一切行為(wei) ，要以憲法和法律為(wei) 依據，這是依法的內(nei) 涵；同時遵循與(yu) 憲法和法律相一致的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的規範性要求，使各級黨(dang) 組織及其工作人員按照“有法可依，有法必依，執法必嚴(yan) ，違法必究”的法製體(ti) 係運作原理來加強和改進黨(dang) 的領導力。這一原則就是要使黨(dang) 行使公共權力的一切行為(wei) ，納入法規範的軌道。黨(dang) 組織與(yu) 黨(dang) 員處於(yu) 雙重交疊的規範係統之中：既包括國法體(ti) 係中的憲法和法律，因為(wei) 中國共產(chan) 黨(dang) 在憲法上要求以憲法和法律為(wei) 活動範圍；同時共產(chan) 黨(dang) 還要在自己的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係內(nei) 活動。這種雙重交疊的規範係統，就構成了黨(dang) 的執政權行使的規範框架。  

為(wei) 什麽(me) 黨(dang) 的組織以及黨(dang) 員要同時遵守國法和黨(dang) 法，並且尤其要側(ce) 重加強黨(dang) 內(nei) 的法製建設呢？因為(wei) 中國“黨(dang) 管幹部”的原則決(jue) 定了各級公權力的承擔者同時具有雙重身份：既是黨(dang) 員，又是公民，而任何級別的黨(dang) 組織，也是受憲法保護的合法組織。這樣一來，黨(dang) 組織和各級黨(dang) 員身份的雙重性，就決(jue) 定了行為(wei) 依據的雙重性。這時就有可能造成規範衝(chong) 突的現象。規範衝(chong) 突指的是法律體(ti) 係之內(nei) ，有不同主體(ti) 所製定的規範，在適用於(yu) 同一對象身上時，可能存在一定的衝(chong) 突性的要求。在這裏麵要區別規範的等級與(yu) 效力的差異。大體(ti) 而言，黨(dang) 員與(yu) 黨(dang) 組織承受著雙重義(yi) 務規範：第一重義(yi) 務規範由憲法與(yu) 法律構成，是黨(dang) 員和黨(dang) 組織第一性義(yi) 務的來源，也就是說黨(dang) 員與(yu) 黨(dang) 組織要優(you) 先遵守憲法和法律的規定，作為(wei) 基礎性的義(yi) 務平台；然後在此基礎上，基於(yu) 黨(dang) 內(nei) 先進性建設的要求以及黨(dang) 模範踐行依法治國的要求，由黨(dang) 法確定更高義(yi) 務標準，這就構成了黨(dang) 員與(yu) 黨(dang) 組織必須遵守的第二重義(yi) 務。

這裏麵可能存在一定的規範衝(chong) 突，從(cong) 而牽涉到規範的違憲、違法審查。如何對這種規範衝(chong) 突進行備案審查以及如何建立黨(dang) 法與(yu) 國法審查的聯動銜接機製？這是黨(dang) 內(nei) 治理法治化的重要課題。規範衝(chong) 突解決(jue) 的根本目的就在於(yu) 確保黨(dang) 員以及黨(dang) 組織的公權行為(wei) 在憲法和法律範圍內(nei) 運行。 

黨(dang) 內(nei) 立法法所要傾(qing) 力打造的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的法治意義(yi) ,大體(ti) 可以總結為(wei) 四個(ge) 方麵：

第一，進一步明確治黨(dang) 方略上的“依法治黨(dang) ”原則，正麵回應了打造黨(dang) 內(nei) “製度之籠”的實踐要求，具有與(yu) 國法體(ti) 係中提出的“依法治國”原則同等重要的法治意義(yi) 。也就是說依法治黨(dang) 和依法治國原則加起來才是更完整的社會(hui) 主義(yi) 法治國家的內(nei) 涵。

第二，確立了黨(dang) 在“憲法與(yu) 法律範圍內(nei) 活動”的具體(ti) 法治措施，即與(yu) 憲法和法律不一致的黨(dang) 內(nei) 法規製度需由黨(dang) 內(nei) 審查程序予以撤銷或廢止。

第三，理順了黨(dang) 內(nei) 立法權規範化行使的程序、方式、表現形式，為(wei) 建立有機統一、規範協調的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係提供了框架性指引。

第四，建立健全了黨(dang) 內(nei) 法規製度備案審查程序以及與(yu) 國法的衝(chong) 突解決(jue) 規則，有利於(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係的最終完備。

當然，“依法治黨(dang) ”隻是改革開放以來“依法治國”實踐發展到一定程度的產(chan) 物，並不是黨(dang) 內(nei) 治理的既定原則，甚至在曆史經驗中出現過黨(dang) 權與(yu) 法治的嚴(yan) 重張力。[17]由於(yu) 黨(dang) 在憲法體(ti) 製和改革事業(ye) 中的核心地位，“依法治黨(dang) ”必然會(hui) 遭遇更艱難複雜的權力處境和製度困境，其統籌協調與(yu) 製度設計之任務將更加繁複，更具挑戰性。[18]因此，我們(men) 必須從(cong) 理論上充分澄清“依法治黨(dang) ”的法治定位，考察黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的曆史演變與(yu) 基本經驗，解析兩(liang) 部新條例所架構的黨(dang) 內(nei) 立法科學體(ti) 係，以適應這一全新的法治中國發展階段。這些便構成了本文的寫(xie) 作主旨。 

二、黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係:曆史與(yu) 概念

盡管依法治黨(dang) 原則在黨(dang) 的治理史上並不突出，但黨(dang) 內(nei) 立法卻是從(cong) 建黨(dang) 之日即長期開展的組織活動，而黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的某些框架與(yu) 傳(chuan) 統亦由這一過程所奠立。[19]因此，為(wei) 更加準確地理解黨(dang) 內(nei) 立法法與(yu) 依法治黨(dang) 原則之重要意義(yi) ，需要簡要考察黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的曆史形成過程和概念內(nei) 涵的演變過程。這顯然也構成了黨(dang) 史的重要組成部分。[20]

作為(wei) 一個(ge) 大型的現代政黨(dang) ，中國共產(chan) 黨(dang) 在1921年成立之初就背負著反帝反封建的偉(wei) 大曆史任務，在完成這一基本革命曆史任務的前提下，建立新中國之後，又要領導社會(hui) 主義(yi) 現代化建設和改革開放的偉(wei) 大事業(ye) 。在這樣一個(ge) 艱難而宏大的曆史任務框架之下，如果沒有堅強的組織和堅強的製度基礎，很難想象能夠取得成功。[21]

黨(dang) 的革命和建設的曆史也充分表明，不斷地建立適合其任務的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係，是保證其領導中國人民不斷奮鬥取得成果的重要保障。

(一)早期的黨(dang) 內(nei) 立法

我們(men) 從(cong) 黨(dang) 建立之初來看，早期的黨(dang) 內(nei) 立法已經開始注意製度層麵的立法經驗的積累。比如在1921年，一大黨(dang) 綱《中國共產(chan) 黨(dang) 綱領》確立了黨(dang) 的基本性質和奮鬥目標。而後來不斷修正的黨(dang) 綱以及黨(dang) 綱之下所建立的黨(dang) 章以及相應的黨(dang) 內(nei) 規範製度，都是對黨(dang) 的屬性和基本目標的具體(ti) 化。二大黨(dang) 章對一大黨(dang) 綱的相應條款進行了相應的具體(ti) 化。1923年製定了《中國共產(chan) 黨(dang) 中央執行委員會(hui) 組織法》，1931年製定了《中央巡視條例》。總體(ti) 上，延安時期之前的黨(dang) 內(nei) 立法側(ce) 重於(yu) 組織建設以及綱領完善。

由於(yu) 當時黨(dang) 的路線以及鬥爭(zheng) 處於(yu) 初步階段，所以製度的體(ti) 係化也處於(yu) 初步階段。“黨(dang) 內(nei) 法規”概念的正式提出是在1938年，由毛澤東(dong) 同誌在《中國共產(chan) 黨(dang) 在民族戰爭(zheng) 中的地位》一文中提出。毛澤東(dong) 同誌提出“為(wei) 使黨(dang) 內(nei) 關(guan) 係走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還需製定一種較詳細的黨(dang) 內(nei) 法規，以統一各級領導機關(guan) 的行動。”[22]1938年，共產(chan) 黨(dang) 已經參加了抗日民族統一戰線，成為(wei) 統一戰線的重要領導性政黨(dang) 。這時，毛澤東(dong) 同誌提出要製定詳細的黨(dang) 內(nei) 法規的要求，已經表明黨(dang) 從(cong) 早期單純的綱領完善和組織建設，逐漸深入到行為(wei) 規範的領域。毛澤東(dong) 同誌已經注意到了紀律之外黨(dang) 法的重要性，注意到黨(dang) 內(nei) 缺乏一部較為(wei) 詳細的法規對於(yu) 黨(dang) 的革命和建設有可能造成消極影響。一部較詳細的黨(dang) 內(nei) 法規，顯然指的是黨(dang) 綱和黨(dang) 章之外關(guan) 於(yu) 黨(dang) 組織和黨(dang) 員如何活動、行為(wei) 如何規範、責任如何追究、具有法規內(nei) 涵性質的規則體(ti) 係。

1945年，劉少奇同誌在《論黨(dang) 》一文中，進一步對“黨(dang) 內(nei) 法規”這一概念進行了內(nei) 涵上的完善，提出：“黨(dang) 章、黨(dang) 內(nei) 法規，不僅(jin) 是要規定黨(dang) 的基本原則，而且要根據這些原則規定黨(dang) 的組織之實際行動的方法，規定黨(dang) 的組織形式與(yu) 黨(dang) 的內(nei) 部生活的規則。”這就進一步確立了“黨(dang) 內(nei) 法規”的主要任務是依據“原則”來規定黨(dang) 組織的具體(ti) 活動方法、組織形式和內(nei) 部規則，使抽象原則具體(ti) 化，使黨(dang) 的領導權有“法”可依，排除領導意誌的專(zhuan) 斷。劉少奇同誌初步提出了在黨(dang) 章之下建立一個(ge) 體(ti) 係化的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的要求。 

新中國建立之後，即1949年到1976年之間，黨(dang) 內(nei) 法規建設進入了新的階段。這一時期，通過國家層麵的立憲和立法，黨(dang) 內(nei) 的法規建設也有所推進，比如，製定了《中共中央關(guan) 於(yu) 建立農(nong) 村工作部的決(jue) 定》）1952）、《連隊政治工作的四個(ge) 條例》（1961）、《中國共產(chan) 黨(dang) 國營工業(ye) 企業(ye) 基層組織工作條例試行草案》（1963），還有發動文革的“五·一六通知《中國共產(chan) 黨(dang) 中央委員會(hui) 通知》（1966）。

由於(yu) 處於(yu) 繼續革命運動的特殊時期，這些規範與(yu) 這個(ge) 時期的國法體(ti) 係的整體(ti) 建設，缺乏體(ti) 係化和規範性，製度建設的成果缺乏定向的經驗性積累，而黨(dang) 法的建設也與(yu) 國法之間缺乏協調性。這種狀況可以大致總結如下：

第一，在這一時期，以戰爭(zheng) 與(yu) 階級鬥爭(zheng) 文化規範為(wei) 指導，沒有明確的法治意識和法學知識儲(chu) 備。法學教育和法律人才的培養(yang) 體(ti) 係，不斷遭到運動的衝(chong) 擊，在客觀上妨礙了國法和黨(dang) 法規範建設的進程。

第二，黨(dang) 法規範的政治性、綱領性特別突出，但是規範性不足。

第三，時效性很強，通常是規定具體(ti) 鬥爭(zheng) 或者運動的任務，難以長期普遍適用，缺乏作為(wei) 法規範的普遍性品質。

第四，缺乏與(yu) “國法”的協調意識，沒有確立黨(dang) 在”憲法與(yu) 法律範圍內(nei) 活動“的法治原則。

第五，製定程序、文件名稱與(yu) 形式隨意性強，規範效力及其等級秩序體(ti) 係不夠穩定，執行效果取決(jue) 於(yu) 具體(ti) 領導人的政治意誌。比如，有的時候，一個(ge) 並不非常正式的通知，它的效力就有可能高於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規乃至於(yu) 黨(dang) 章。這種相對比較紊亂(luan) 的文件以及規範等級秩序，也妨礙了黨(dang) 法體(ti) 係化的進程。

第六，總體(ti) 上未能兌(dui) 現毛澤東(dong) 、劉少奇等第一代領導人關(guan) 於(yu) “黨(dang) 內(nei) 法規”的法治化期待。[23]

（二）改革開放以來的黨(dang) 內(nei) 立法

建國最初三十年的法治紊亂(luan) 狀況在改革開放以來獲得了很大的改變。改革開放以來，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設總體(ti) 的表現是：與(yu) 國法體(ti) 係協調並進，伴隨著中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係的完善而不斷進行自身的完善。我們(men) 下麵簡要考察一下改革開放時期黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的建設過程。

八二憲法奠定了“依法治國”的憲法基礎。盡管八二憲法沒有明確規定要建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家——這一要求是在1999年以憲法修正案形式寫(xie) 入的——但卻明確要求一切國家機關(guan) 包括政黨(dang) 要在憲法法律範圍內(nei) 活動。由於(yu) 憲法是國家的根本法，這已經將依法治國的規範內(nei) 涵予以清晰化表述，隻是需要進一步在形式上確認而已。同時，八二憲法的序言部分將“四項基本原則”規定進去，這成為(wei) 銜接黨(dang) 法與(yu) 國法的憲法依據。因為(wei) 四項基本原則規定了黨(dang) 的領導作為(wei) 我國憲法的基本原則，也為(wei) 黨(dang) 在憲法與(yu) 法律範圍內(nei) 活動提供了憲法原則的指引。這一時期黨(dang) 內(nei) 法規建設集中於(yu) 領導體(ti) 製的調整，以及黨(dang) 內(nei) 立法權的規範化，製定了一係列作為(wei) 新時期黨(dang) 組織規範建設的基礎性法則：1980年的《關(guan) 於(yu) 黨(dang) 內(nei) 政治生活的若幹準則》，這一準則的製定，顯然是對文革時期相對紊亂(luan) 的黨(dang) 內(nei) 政治生活的反思，同時也順應了社會(hui) 主義(yi) 法製的要求；1990年製定了一部非常重要的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規製定程序暫行條例》，也是2013年剛剛出台的《黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》的前身，對黨(dang) 內(nei) 立法行為(wei) 進行了基本的規範；2002年製定了《領導幹部選拔任用工作條例》，這是對黨(dang) 管幹部原則的法製化落實；2004年製定了《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 員權利保障條例》，這也是一部非常重要的條例，將黨(dang) 員在黨(dang) 組織內(nei) 的權利予以具體(ti) 化，為(wei) 黨(dang) 內(nei) 治理的民主化鋪墊製度基礎。同時，黨(dang) 還進行了黨(dang) 內(nei) 法規的清理與(yu) 規範化的工作。我們(men) 知道，無論是建章立製，還是對既有規範的係統化清理，其實都是規範體(ti) 係建設的必要工作。這種工作尤其表現在近兩(liang) 年的力度特別大，在2012年開始對黨(dang) 內(nei) 法規進行係統性清理，然後“立改廢”並舉(ju) ，該立的立，該改的改，該廢的廢。“立改廢”是有標準的，標準最核心的是黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係與(yu) 憲法法律相一致，從(cong) 而與(yu) 已經初步建成的中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係相配合。2013年8月，黨(dang) 內(nei) 法規清理工作完成。清理的結果是黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係中的規範近四成被廢止或者失效：在1978年以來製定的黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件當中，廢止或失效的部分300件，繼續有效467件，有待修改42件。[24]

改革以來黨(dang) 的主要領導人對於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規建設明確的法治化定位，是黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係不斷完善的重要政治保障。改革開放總設計師鄧小平在1978年就明確提出，沒有黨(dang) 規黨(dang) 法，國法就很難保障。因此為(wei) 了很好地保證國法的實施，就必須要完善黨(dang) 法。完善黨(dang) 法的法製要求就是使得黨(dang) 法要與(yu) 憲法法律相一致，從(cong) 而能夠在製度上保障黨(dang) 組織和黨(dang) 員幹部都在憲法法律範圍內(nei) 活動。江澤民同誌在2001年提出，各級黨(dang) 組織和每個(ge) 黨(dang) 員都要嚴(yan) 格按照黨(dang) 章和黨(dang) 內(nei) 法規行事，嚴(yan) 格遵守黨(dang) 的紀律。胡錦濤同誌在2011年提出，加強以黨(dang) 章為(wei) 核心的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設。這時已經明確提出來了，進行製度的體(ti) 係化建設是以黨(dang) 章為(wei) 核心的。這個(ge) 表述成為(wei) 2013年立法法及其所追求的黨(dang) 內(nei) 法治的基本目標，即要建立一套以黨(dang) 章為(wei) 核心的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係，使之與(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係相配合。2013年1月，習(xi) 近平同誌提出要把權力關(guan) 進製度的籠子裏，這個(ge) 籠子是什麽(me) 樣呢？就是胡錦濤同誌所講的，以黨(dang) 章為(wei) 核心的、與(yu) 憲法法律相一致的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係。

改革開放以來，四個(ge) 領導集體(ti) 的主要負責人，對於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的法製化建設明確而連續的定位，使得黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係化的進程相對順利地向前推進。

我們(men) 來大致總結一下改革開放以來黨(dang) 內(nei) 法規建設的基本經驗。

第一，通過憲法明確了“黨(dang) 法”與(yu) “國法”的協調性，明確了黨(dang) 在“憲法和法律範圍內(nei) 活動”，而這一明確的黨(dang) 內(nei) 法規建設的憲法意識，在改革之前的黨(dang) 的建設中是不夠明確的。

第二，曆屆主要領導人對於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規建設的法治取向具有認識上的一致性和實踐上的連續性，這也是黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係得以完善的重要政治保障。 

第三，“黨(dang) 內(nei) 法治”與(yu) “國家法治”麵向共享性法治議題（如權力公開、反腐敗、經濟規製、社會(hui) 保障等）相互引導與(yu) 塑造，形成理性互動關(guan) 係；比如，黨(dang) 內(nei) 立法與(yu) 國家立法都要追求權力的公開性[25]，黨(dang) 務公開，政府信息公開，都麵臨(lin) 著反腐敗的嚴(yan) 峻任務，都需要對國家的經濟社會(hui) 進行規製，都需要思考社會(hui) 保障、民生民權等一係列的改革結構性問題。

之所以它們(men) 具有共享性，是因為(wei) 社會(hui) 主義(yi) 國家的執政黨(dang) 是一種國家型政黨(dang) ，職能上與(yu) 國家具有較高的對應性，所以會(hui) 表現為(wei) 立法議題上的共享性。在這一共享過程中，會(hui) 形成黨(dang) 內(nei) 民主法治與(yu) 國家民主法治的理性互動關(guan) 係：有時是黨(dang) 內(nei) 民主法治帶動國家民主法治，但有的時候是反過來的，這取決(jue) 於(yu) 在不同係統裏麵所進行的製度試驗、具體(ti) 製度效果以及規範化的實際進程。

第四，明確提出了黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設的法治化要求，使之與(yu) 中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係（國法體(ti) 係）實現體(ti) 係間協調與(yu) 匹配，推動中國現代法律體(ti) 係的最終完備。因為(wei) 黨(dang) 法與(yu) 國法不協調，就不能保證黨(dang) 在憲法法律範圍內(nei) 活動。

第五，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設成績斐然，但相對於(yu) 國法體(ti) 係有所滯後，成為(wei) 我國法治體(ti) 係完善的實踐重點之一。我們(men) 正是在改革開放以來相對良好的法治建設環境當中來重新思考黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的完善命題的。[26]

（三）黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的規範性定義(yi)

黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係是黨(dang) 內(nei) 法治的原概念或基礎概念，我們(men) 試著提供一個(ge) 規範性的定義(yi) ，以便涵括黨(dang) 內(nei) 立法規範的各種現象。

黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係，是指由中國共產(chan) 黨(dang) 各級組織製定或認可的、以黨(dang) 的紀律約束力保障實施的、與(yu) 憲法和法律相一致的內(nei) 在統一協調的各類規範的總體(ti) 。從(cong) 大類來看，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係包括兩(liang) 大部分，黨(dang) 內(nei) 法規和黨(dang) 內(nei) 製度。

黨(dang) 內(nei) 法規就是指2013年出台的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》所包含的一係列的黨(dang) 內(nei) 規範形式。黨(dang) 內(nei) 製度指的是黨(dang) 內(nei) 法規之外的、由各級黨(dang) 組織所製定的黨(dang) 內(nei) 規範性文件，既包括《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件備案規定》所界定的“規範性文件”，也包括其他較低層次黨(dang) 組織製定的各種規範性文件，名稱通常為(wei) “決(jue) 議、決(jue) 定、通知、意見等”。

黨(dang) 內(nei) 法規的地位相當於(yu) 國家法律體(ti) 係中的“法律”地位，而黨(dang) 內(nei) 製度相當於(yu) 國家法律體(ti) 係當中“法律”之外的其它各種規範表現形式。黨(dang) 內(nei) 法規和黨(dang) 內(nei) 製度共同組成黨(dang) 內(nei) 法規製度的體(ti) 係。而2013年出台的黨(dang) 內(nei) 立法法，就是對黨(dang) 內(nei) 法規的製定以及黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 規範性文件的備案審查作出係統規定的兩(liang) 部文件。

三、黨(dang) 內(nei) 立法權規範化：新條例釋義(yi)

下麵我們(men) 集中對2013年出台的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》的要義(yi) 進行解析，以便使得黨(dang) 員以及領導幹部能夠對黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係化的工作、規範環境的製度要求有框架性的認知。

我們(men) 來看2013年的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》總體(ti) 上的定位，大致包含五個(ge) 方麵：

第一，是對1990年條例的替代。表明它不是一部全新的條例，是在總結、反思1990年條例的基礎上加以完善的結果，很多的製度條文是在1990年條例相關(guan) 條款的基礎上進行的完善。它表明我們(men) 在改革開放以來，黨(dang) 內(nei) 立法的進程是具有延續性的，同時又不斷地在積累經驗的基礎上加以優(you) 化。

第二，這部條例要統一調整黨(dang) 章之外的黨(dang) 內(nei) 法規的製定、修改和廢止，黨(dang) 章的修改依據黨(dang) 章自身的規定。也就是說除了黨(dang) 章以及我們(men) 前麵講的屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 製度的規範性文件之外，其他所有的黨(dang) 內(nei) 法規都歸這一部條例來管。

第三，作為(wei) “黨(dang) 內(nei) 立法法”，實際上是比照國法體(ti) 係當中2000年所製定的《中華人民共和國立法法》來架構的。國家層麵的立法法的立法經驗與(yu) 實踐經驗，其實對2013年黨(dang) 內(nei) 立法法是有影響的。這也進一步印證了我們(men) 國家層麵的法治建設對黨(dang) 內(nei) 法治建設起到了互動、拉動的作用。

第四，黨(dang) 內(nei) 法規包括黨(dang) 章和非黨(dang) 章的專(zhuan) 門法規，建構的是黨(dang) 內(nei) 狹義(yi) 的規則體(ti) 係，相當於(yu) “國法體(ti) 係”中狹義(yi) 的法律（全國人大及其常委會(hui) 製定的法律）。

第五，黨(dang) 內(nei) 法規在效力上低於(yu) 憲法和法律，在製定程序和備案審查程序中均需同時進行合憲性審查與(yu) 合法性審查。這一定位的規範依據是憲法上規定的黨(dang) 要在憲法法律範圍內(nei) 活動，黨(dang) 內(nei) 法規既然規定的是黨(dang) 組織怎麽(me) 活動，這些法規的條文就必須保證是在憲法和法律範圍內(nei) ，因而在效力上低於(yu) 憲法和法律。在製定程序和備案審查程序當中，要同時進行合憲性審查和合法性審查，因為(wei) 既然要保證黨(dang) 內(nei) 法規既要符合法律又要符合憲法，就必須同時對黨(dang) 內(nei) 法規進行合憲性審查與(yu) 合法性審查。這點要求，在我們(men) 下麵要講的黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 規範性文件的備案規定當中有更加的明確規定。

（一）黨(dang) 內(nei) 法規的立法定義(yi) 及規範等級體(ti) 係

黨(dang) 內(nei) 法規指的是哪一類製度呢？這顯然有著特定的內(nei) 涵邊界，不是什麽(me) 樣的黨(dang) 內(nei) 文件都能進入黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係的。黨(dang) 內(nei) 法規特指“黨(dang) 的中央組織以及中央紀律檢查委員會(hui) 、中央各部門和省、自治區、直轄市黨(dang) 委製定的規範黨(dang) 組織的工作、活動和黨(dang) 員行為(wei) 的黨(dang) 內(nei) 規章製度的總稱。”這是新條例第二條的規定。這一條實際上確立了黨(dang) 內(nei) 法規的兩(liang) 類製定主體(ti) ：一類是黨(dang) 的中央組織，另一類是中紀委、中央各部門以及省級黨(dang) 委。

黨(dang) 內(nei) 法規原則上調整黨(dang) 內(nei) 的事務，包括黨(dang) 組織的工作活動和黨(dang) 員行為(wei) 。因而黨(dang) 內(nei) 法規，最基本的功能就是作為(wei) 黨(dang) 的自身建設的主要規範依據。同時，我們(men) 不能把黨(dang) 內(nei) 法規簡單地理解為(wei) 隻調整黨(dang) 組織與(yu) 黨(dang) 員的權利義(yi) 務，因為(wei) 黨(dang) 組織在中國的法律體(ti) 係當中具有特殊的地位，黨(dang) 的領導是作為(wei) 四項基本原則明確寫(xie) 入憲法的，它的執政權具有憲法的基礎，享有在其工作與(yu) 活動當中對國家事務的領導權。黨(dang) 內(nei) 法規必然涉及對國家事務的領導和支配。所以黨(dang) 內(nei) 法規也在憲法法律範圍內(nei) ，對國家事務進行了調整。  

黨(dang) 內(nei) 法規對內(nei) 、對外進行雙重調整，既作為(wei) 黨(dang) 組織自身活動的依據，同時也作為(wei) 黨(dang) 領導國家的依據，構成了黨(dang) 組織和黨(dang) 員義(yi) 務的雙重來源。就是我們(men) 前麵講的雙重交疊的規範係統。黨(dang) 組織與(yu) 黨(dang) 員幹部既要遵守國法又要遵守黨(dang) 法，尤其是要保證黨(dang) 法與(yu) 國法的一致性。而這種一致性的保證，正是通過黨(dang) 內(nei) 立法法的相關(guan) 程序實現。

新條例克服了之前黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設當中的文件名稱不一、規範形式隨意性大、規範等級不清的缺陷，明確規定了黨(dang) 內(nei) 法規的規範等級體(ti) 係，依據規範製定的主體(ti) 以及規範形式確立了七種規範形式，表現為(wei) 四層結構。首先，黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係最頂層的是黨(dang) 章，黨(dang) 章作為(wei) 黨(dang) 的根本章程，相當於(yu) 國法體(ti) 係中的憲法，是黨(dang) 的法規體(ti) 係的根本規定。黨(dang) 章規範的內(nei) 容是與(yu) 黨(dang) 的建設、黨(dang) 的任務具有根本重要關(guan) 聯的。其次是黨(dang) 章之下的準則。準則相對於(yu) 黨(dang) 章具有一定的具體(ti) 化特征，但是相對於(yu) 下麵講的條例和規則，又是處於(yu) 基本法律的位置，規範的內(nei) 容為(wei) 全黨(dang) 的政治生活、組織生活和全體(ti) 黨(dang) 員的行為(wei) 。比如，我們(men) 剛才講到的在鄧小平時期，1980年所製定的《關(guan) 於(yu) 全黨(dang) 政治生活的準則》，就在黨(dang) 章之下處於(yu) 最重要的法規地位。再次是條例，這不是對黨(dang) 的組織和行為(wei) 進行全麵規範，而是對某一重要領域、某一重要關(guan) 係進行規範，屬於(yu) 更加具體(ti) 化、專(zhuan) 門化針對某一方麵的工作領域或者事務的規定。最後是是規則、規定、辦法、細則，它們(men) 是黨(dang) 內(nei) 生活的具體(ti) 規定，規範內(nei) 容為(wei) 黨(dang) 的某一方麵重要工作或者重要事項。

我們(men) 看到從(cong) 黨(dang) 章居首，然後是準則，然後是條例，然後是規則、規定、辦法、細則，七種規範形式、四層結構就構成了黨(dang) 內(nei) 相對嚴(yan) 密的法規體(ti) 係。

（二）黨(dang) 內(nei) 立法權分配

新條例對黨(dang) 內(nei) 立法權進行了分配，相對明晰了立法權責。黨(dang) 內(nei) 立法權分配基本上是按兩(liang) 個(ge) 層次進行的，分為(wei) 黨(dang) 的中央組織的立法權和中紀委、中央各部門及省級黨(dang) 委的立法權。

哪些是黨(dang) 的中央組織？這個(ge) 是由黨(dang) 章規定的。“黨(dang) 的中央組織”根據黨(dang) 章規定，包括黨(dang) 的全國代表大會(hui) 、黨(dang) 的中央委員會(hui) 、中央政治局以及中央政治局常務委員會(hui) 。“中央各部門”指黨(dang) 中央正式設立的職能工作部門，如中組部、中宣部等。黨(dang) 內(nei) 立法權的分配實行權力相對集中的模式，其中黨(dang) 章和準則更多的是由黨(dang) 的中央組織來製定，而中紀委、中央各部門以及省級黨(dang) 委製定的規範，通常隻能以規定、規則、辦法、細則來命名。這表明較低層級的立法權是相對要具體(ti) 化，要細化的，其主要任務是落實黨(dang) 的中央組織通過黨(dang) 章和準則以及條例所確立的關(guan) 於(yu) 黨(dang) 的政治生活全麵性的規範和框架性的具體(ti) 規範。

值得指出的是黨(dang) 內(nei) 立法中的“義(yi) 務本位”邏輯[27]。這裏涉及與(yu) 國法體(ti) 係規範邏輯上的差異。我們(men) 知道現代法律體(ti) 係包括中國法律體(ti) 係，主要的建構邏輯是權利本位，是通過對基本權利的保護作為(wei) 出發點，來建立法律體(ti) 係，以限製國家權力，保障公民權利。我們(men) 講打造“製度之籠”，也是這個(ge) 含義(yi) 。但是在黨(dang) 法體(ti) 係之中，黨(dang) 員與(yu) 公民還是有相對差異的。公民讓國家對他負有義(yi) 務，要保障他的自由，要保障他的生存、自由與(yu) 發展。但是黨(dang) 員是人民當中所特定化出來的，經過政治考察跟選拔以後所確認的，我們(men) 可以稱之為(wei) 積極公民。對於(yu) 他們(men) 來講，優(you) 先考慮的不是他們(men) 個(ge) 人的權益，優(you) 先考慮的是他們(men) 參與(yu) 黨(dang) 組織之後如何為(wei) 人民服務。因此對於(yu) 黨(dang) 員來講，對於(yu) 黨(dang) 內(nei) 製度體(ti) 係來講，義(yi) 務是突出的，義(yi) 務是作為(wei) 本位的。也正因為(wei) 如此，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的建設，跟國法製度體(ti) 係建設會(hui) 有所差異。國法體(ti) 係側(ce) 重權利保障，黨(dang) 法體(ti) 係側(ce) 重對黨(dang) 員的約束與(yu) 黨(dang) 員的積極責任。

有些製度就適宜在黨(dang) 內(nei) 先行先試。比如，官員財產(chan) 公開的製度。下麵我還會(hui) 專(zhuan) 門講到，這正是黨(dang) 內(nei) 立法的優(you) 勢，因為(wei) 它是義(yi) 務本位的，它可以對黨(dang) 員提出超出法律的要求。當然這種超出法律的要求通常不能突破憲法上基本權利的邊界，但是又可以為(wei) 了這種特定事業(ye) 的目的而在黨(dang) 內(nei) 先行開展。因為(wei) 黨(dang) 員有先進性、表率性，所以製度可以在他們(men) 身上進行先行先試。 

（三）黨(dang) 內(nei) 立法基本原則

新條例確立了黨(dang) 內(nei) 立法的八大基本原則。按照這八個(ge) 方麵基本原則來衡量、規範，黨(dang) 內(nei) 立法基本上能夠保障與(yu) 憲法、法律相一致，從(cong) 而確保黨(dang) 組織在憲法法律範圍內(nei) 活動。

第一個(ge) 基本原則就是一切從(cong) 實際出發。這實際上是對我們(men) 立法工作方法的要求。我們(men) 不是為(wei) 了體(ti) 係化而體(ti) 係化，而是要需求導向，有的放矢，要使得法規的建設與(yu) 黨(dang) 的具體(ti) 任務相匹配，不是人為(wei) 地去製造所謂大規模、名目繁多的立法。隻是追求這數量的話，我們(men) 認為(wei) 會(hui) 偏離法治建設的軌道。

第二個(ge) 基本原則就是黨(dang) 內(nei) 立法要有一個(ge) 明確的根本法意識。那麽(me) 什麽(me) 是黨(dang) 內(nei) 立法的根本法呢？從(cong) 黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係來講，就是黨(dang) 章。因此黨(dang) 內(nei) 法規的製定，必須以黨(dang) 章為(wei) 依據。

第三個(ge) 基本原則是憲法法律至上的原則。因為(wei) 全部黨(dang) 的立法，最終的目的是保障黨(dang) 組織和黨(dang) 員幹部在憲法法律範圍內(nei) 活動。所以黨(dang) 內(nei) 立法要幫助黨(dang) 組織跟黨(dang) 員幹部，在規範的軌道上與(yu) 憲法和法律相一致。

第四個(ge) 基本原則是執政正當性原則。這又包含三個(ge) 子原則：科學執政、民主執政、依法執政。這三個(ge) 子原則是對正當性內(nei) 涵的完備闡述，要求我們(men) 的立法既要具有民主的程序，反映各方麵的意見，同時又要依照既定的法律程序和權限展開，還要具有科學理性的內(nei) 涵，側(ce) 重對立法的專(zhuan) 業(ye) 性和專(zhuan) 家知識的尊重和吸納。[28]

第五個(ge) 基本原則是黨(dang) 的建設法治化原則。具體(ti) 包括製度化、規範化和程序化三個(ge) 子原則。製度化的要求是說，黨(dang) 的建設涉及到各種權力的行使，要有法可依，要首先想到運用法治思維與(yu) 法治方式，為(wei) 各種建設任務、各種建設行為(wei) 提供製度保障。規範化要求就是對製度的品質提出要求，要使得行為(wei) 具有規範品質，與(yu) 既有規範保持一致性。同時要落實程序化的要求，要求黨(dang) 的建設按照法定的步驟、程序、方式，有序地展開。通過程序本身來管理權力行使的風險，來充實權力行使的理性，來張揚權力行使的客觀權威。

第六就是民主集中製原則。民主集中製原則是我們(men) 黨(dang) ，也是我們(men) 國家的組織活動的基本原則，實際上是公共生活的辯證法原則，就是在充分發揮民主的基礎上實現集中，是一種辯證式的執政。[29]

第七就是法製統一原則。法律如果相互打架、到處衝(chong) 突，每個(ge) 部門都製定自己的法律，不去處理衝(chong) 突是不行的。所以黨(dang) 的立法特別重視法製統一，不僅(jin) 在黨(dang) 內(nei) 法規製定當中要求各級黨(dang) 組織層層審查所要製定的新法是否符合憲法法律，是否符合上位的黨(dang) 內(nei) 法規，而且還進行了事後的把關(guan) ，就在備案的過程中，進行事後的審查。如果審查發現有違背上位黨(dang) 內(nei) 法規、違背憲法法律的情況，是可以進行撤銷或者改變的。黨(dang) 內(nei) 立法法，是非常重要的把關(guan) 性的程序，它在總體(ti) 上保障黨(dang) 內(nei) 全部立法能夠與(yu) 憲法法律相一致，從(cong) 而確保法製統一。而法律的權威、規範的權威、形式化的權威就是要法製本身內(nei) 在自恰，協調統一。  

第八是簡明實用原則。我認為(wei) 簡明實用的原則與(yu) 剛才我們(men) 所講的一切從(cong) 實際出發的原則是相互關(guan) 聯的。指的是黨(dang) 內(nei) 立法，不是為(wei) 了體(ti) 係化而體(ti) 係化，不是用形式主義(yi) 去推動黨(dang) 來立法，而是嚴(yan) 格根據黨(dang) 的任務、黨(dang) 的目標和要求去分門別類地建章立製。同時立法本身還需要具有簡明實用、便於(yu) 操作的特點，避免冗長繁瑣。因為(wei) 法最終是要使用的，法是否進入黨(dang) 員或者人民的內(nei) 心，是否能夠進一步增強執政的合法性和權威性，就在於(yu) 法是否方便實用，法是否合格兌(dui) 現了所承諾的目標與(yu) 規範。

（四）黨(dang) 內(nei) 立法程序和立法後程序

新條例畢竟是規範黨(dang) 內(nei) 法規製定工作的，對黨(dang) 內(nei) 立法程序進行了更加詳細的規定。新條例規定黨(dang) 內(nei) 立法程序，大概包括三個(ge) 環節：先是立法的規劃環節；其次是起草；最後是審批和發布。在規劃環節，要解決(jue) 我們(men) 在一定時間裏麵要立什麽(me) 法的問題，也就是要確立什麽(me) 樣的立法議題的問題，又可以區分為(wei) 宏觀的五年規劃和中微觀的年度計劃。立法規劃製度的建立，就使得我們(men) 的黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的建設，能夠按照科學有序的步驟展開。起草階段，是非常重要的一個(ge) 階段。起草的過程是否合理，草案的質量如何，將直接決(jue) 定黨(dang) 內(nei) 法規的規範品質。起草階段完成之後，就是由起草機關(guan) 來提交製定機關(guan) 進行審批和發布，經過審批、審查，並且進行一定的修改合格之後，進行正式的發布，發布即具有黨(dang) 內(nei) 法規的效力。這是一部黨(dang) 內(nei) 法規如何生產(chan) 的三個(ge) 階段。

黨(dang) 內(nei) 立法法不僅(jin) 僅(jin) 規範一部法律如何生產(chan) ，還規範法律的實施以及備案審查。因此這部新條例同時規定了兩(liang) 個(ge) 很重要的立法後的程序：一是對法規的適用和解釋做出原則性的規定；二是對法規備案和清理評估做出規定。 

總體(ti) 來看，新條例所規定的黨(dang) 內(nei) 立法程序和立法後的程序與(yu) 國家立法法的規定，具有相似性，共同遵循現代立法科學的基本規律。另外，新條例保證了立法程序和立法後程序的協調，從(cong) 而能夠保證黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係的內(nei) 在一致性。

重點來看一下黨(dang) 內(nei) 法規的起草階段。起草階段的程序和草案質量，將直接決(jue) 定法規的規範品質。在起草階段的立法工作方法上，大概有三個(ge) 要素是非常關(guan) 鍵的。

第一個(ge) 要素是專(zhuan) 家論證。黨(dang) 內(nei) 立法要遵循科學立法的要求，科學立法的要求很多時候就體(ti) 現為(wei) 專(zhuan) 家知識。第十六條規定，在必要的時候，就是在起草階段，關(guan) 於(yu) 立法的調查研究，可以吸收相關(guan) 的專(zhuan) 家學者參加或者委托專(zhuan) 門的機構開展。這在我們(men) 國家立法當中也是經常使用的，就是所謂專(zhuan) 家谘詢論證製度或者委托起草製度。第十九條還規定，草案征求意見的時候，應當注意聽取黨(dang) 代表大會(hui) 和有關(guan) 專(zhuan) 家學者的意見，就是說專(zhuan) 家論證已經被新條例確定為(wei) 黨(dang) 內(nei) 法規起草必經的一個(ge) 階段。它能夠保證法規的專(zhuan) 業(ye) 性、科學性，這也是所謂科學執政的一個(ge) 重要體(ti) 現。第二個(ge) 要素是公眾(zhong) 參與(yu) ，既包括黨(dang) 員的參與(yu) ，也包括普通群眾(zhong) （公民）的參與(yu) 。

新條例在第十六條、十九條分別規定，調研階段要充分了解黨(dang) 組織和黨(dang) 員的意見。因為(wei) 黨(dang) 內(nei) 法規畢竟有一個(ge) 很重要的功能，就是要規範黨(dang) 組織和黨(dang) 員的基本行為(wei) ，這就直接涉及到黨(dang) 組織和黨(dang) 員的切身利益。所以要聽取他們(men) 的意見，必要時，草案在全黨(dang) 範圍內(nei) 征求意見。公眾(zhong) 參與(yu) 不限於(yu) 黨(dang) 員，群眾(zhong) 也有權參與(yu) 。因為(wei) 我們(men) 執政黨(dang) 的建章立製的行為(wei) ，會(hui) 對國家的政治生活包括法律體(ti) 係產(chan) 生重要的影響，所以它也直接影響了群眾(zhong) 的利益。新條例在第十九條規定，與(yu) 群眾(zhong) 利益密切相關(guan) 的黨(dang) 內(nei) 法規的草案，應當充分聽取群眾(zhong) 的意見。以上是專(zhuan) 家論證和公眾(zhong) 參與(yu) ，這在我們(men) 國家的人大立法、行政立法當中已經普遍運用。這次新條例又把它明確作為(wei) 黨(dang) 內(nei) 立法的程序性要求提出來，可見我們(men) 在黨(dang) 內(nei) 立法法的製定過程中注意吸收了國家法治建設的基本經驗。第三個(ge) 要素就是部門協調。在製定一部黨(dang) 內(nei) 法規時，可能涉及到好幾個(ge) 部門的職能範圍。如果不進行充分協調，在執行階段可能會(hui) 遇到各種各樣的障礙。所以在新條例的第十七條規定，起草機構要與(yu) 條例相關(guan) 的部門進行充分協商，盡量取得一致的意見。如果不能取得一致的意見，要給出理由說明為(wei) 什麽(me) 。

征求意見的對象，既包括征求專(zhuan) 家的意見，也包括征求公眾(zhong) 的意見，甚至包括征求條例所關(guan) 涉的部門意見。在製度操作上大概有四種形式。第一種就是書(shu) 麵形式，通過所謂函件的形式，由被征求方在指定時間裏反饋書(shu) 麵意見。第二種是現場開會(hui) 的形式，主要是座談會(hui) ，更多地吸收各部門以及黨(dang) 員、普通群眾(zhong) 參加，以便了解這部法規所關(guan) 涉到的社會(hui) 各個(ge) 階層、各個(ge) 方麵的利益訴求。第三種是論證會(hui) ，主要針對的是專(zhuan) 家，邀請有關(guan) 專(zhuan) 家學者，就黨(dang) 內(nei) 法規的技術性問題或者黨(dang) 重大的原則性問題，進行專(zhuan) 業(ye) 性的討論，定向吸收專(zhuan) 家的意見。第四種是網上征詢的形式，無論從(cong) 成本的角度來講，還是從(cong) 擴大公眾(zhong) 參與(yu) 的範圍角度來講，為(wei) 了兼聽則明，有時候書(shu) 麵形式、座談會(hui) 、論證會(hui) 都有一定的定向性,可能無法保證參與(yu) 意見的代表性，網絡平台恰好可以提供彌補方案。網上征詢意見，可能克服前麵三種定向征求意見的相對局限性，進一步拓展黨(dang) 內(nei) 法規起草階段征求意見的途徑、代表性，是對征求意見民主效果的加強。

意見是征求了，怎麽(me) 處理這些意見呢？如何使得這些意見在黨(dang) 內(nei) 法規的立法當中發揮直接的影響或者效用，其實也是征求意見程序是否能夠長久吸引公眾(zhong) 、專(zhuan) 家和部門參與(yu) ，並且建立一種民主立法的習(xi) 慣的重要方麵。

對於(yu) 專(zhuan) 家論證、公眾(zhong) 參與(yu) 、部門協商產(chan) 生的意見，新條例如何處理呢？就是要求起草機構在草案的製定說明中要載明征求意見的情況和協商的情況。也就是把起草階段的專(zhuan) 家意見、公眾(zhong) 意見、部門意見加以分類整理，然後提供給法規的審批機關(guan) ，由後者對這些意見進行處理、決(jue) 定，然後對草案進行修改和調整。

因此，根據新條例的規定，征求意見情況和協商情況，是草案送審稿的必要組成部分。如果缺乏這些組成部分，從(cong) 立法法的法治要求來講是不合法的。在這裏麵我們(men) 看到黨(dang) 內(nei) 立法的論證、參與(yu) 、協商的法律效力機製保障仍然是不夠充分的。按目前來看，新條例在征求意見的處理上、效力保障機製上，更多遵循內(nei) 部工作的程序習(xi) 慣，缺乏理由說明，缺乏對意見的參與(yu) 方的回應性、公開性。這是需要在以後的條例修改或者實際的工作當中來加以改進的。這裏，我試圖提出一個(ge) 地方性的樣本，供以後黨(dang) 內(nei) 製定各級規範進行參考或者以後新條例進行修改時，可以加上這一條。2008年的《湖南省行政程序規定》對於(yu) 征求意見效力保障機製的設計，我認為(wei) 是比較合理的：要求對於(yu) 專(zhuan) 家意見和公眾(zhong) 意見吸納來了之後，製定機關(guan) 有責任對這些意見進行完整的分類處理，同時對於(yu) 采納不采納的情況，進行理由說明並及時公開。這就建立了明確的說明理由製度，要求在正式文本公布之後，同時公布對意見的處理情況，說明為(wei) 什麽(me) 采納，為(wei) 什麽(me) 不采納，這就推進了立法的公開性和回應性。

經過多方參與(yu) 的科學民主的起草程序之後，一部法規就走到了審議批準的程序。經過這個(ge) 程序，一個(ge) 法規就呱呱墜地了。審議批準的程序也非常地重要，因為(wei) 起草機關(guan) 畢竟不能代替有權製定黨(dang) 內(nei) 法規的職權機關(guan) 。

草案的審核要點是什麽(me) 呢？要點是要同時進行合法性與(yu) 合理性的審查。新條例要求草案的審核要從(cong) 六個(ge) 方麵著手。第一個(ge) 方麵，因為(wei) 我們(men) 製定的是黨(dang) 內(nei) 法規，首先要審查的是法規與(yu) 黨(dang) 章是否一致，與(yu) 黨(dang) 的理論、方針、政策是否相抵觸。如果與(yu) 黨(dang) 章不一致，肯定是通不過審查關(guan) 的，隻能退回去重做。第二個(ge) 就是是否與(yu) 憲法法律相一致。我們(men) 知道所有的黨(dang) 內(nei) 立法都是為(wei) 了幫助黨(dang) 組織跟黨(dang) 員幹部在憲法法律範圍內(nei) 活動。所以與(yu) 憲法法律不一致的也要退回去重做。第三就是與(yu) 上位黨(dang) 內(nei) 法規是否相一致。指的是什麽(me) 呢？上位黨(dang) 內(nei) 法規指的是黨(dang) 章以外，以準則、條例的形式所表現的效力位階相對較高的黨(dang) 內(nei) 法規。剛才我們(men) 說製定較低位階的黨(dang) 內(nei) 法規時，不僅(jin) 要審查與(yu) 黨(dang) 章、憲法、法律的一致性，還要審查與(yu) 準則、條例的一致性。如果不能跟準則、條例一致的，也必須退回去重做，因為(wei) 這違反了法製統一原則。第四就是是否與(yu) 其它黨(dang) 內(nei) 法規相衝(chong) 突，這指的是新製定的一部黨(dang) 內(nei) 法規，是否能夠與(yu) 之前的法規進行銜接。這是新法與(yu) 舊法之間的規範協調的問題。第五就是是否與(yu) 有關(guan) 部門和單位之間進行協商。這個(ge) 也是對前麵起草階段的要求，相關(guan) 機關(guan) 要看你是不是按照新條例的要求經過了征求意見的合格程序。第六，是否符合製定權限和程序，有沒有越權。

審議批準的審查要點，基本反映了新條例對於(yu) 新的黨(dang) 內(nei) 法規製定的各個(ge) 規範要素的提煉與(yu) 歸類。但是這裏麵仍然有一點不足。就是在起草階段，我們(men) 強調草案既要征求專(zhuan) 家意見，又要征求公眾(zhong) 意見，同時要進行部門協商。但是在審議批準程序當中，對專(zhuan) 家意見、公眾(zhong) 意見怎樣進行反饋和處理，沒有明確提及。隻要求審查草案是不是與(yu) 有關(guan) 部門和單位協商過了，沒有要求審查草案是否也完整反映了專(zhuan) 家論證的意見和公眾(zhong) 參與(yu) 的意見。這使得審議批準程序與(yu) 起草程序在要點對應上出現了一定的錯位，省略掉了對征求意見當中的專(zhuan) 家意見與(yu) 公眾(zhong) 意見的審核要求。這其實不利於(yu) 黨(dang) 內(nei) 立法朝著科學化、民主化方向的推進。我們(men) 在以後的新條例的修改以及黨(dang) 內(nei) 直接立法過程當中要注意這一點。一定要注意審議批準程序要與(yu) 起草階段所進行的工作進行要點性對應，不僅(jin) 要考察協商意見，還要考察在起草階段所反映的公眾(zhong) 意見以及專(zhuan) 家的意見，這樣才能保證黨(dang) 內(nei) 立法真正滿足科學、民主的要求。

（五）黨(dang) 內(nei) 法規效力等級體(ti) 係

新條例規範了黨(dang) 內(nei) 法規效力的等級體(ti) 係，之前我們(men) 也有所提及。這是一個(ge) 四層體(ti) 係，第一層是黨(dang) 章，第二層是中央黨(dang) 內(nei) 法規。中央黨(dang) 內(nei) 法規，也就是新條例所規範的黨(dang) 的中央組織所製定的法規，包含6種規範形式。嚴(yan) 格來講，黨(dang) 章也屬於(yu) 中央黨(dang) 內(nei) 法規，但是新條例所指的主要是黨(dang) 章之外以其他6種規範形式表現出來的中央黨(dang) 內(nei) 法規。它分為(wei) 三個(ge) 內(nei) 部效力層次。黨(dang) 的中央組織，可以同時選擇6種規範形式來分門別類製定規則。首先，準則僅(jin) 次於(yu) 黨(dang) 章，也是中央黨(dang) 內(nei) 法規。它是對黨(dang) 的政治生活的全麵規定。其次是條例，條例是對黨(dang) 的重要生活某一方麵的完整規定。再次是是細則性落實性的規定，是規定、規則、辦法、細則四種形式，屬於(yu) 內(nei) 部第三效力層次。

這樣我們(men) 也可以看，既使是由同一主體(ti) 所製定的黨(dang) 內(nei) 法規，實際上也存在效力差別。如果它選擇了以“準則”這個(ge) 名稱來命名某一部法規，我們(men) 就認為(wei) 它的效力位階級要高於(yu) 它以“條例”和“規則”所命名的法規。

黨(dang) 內(nei) 法規提出的第三層級，就是由中紀委與(yu) 中央各部門所製定的法規。這隻能選擇四種形式，就是說它不能叫黨(dang) 章，也不能叫準則，也不能叫條例，隻能叫規則、規定、辦法和細則，這四種規範形式是同位法規。

第四級就是省級黨(dang) 委法規。省級黨(dang) 委法規也不能叫黨(dang) 章、準則、條例，隻能叫規則、規定、辦法、細則，也是同位法規。

這四級之間在總體(ti) 效力是遞減的。黨(dang) 章最高，中央黨(dang) 內(nei) 法規其次，當然中央黨(dang) 內(nei) 法規有內(nei) 部效力差異。第三級是中紀委、中央各部門法規，第四級是省級黨(dang) 委法規。這是一個(ge) 層次分明的體(ti) 係。

（六）黨(dang) 內(nei) 法規的效力衝(chong) 突規則

新條例規定了黨(dang) 內(nei) 法規的效力體(ti) 係之後，必須要解決(jue) 效力衝(chong) 突的規則問題。這也是2000年國家層麵的立法法的立法重點。如果沒有能力建立相對明晰的衝(chong) 突規則和衝(chong) 突解決(jue) 機製，立法打架的現象將嚴(yan) 重損及立法的權威。

新條例簡要規定了黨(dang) 內(nei) 法規的效力衝(chong) 突規則。第一條規則就是同位法規衝(chong) 突怎麽(me) 處理？特別法優(you) 於(yu) 一般法，然後新法用於(yu) 舊法，這是法理學的基本共識。第二就是對於(yu) 中紀委和中央各部門法規的衝(chong) 突要提請處理，原則是由中央機構來進行處理。第三實際上就是監督規則，就是更高一級的黨(dang) 組織對下一級黨(dang) 組織的黨(dang) 內(nei) 法規製定行為(wei) 的監督，它確立的是撤銷規則，就是中央可以責令改正或者撤銷觸碰紅線法規。中央可以撤銷中紀委、中央各部門以及省級黨(dang) 委的法規。那麽(me) 哪些情況就是觸碰了紅線呢？第一種情況就是與(yu) 黨(dang) 章以及黨(dang) 的方針政策相抵觸的，這是要被撤銷的；第二個(ge) 就是與(yu) 憲法法律不一致的，也是要被撤銷掉的；第三是與(yu) 中央黨(dang) 內(nei) 法規相抵觸的，也要撤銷。這三種情形，中央可以基於(yu) 監督權，撤銷掉下級黨(dang) 組織所製定的黨(dang) 內(nei) 法規。撤銷規則適用在哪裏呢？適用在備案審查程序當中。本文第四部分會(hui) 對備案程序進行專(zhuan) 門解析。

新條例同時規定了黨(dang) 內(nei) 法規的解釋規則，原則上由各個(ge) 法規所指定的機關(guan) 負責進行解釋。圍繞解釋權的條款，通常會(hui) 規定在一部黨(dang) 內(nei) 法規附則部分的最後一兩(liang) 條，說明本法規由什麽(me) 機關(guan) 負責解釋，通常是有製定機關(guan) 進行解釋。新條例認為(wei) 法規指定的機關(guan) ，就是法規的法定解釋機關(guan) ，而法規解釋與(yu) 法規具有同等效力。這在法理學體(ti) 係中很容易理解，就是有權機關(guan) 做出的法律解釋與(yu) 它所解釋的法律具有同等效力。但是這個(ge) 同等效力必須要進行正確的理解。它不是指一個(ge) 法規的解釋是與(yu) 法規本身並駕齊驅的，而是法規的解釋必須在符合法規本身的原則和製度的前提下，才作為(wei) 法規規範體(ti) 係的一部分而被納入，從(cong) 而使得法規解釋與(yu) 法規本身具有一體(ti) 性。如果法規解釋違反了法規本身的基本原則和製度，那麽(me) 這個(ge) 解釋是無效的，它解釋的內(nei) 容就不能夠並入法規本身而成為(wei) 同一效力平台上的規範，所以這裏麵存在法規解釋的最大射程問題。因此不是想怎麽(me) 解釋，就怎麽(me) 解釋，必須是在法規本身的規範射程之內(nei) ，超出這個(ge) 範圍，解釋是無效的。

綜上，解釋了黨(dang) 內(nei) 法規的生產(chan) 流程體(ti) 係，按照這個(ge) 體(ti) 係，可以生產(chan) 出大量的黨(dang) 內(nei) 法規。那麽(me) 我們(men) 如何保證它們(men) 之間效力的一致性？僅(jin) 僅(jin) 依靠黨(dang) 內(nei) 立法程序中的審核、審查、參與(yu) 機製，可能還是不充分的。總有漏網之魚，總有不合理的規定會(hui) 存在於(yu) 法規之中，那麽(me) 我們(men) 必須要對它進行延伸的監控和審查。這就涉及到了黨(dang) 內(nei) 立法的備案審查問題。

四、黨(dang) 內(nei) 法治：備案審查製度的優(you) 化

2013年出台的《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件備案規定》就是對黨(dang) 內(nei) 法規效力的一致性進行追蹤性的備案、審查的一部重要的法規，是對黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係的重要完善。

法律不僅(jin) 要立，還有改和廢的問題。“立改廢”是法律體(ti) 係自我融貫於(yu) 完善的連續性過程。我們(men) 剛才講新條例，“立”隻是其中的一個(ge) 環節，立出來之後，要不要改，要不要廢，怎麽(me) 改，怎麽(me) 廢，就要依賴於(yu) 備案審查的程序。

新條例確實是黨(dang) 內(nei) 立法法的基本法，但還存在兩(liang) 個(ge) 有待補充的製度間隙。一個(ge) 就是前麵的條例隻有原則性的規定，沒有細節性的製度，因此需要細節性的製度予以補充落實。第二就是新條例僅(jin) 僅(jin) 關(guan) 注“法規”，對於(yu) 屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 製度的規範性文件沒有納入調控的範圍。這兩(liang) 個(ge) 製度的間隙，由《中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件的備案規定》進行了無縫的補充，從(cong) 而對推進黨(dang) 內(nei) 法治具有積極的意義(yi) 。

（一）備案審查程序的適用範圍

我們(men) 需要注意備案程序所適用的範圍。這個(ge) 《備案規定》不適用於(yu) 中央黨(dang) 章以及中央黨(dang) 內(nei) 法規及其規範性的文件，其適用範圍是相對較窄的，不是對所有的黨(dang) 內(nei) 法規得備案審查。它也不適用於(yu) 省級黨(dang) 委以下的黨(dang) 組織的規範性文件。就是說它上不適用於(yu) 黨(dang) 章、中央黨(dang) 內(nei) 法規及其規範性文件，下不適用於(yu) 省級黨(dang) 委以下的規範性文件。它隻適用於(yu) 中紀委、中央各部門以及省級黨(dang) 委的黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件。它是對一部分黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件的要求。

但是，它同時也要求，比如省級黨(dang) 委以下的黨(dang) 組織的規範性文件，由各省級黨(dang) 委所建立相應的備案審查製度來加以管控。就是說中央就不管你這一層了，但是你要按照中央立法法以及備案的規定要求，建立相應的配套製度。這實際上把備案審查的權力下放給省級黨(dang) 委了，由後者按照中央立法法的要求相應地建章立製，以實現本省範圍、省委管轄範圍內(nei) 的黨(dang) 內(nei) 相應規範文件的合憲、合法與(yu) 合規。黨(dang) 章、中央黨(dang) 內(nei) 法規及其規範性文件的效力層級屬於(yu) 第一、第二層，相對更高，其備案審查程序比較特殊，因此我們(men) 可以認為(wei) 這次備案規定沒有把它納入範圍之內(nei) 。但是以後如何對它進行備案、審查，還有待製度的進一步完善。

這裏麵我們(men) 還要對“規範性文件”做一個(ge) 界定：所謂規範性文件指的是《黨(dang) 內(nei) 法規製定條例》所講的那些法規之外的、各級黨(dang) 組織在履行職責過程中所形成的、具有普遍約束力、可以反複適用的決(jue) 議、決(jue) 定、意見、通知等等。注意一下，在名稱上有利於(yu) 進行區別，規範性文件隻能叫決(jue) 議、決(jue) 定、意見、通知，而不能叫準則、條例、規則、規定、細則等由新條例所明確化的專(zhuan) 門的規範名稱。

（二）備案審查的要點

備案審查的要點，總體(ti) 上來看，在合法性審查部分與(yu) 我們(men) 之前所講的草案審核的標準是相同的。就是說備案的時候也要再看一遍：黨(dang) 內(nei) 新的法規是否與(yu) 黨(dang) 章一致，是否與(yu) 憲法法律一致，是否與(yu) 上位法規一致，是否與(yu) 同位法規沒有衝(chong) 突，是否遵循了法定的製定程序和權限。

但是在合理性審查部分有所區別，要求備案審查機關(guan) 對黨(dang) 內(nei) 法規是否明顯不當做出審查。顯然，製定程序中的審核標準要低於(yu) 事後的備案審查階段的標準。為(wei) 什麽(me) 會(hui) 低於(yu) 這種標準？我們(men) 可以這樣解釋：備案審查主要是由中央的審查機關(guan) 對低一級的黨(dang) 內(nei) 法規的監督權或者監督程序，因為(wei) 有上下級的監督程序，所以審查要求更高、更全麵，或者更加具有一定的裁量性質；而對於(yu) 同一機關(guan) 的內(nei) 部所進行的草案的審核，合理性的整體(ti) 要求可以相對低一些。正因為(wei) 有監督性質，所以備案審查階段對合理性審查的要求也非常高。如果明顯不當，即使滿足了上麵所講的符合黨(dang) 章、憲法、法律，上位法等一係列合法性要求，仍然可能被退回去進行修改或者撤銷掉。

（三）備案審查的法律效力

對於(yu) 備案審查程序，是有明確的法律效力規定的。對於(yu) 符合條件的黨(dang) 內(nei) 法規，要予以備案並且納入文件目錄，進行公布。黨(dang) 中央周期性地公布黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件的目錄，通過備案審查之後公布出來，就產(chan) 生了正式的法律效力。在審查過程當中，總有過不了網的魚，總有達不到標準的。不符合條件的怎麽(me) 辦呢？審查機關(guan) 可以建議製定機關(guan) 自行糾正，逾期不糾正，由中央辦公廳提出糾正或者撤銷的建議，報經中央決(jue) 定，一旦中央決(jue) 定下來，就可以直接撤掉。前麵談到，中央可以對踩了三條紅線的法規——違反黨(dang) 章、違反憲法法律以及違反中央黨(dang) 內(nei) 法規的——進行改正或者撤銷。中央的決(jue) 定，可以直接撤銷有關(guan) 法規，撤銷之後的黨(dang) 內(nei) 法規，自然就不可能繼續有效。

（四）黨(dang) 法與(yu) 國法備案審查的銜接聯動機製

在備案審查製度的規定裏麵，很醒目的或者很具有亮點性的，是規定黨(dang) 法與(yu) 國法備案審查的銜接聯動機製。

本來屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件的備案審查，為(wei) 什麽(me) 要建立與(yu) 國法之間的聯動機製呢？這是由我國憲政體(ti) 製的特殊安排決(jue) 定的。

第一，從(cong) 實踐上來看，根據我國的黨(dang) 政活動習(xi) 慣，常有黨(dang) 政聯合發文的現象。比如中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 某某事項的規定或者決(jue) 定。這就會(hui) 造成部分黨(dang) 內(nei) 法規和規範性文件，同時具有黨(dang) 法和國法的雙重性質，需要一種聯動機製予以備案審查。關(guan) 於(yu) 聯合發文的法規和規範性文件，既是黨(dang) 內(nei) 備案審查程序的對象，同時也是《立法法》備案審查程序的對象。這時建立一種聯動銜接的審查機製，就有利於(yu) 更好地對規範內(nei) 容本身進行審查，做出合理的處置。

第二，這反映了法製統一的要求。因為(wei) 在中國的憲法體(ti) 製之下，黨(dang) 法和國法都屬於(yu) 中國現代法律體(ti) 係的組成部分。國法體(ti) 係已經建立了以《立法法》為(wei) 框架的備案審查製度，而黨(dang) 法體(ti) 係在黨(dang) 內(nei) 立法法調整之下，也將日益完備。如何確保黨(dang) 法與(yu) 憲法法律相一致呢？如果僅(jin) 僅(jin) 是由黨(dang) 內(nei) 進行審查，還是不夠的。這就必須要建立統一、規範的違憲違法審查製度，才能夠在更宏觀的層麵，在黨(dang) 法與(yu) 國法協調組成的更大的法規範體(ti) 係之內(nei) ，保證法製的統一。

第三，聯動機製的最終目標為(wei) 建立覆蓋黨(dang) 法和國法的統一的違憲違法審查製度體(ti) 係。這個(ge) 體(ti) 係建立之後，將能夠保證在中國實現基本的法治目標，即所有的國家公權力都納入了法規範的軌道，所有規範公權力的法規範都納入了審查製度的軌道，這就使得憲法、法律以及黨(dang) 章所載明的中國社會(hui) 主義(yi) 法治理念的基本要求能夠在具體(ti) 的法規範當中得到落實。與(yu) 此理念所抵觸的一些法規範，無論是在國家法層麵，還是在黨(dang) 法層麵，都會(hui) 通過統一的審查製度、審查程序予以清理和排斥。

這種統一違憲違法審查製度體(ti) 係，具有預警識別的機製。它就像防火牆一樣，隨時把違背社會(hui) 主義(yi) 法治理念的規範——無論藏身何處——及時識別並清理掉。這將有利於(yu) 建立全覆蓋的、完備性的中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係。

總之，審查備案製度如何發揮實效？如何建立與(yu) 國家法備案審查之間的銜接聯動機製，是2013年的兩(liang) 部黨(dang) 內(nei) 立法法製定之後，在執行實施過程當中要探索完善的一個(ge) 重點。

五、總結：新原則與(yu) 新空間

（一）黨(dang) 內(nei) 立法法的新原則

黨(dang) 內(nei) 立法法體(ti) 現了以下十個(ge) 方麵的新原則。這些新原則是嚴(yan) 格的法律原則，是執政黨(dang) 法治轉型的法律成果，也是社會(hui) 主義(yi) 法治理念的實在化。這些原則多數來自國法體(ti) 係中的既有原則，但也有部分專(zhuan) 屬於(yu) 黨(dang) 內(nei) 法治的原則，比如“黨(dang) 員義(yi) 務本位原則”。這些法律原則既是黨(dang) 內(nei) 法規製度建設的立法性的指導原則，也是中國共產(chan) 黨(dang) 在新時期深化科學執政的規範倫(lun) 理。循此法治軌道，執政黨(dang) 的規範轉型並具有了更為(wei) 充分的製度理性基礎。值得說明的是，這些原則本身尚不存在嚴(yan) 格邏輯上的分類一致性，帶有執政黨(dang) 政策判斷的顯著痕跡，筆者在此處主要根據新條例的規定並結合“重要性”標準進行初步的學理歸納。這裏的歸納具有理論上的反思與(yu) 重構特征，與(yu) 注釋法學意義(yi) 上的原則識別與(yu) 解釋（比如本文第三部分對條例原則的直接注解）不同。相關(guan) 原則之間既存在縱向的規範分層關(guan) 係，也存在橫向的互補與(yu) 適度交叉關(guan) 係。隨著執政黨(dang) 依循立法法模式推進法治轉型，黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的更係統化、更富邏輯性的“法律原則體(ti) 係”或可清晰呈現。本文的工作即為(wei) 此一目標提供某種理論上的預判和建議。

這些新原則大體(ti) 可以區分為(wei) 兩(liang) 個(ge) 層次：一是基本原則；二是具體(ti) 原則。

第一層次的基本原則包含但不限於(yu) ：

第一，依法治黨(dang) 原則。依法治黨(dang) 原則是依法治國原則的延伸性原則，是為(wei) 了落實憲法上所承諾的黨(dang) 組織“在憲法法律範圍內(nei) 活動”的總體(ti) 性要求從(cong) 而使得黨(dang) 的所有公權力行為(wei) 納入法治軌道。所以依法治黨(dang) 原則，直接表明了執政黨(dang) 建設的總體(ti) 規範取向。

第二，憲法法律至上原則，這實際上是對黨(dang) 內(nei) 立法法的終極目的的規定。黨(dang) 內(nei) 所有的立法，最終要匯流入憲法法律的體(ti) 係當中，要能夠與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係相匹配、理性互動，推動法治中國的建設。[30]

第三，黨(dang) 員義(yi) 務本位兼顧權利原則。我們(men) 知道黨(dang) 員與(yu) 公民的差別，就在於(yu) 他們(men) 是先進性公民，因而對國家的法製進步或者製度的實驗或者為(wei) 人民服務中的一些特殊的職責分配具備優(you) 先的承受性。但義(yi) 務本位並不意味著隻有義(yi) 務沒有權利，對任何法體(ti) 係而言，它都追求義(yi) 務和權利相一致，隻是在實踐上的重心選擇有所差異。義(yi) 務本位隻是說要從(cong) 義(yi) 務作為(wei) 一個(ge) 邏輯出發點，來建構適用到義(yi) 主體(ti) 務身上的法規體(ti) 係。而我們(men) 知道，2004年黨(dang) 中央專(zhuan) 門製定了《黨(dang) 員權利保障條例》，這表明隻有在有效保障黨(dang) 員權利，尤其是政治參與(yu) 權利的過程當中，黨(dang) 員才能夠更好地發揮參政議政的作用，才能模範地遵守憲法和法律確定的義(yi) 務。

第二層次的具體(ti) 原則包含但不限於(yu) ：

第一，規範效力一致性原則，這包含兩(liang) 個(ge) 子原則：黨(dang) 法體(ti) 係化原則；黨(dang) 法與(yu) 國法協調性原則。黨(dang) 法體(ti) 係化原則，更多的是黨(dang) 法內(nei) 部自身建設的要求，要分門別類地對不同的主體(ti) 所製定的不同的規範文件進行明確的權限規定和規範清理，使得黨(dang) 內(nei) 法規能夠自成體(ti) 係，使得黨(dang) 內(nei) 所有的組織和黨(dang) 員幹部能夠在黨(dang) 法意義(yi) 上納入黨(dang) 的治理的規範框架之內(nei) 。黨(dang) 法與(yu) 國法協調性原則。我們(men) 知道黨(dang) 本身並不是自給自足的組織，黨(dang) 隻有在領導中國人民建設現代化事業(ye) ，黨(dang) 隻有在配合國家進行建設社會(hui) 主義(yi) 現代化國家過程當中，才能夠取得自身的合法性，取得自身的法規建設的正當性。所以黨(dang) 法建設一定要堅持與(yu) 國法相協調的原則，要特別重視黨(dang) 法的立改廢過程當中與(yu) 憲法法律一致性的審查和保障。

第二，科學立法原則。因為(wei) 現代立法具有高度的專(zhuan) 門性與(yu) 專(zhuan) 業(ye) 性，需要專(zhuan) 家支持。這在新條例當中就反映為(wei) 更多地要對科學規律進行把握，對專(zhuan) 家意見進行吸納轉化。

第三，民主立法原則。民主立法原則就是要開門立法，要透明立法，立法過程當中，不僅(jin) 要對各個(ge) 部門開放，還要對普通黨(dang) 員開放，還要對群眾(zhong) 開放，以使得黨(dang) 內(nei) 法規建設，在議程早期就具有更加充分的黨(dang) 內(nei) 以及民意基礎。具有更強的黨(dang) 內(nei) 及民意基礎的好處就在於(yu) ：第一，最大程度的回應性，並且吸納整合了社會(hui) 各階層的利益和意見，使得法規本身的民主性、公共性品質大大提升；第二，可以大大減少法規在推行過程當中的阻力，增強實際操作性。

第四，規則衝(chong) 突的程序化原則。發生不同位階的規範效力衝(chong) 突時，黨(dang) 內(nei) 立法法建立了程序化的衝(chong) 突解決(jue) 機製。盡管這個(ge) 機製還有待完善，但是已經搭建了符合法治原理的基本製度框架。

第五，立法與(yu) 備案審查並重的複合審查原則。既注重在立法過程之中實現法治的理念與(yu) 開展合法性審查，同時也注重在事後進行備案審查，以建立更加長程的、更加完備的法規體(ti) 係，並確定了協調國法與(yu) 黨(dang) 法的統一違憲違法審查機製的探索方向。

第六，法規的簡明實用原則。不是形式地對待黨(dang) 內(nei) 法規的建設要求，而是堅持群眾(zhong) 路線，堅持法規簡明實用、可操作的原則。製定的法必須是實實在在有用的法，必須是能夠實現製度承諾，必須是能夠加強和改善黨(dang) 的領導，必須是能夠有利於(yu) 法治建設，有利於(yu) 為(wei) 人民服務以及老百姓的民生權利的改善。   

（二）黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係有待進展的空間

黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係還有一些有待進展的空間，既包含製度上或者程序上有待完善的要點，同時也包含黨(dang) 內(nei) 立法議題性的重點選擇。有了進展的空間、程序的完善、製度的完善以及優(you) 先性議題的先行先試，依法治黨(dang) 原則以及黨(dang) 內(nei) 立法法才能把這種製度的權威、製度的效力充分展現於(yu) 全黨(dang) 和全國人民麵前，才能兌(dui) 現法治中國的莊重承諾。

在我看來，以下六個(ge) 方麵是黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係建設有待進展的空間。

第一就是專(zhuan) 家論證的製度程序及其效力保障機製。在新條例裏麵，關(guan) 於(yu) 專(zhuan) 家論證，主要還是作為(wei) 內(nei) 部工作程序進行規定，開放性與(yu) 回應性都還不夠充分。比如對專(zhuan) 家意見，並沒有要求在草案的審核批準階段進行要點性的審查以及對審查之後是否進行采納進行理由公開。

第二就是對於(yu) 公眾(zhong) ，這裏麵有兩(liang) 個(ge) 層次，一個(ge) 是黨(dang) 員，二是群眾(zhong) 。對於(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 的製度程序及其效力保障機製，也不夠完善。具有更強的內(nei) 部性，而缺乏公開性和回應性。

第三就是立法信息公開的全麵性機製。我們(men) 發現新條例，從(cong) 議題化，就是立法的規劃和計劃階段，以及草案化形成階段，立法信息公開的力度和要求並不是很明確，或者說並不是很有效，這也是值得考慮的重要方麵。

第四就是黨(dang) 法與(yu) 國法備案審查的聯動機製。目前這個(ge) 聯動機製，隻是在《黨(dang) 內(nei) 法規與(yu) 規範性文件的備案規定》中有一個(ge) 原則性的規定，聯動機製如何建立，如何獲得審查實踐經驗和社會(hui) 認同，尚不明朗。通過製度實踐產(chan) 生足夠的聯動審查個(ge) 案以及在聯動機製和審查個(ge) 案的基礎上推進統一的違憲違法審查製度的建立，將國家立法法與(yu) 黨(dang) 內(nei) 立法法進行程序對接，應當成為(wei) 下一階段黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係要推進的重點方向。

第五就是黨(dang) 員權利保障機製。黨(dang) 員權利保障機製的主要含義(yi) ，不是如何去關(guan) 心黨(dang) 員的個(ge) 人生活，去關(guan) 心孤寡的或者說老年的黨(dang) 員。這裏麵的權利保障機製，應側(ce) 重政治層麵或者民主層麵，就是如何製度性地保障黨(dang) 員參與(yu) 黨(dang) 內(nei) 法規製定的權利和程序。這也是提升黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的民主性、科學性的重要方麵。        

第六就是黨(dang) 內(nei) 立法的簡明實用。黨(dang) 內(nei) 立法要一切從(cong) 實際出發，要簡明實用，要能解決(jue) 問題，能改善黨(dang) 的領導，這就要求在某些關(guan) 鍵性製度領域先行先試。這些關(guan) 鍵性領域，也許在國家層麵推行阻力特別大，但在黨(dang) 內(nei) ，由於(yu) 具有組織上和權威上的優(you) 勢，可以先行先試。這裏試舉(ju) 數例：

1、黨(dang) 員幹部財產(chan) 公開。我們(men) 知道這是反腐敗的一個(ge) 終極性的殺手鐧。官員財產(chan) 公開在國家層麵有一些地方性的實驗，比如新疆的阿勒泰、廣東(dong) 等地，但是在全國性製度層麵推行財產(chan) 申報和公開的立法，還是有很大的阻力。黨(dang) 員幹部能不能通過黨(dang) 內(nei) 法規，首先公開自己的財產(chan) ，首先承擔這種義(yi) 務，因為(wei) 黨(dang) 內(nei) 是義(yi) 務本位的。在黨(dang) 內(nei) 立法上先行先試，為(wei) 官員提供示範，值得優(you) 先考慮。

2、黨(dang) 內(nei) 重大決(jue) 策程序是否要建章立製。我們(men) 知道我們(men) 國家的政治法律生活當中，包括立什麽(me) 法，其實包括憲法修改，黨(dang) 內(nei) 的決(jue) 策是非常關(guan) 鍵的，所以黨(dang) 內(nei) 的重大決(jue) 策對於(yu) 國家的政治法律生活，對於(yu) 老百姓的權利利益，具有直接的影響。重大決(jue) 策程序，本身能否作為(wei) 黨(dang) 內(nei) 立法的議題，比如製定黨(dang) 內(nei) 重大決(jue) 策程序條例，規範黨(dang) 內(nei) 重大決(jue) 策行為(wei) ，這是非常值得考慮的。因為(wei) 在行政決(jue) 策領域，各地已經在公開決(jue) 策、民主決(jue) 策的要求之下，紛紛建立了重大行政決(jue) 策程序規定或者程序辦法，比如剛才講到的《湖南省行政程序規定》就專(zhuan) 門規定了關(guan) 重大行政決(jue) 策程序。[31]那麽(me) 黨(dang) 內(nei) 重大決(jue) 策程序是否也要法治化，也是黨(dang) 內(nei) 法規製度建設的一個(ge) 重點。 

3、對於(yu) 黨(dang) 員或者公民個(ge) 人的提案程序以及提請審查程序的規定尚付諸闕如，是個(ge) 遺憾。我們(men) 知道目前的黨(dang) 內(nei) 法規主要是由部門來提案，黨(dang) 員不能聯名提案。提請審查的程序也沒有開放，目前主要還是通過製定機關(guan) 備案、上級審查、機關(guan) 自我審查進行的，甚至也沒有出現像2000年《立法法》裏麵規定的公民建議審查程序，即公民個(ge) 人可以提請全國人常委會(hui) 對違法違憲的法規進行審查。《立法法》規定之後，確實是出現了審查的要求和申請實踐，比如2003年孫誌剛案中，公民提請對收容遣送條例進行審查，2009年唐福珍案中提出了對城市房屋拆遷條例的審查。這都是因為(wei) 2000年的《立法法》裏麵有規定，公民個(ge) 人可以對可能涉及違法或者違憲的法規提起審查。盡管全國人大常委會(hui) 回避了這些申請並轉由國務院自行審查，但這一程序的成文化依然具有法治意義(yi) 並成為(wei) 未來可能撬動違憲審查常態化之門的製度基礎。我們(men) 在黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係裏麵也要借鑒此類製度，要為(wei) 黨(dang) 員或者公民個(ge) 人，或者聯名進行立法提案，或者說進行事後的針對法規的提請審查，開一個(ge) 製度的口子。開一個(ge) 口子會(hui) 使得黨(dang) 內(nei) 法規接地氣，使得黨(dang) 員或者公民個(ge) 人與(yu) 黨(dang) 組織、與(yu) 立法以及法規體(ti) 係建立正式的製度互動關(guan) 係。而這種製度互動關(guan) 係，對於(yu) 總體(ti) 上增強黨(dang) 內(nei) 法規製度體(ti) 係的民主性、公共性或者豐(feng) 富黨(dang) 內(nei) 立法的議題來源，增強黨(dang) 內(nei) 立法本身對於(yu) 民生或者權利的回應性，都是具有非常強的製度功效的。[32]而這種製度推進，也是黨(dang) 內(nei) 立法在一切在實際出發、簡明實用原則的要求之下，要重點考慮加以突破的方麵。

總體(ti) 而言，“打造製度之籠”的政治決(jue) 斷實際上全麵吹響了建立以黨(dang) 章為(wei) 核心的黨(dang) 內(nei) 法規體(ti) 係的製度化建設的號角。我們(men) 需要一個(ge) 製度之籠，來把黨(dang) 的各種權力關(guan) 進去，使得它在規範化的軌道上運行。在這個(ge) 號角要求之下，我認為(wei) 從(cong) 目前所出台的兩(liang) 部立法法的初衷、立法過程以及立法意圖來看，也是為(wei) 了打造製度之籠，使得黨(dang) 內(nei) 製度體(ti) 係化，使得黨(dang) 法體(ti) 係與(yu) 國法體(ti) 係之間相協調。我們(men) 非常真誠地期待，在總書(shu) 記的要求以及兩(liang) 部黨(dang) 內(nei) 立法法的具體(ti) 製度性的規定之下，中國的黨(dang) 內(nei) 法規製度建設，依法治黨(dang) 的進程的展開，能夠獲得大的提升，能夠最終貢獻於(yu) 黨(dang) 法和國法之間的法治協調，能夠貢獻於(yu) 法治中國更加完備的體(ti) 係建構。

【注釋】

[1] 比如著名政治學家亨廷頓教授的轉型研究，參見亨廷頓：《第三波——20世紀後期民主化浪潮》，劉軍(jun) 寧譯，上海三聯書(shu) 店1998年版。

[2] 比如國內(nei) 有代表性的憲法學家將轉型研究化約為(wei) 違憲審查模式的比較與(yu) 選擇問題，具有嚴(yan) 格的法律（legal)取向，相對忽視了轉型所具有的“政治”(political)內(nei) 涵，參見張千帆、包萬(wan) 超、王衛明：《司法審查製度比較研究》，譯林出版社2012年版。

[3] 關(guan) 於(yu) 其他社會(hui) 主義(yi) 國家內(nei) 部性質的轉型焦慮與(yu) 思考，近期較有分量的研究參見項佐濤：《米洛萬(wan) ·吉拉斯的政治思想演變研究》，中央編譯出版社2012年版。 

[4] 就中國憲法科學的學術形態而言，“司法”範式下的比較憲法學和基於(yu) “理想規範”的超實證主義(yi) 憲法學不能成為(wei) 中國憲法科學的實在基礎，有關(guan) 學術批評參見高全喜、田飛龍：“政治憲法學的問題、定位與(yu) 方法”，載《蘇州大學學報》（哲學社會(hui) 科學版）2011年第3期；田飛龍：“中國憲法學脈絡中的政治憲法學”，載《學海》2013年第2期。

[5] 參見陳端洪：“論憲法作為(wei) 國家的根本法與(yu) 高級法”，載《中外法學》2008年第4期。

[6] 有學者從(cong) “不成文憲法”的角度探討這些為(wei) 規範主義(yi) 法學所忽視的製度現象，參見強世功：“中國憲法中的不成文憲法——理解中國憲法的新視角”，載《開放時代》2009年第12期；“中國憲政模式？——巴克爾關(guan) 於(yu) 中國憲政研究述評”，載《中外法學》2012年第5期。強世功的中國憲法研究進路及相關(guan) 結論引起了左翼學術力量的積極呼應，最新的討論主要在強世功和美國學者白軻（Larry Catá Backer）之間展開，參見白軻：“創建發展一套健全的中國憲政理論——強世功有關(guan) 中國憲政形式主義(yi) 與(yu) 合法性問題的論述”，載《開放時代》2014年第2期；強世功：“如何探索中國的憲政道路？——對白軻教授的回應”，載《開放時代》2014年第2期。

[7] “政治憲法”對應於(yu) “法律憲法”（legal constitution），是英國議會(hui) 主權傳(chuan) 統下的憲法學概念，也是英國憲製的最重要特征，關(guan) 於(yu) 這一傳(chuan) 統的分析與(yu) 總結，參見白芝浩：《英國憲法》，夏彥才譯，商務印書(shu) 館2010年版；近期的集中討論參見《德國法雜誌》2013年第12期的專(zhuan) 號，尤其是湯姆金斯教授的學術總結，see Adam Tomkins, What’s Left of the Political Constitution?, German Law Journal, vol.14, no.12(2013), pp.2275—2292.

[8] 參見田飛龍：“黨(dang) 內(nei) 立法法：依法治黨(dang) 的標誌性舉(ju) 措”，載《新產(chan) 經》2013年第11期。

[9] 政黨(dang) 的比較研究與(yu) 類型學在20世紀大部分時間裏一度興(xing) 盛，但隨著冷戰的結束和意識形態與(yu) 世界體(ti) 係的結構性演變，與(yu) 自由民主相匹配的西方選舉(ju) 式政黨(dang) 似乎成了唯一正當的政黨(dang) 類型，多黨(dang) 製也因此成了民主的核心指標。但政治史上的事實並非如此簡單，現實政治亦展現出政黨(dang) 類型多元的結構性特征。關(guan) 於(yu) 中國的政黨(dang) 製度，其結構特征與(yu) 功能組合顯然就區別於(yu) 西方主流模式，一個(ge) 官方的解釋框架，參見《中國的政黨(dang) 製度》，國務院新聞辦，2007；從(cong) 政協角度對中國式多黨(dang) 製的學術研究，參見高全喜、田飛龍：“協商與(yu) 代表：政協的憲法角色及其變遷”，載《華東(dong) 政法大學學報》2013年第5期。

[10] 關(guan) 於(yu) 該種類型政黨(dang) 與(yu) 國家關(guan) 係對八二憲法的製約作用，參見任劍濤：“國家形態與(yu) 憲法解釋”，載《戰略與(yu) 管理》2012年第3/4期合編本。

[11] 這一轉變被高全喜教授稱為(wei) “革命的反革命”，參見高全喜：“論革命的法理學”，載《北京大學研究生學誌》2010年第1期。

[12] 從(cong) “牧羊人”到“領頭羊”的轉變，是黨(dang) 融入法治中國體(ti) 係的關(guan) 鍵，憲法學者陳端洪教授曾以一則極其精彩的政治寓言來指陳這一角色變遷的憲製意義(yi) ，參見陳端洪：《憲治與(yu) 主權》，法律出版社2007年版，“序二：牧羊人與(yu) 羊群”。

[13] 參見吳邦國：“中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係已經形成”，中國新聞網https://www.chinanews.com/gn/2011/03-10/2895965.shtml。

[14] 參見薑明安：“論中國共產(chan) 黨(dang) 黨(dang) 內(nei) 法規的性質與(yu) 作用”，載《北京大學學報》（哲學社會(hui) 科學版）2012年第3期。

[15] 參見張恒山：“依法治國首先是依憲治國”，載《學習(xi) 時報》2013年12月2日。

[16] 參見俞可平：“依法治國必先依法治黨(dang) ”，載《學習(xi) 時報》2010年3月18日。

[17] 關(guan) 於(yu) “黨(dang) 國”法治轉型的法製史經驗考察與(yu) 分析，參見高全喜、張偉(wei) 、田飛龍：《現代中國的法治之路》，社會(hui) 科學文獻出版社2012年版。

[18] 這種挑戰一直存在，有時甚至是意識形態領域的嚴(yan) 重幹擾和反複，比如2013年以來的“反憲政”潮流就是一種代表，是對法治國家原則與(yu) 執政黨(dang) 法治轉型取向的反動，參見楊曉青：“憲政與(yu) 人民民主製度之比較研究”，載《紅旗文稿》2013年第10期；鄭誌學：“認清‘憲政’的本質”，載《黨(dang) 建》2013年第6期；環球時報社評：“‘憲政’是兜圈子否定發展之路”，載《環球時報》2013年5月22日。實際上早在2004年就曾出現過類似的思想反動，參見王一程、陳紅太：“關(guan) 於(yu) 不可采用‘憲政’提法的意見和理由”，載《理論研究動態》2004年第11期。筆者對“反憲政”潮流的思想性評論，參見田飛龍：“反憲政的誤識與(yu) 中國憲法科學的進取”，共識網https://www.21ccom.net/articles/sxwh/fzqy/2013/0626/86404.html。

[19] 革命成功的一個(ge) 主要經驗是加強紀律性，而紀律本身內(nei) 含較高強度的規範性，隻是這樣一種規範在總體(ti) 上是一種義(yi) 務本位的保密型鬥爭(zheng) 規範，而是一種權利本位的公開型合作規範，正是由於(yu) 規範類型與(yu) 品性的差異才使得執政黨(dang) 法治轉型成為(wei) 必要。此種紀律規範也曾深刻影響過國民黨(dang) 的組織形態，對其國民革命的成功有所助益，參見王奇生：《黨(dang) 員、黨(dang) 權與(yu) 黨(dang) 爭(zheng) ：1924—1949年中國國民黨(dang) 的組織形態》，上海書(shu) 店出版社2003年版。

[20] 黨(dang) 史的正統敘事模式從(cong) 來都是意識形態史和政治鬥爭(zheng) 史，而相對缺乏對黨(dang) 的規範治理麵向的評估、反思與(yu) 檢討，在法治轉型的背景下，正統敘事的曆史價(jia) 值和實踐價(jia) 值都可能遭到削弱，參見中共中央黨(dang) 史研究室：《中國共產(chan) 黨(dang) 曆史》（第一卷，1921—1949；第二卷，1949—1978），中央黨(dang) 史出版社2011年版。

[21] 如何解釋中國崛起的“中國經驗”構成了一個(ge) 世界性的社會(hui) 科學難題，因為(wei) 中國五味雜陳，太不“規範”了。然而，撇開意識形態的簡單評斷，沒有“規範法治”，不等於(yu) 沒有“製度理性”。從(cong) “製度理性”角度經驗性地挖掘中國模式之理論合理性的學術作品近二十年來不斷呈現，盡管價(jia) 值立場存在爭(zheng) 議，但社會(hui) 科學層麵的學術努力不容忽視。這方麵較有代表性的研究成果主要來自經濟學領域的林毅夫、姚洋以及政治學領域的鄭永年、社會(hui) 學領域的渠敬東(dong) 等人，具體(ti) 參見林毅夫等：《中國的奇跡：發展戰略與(yu) 經濟改革》，上海人民出版社1999年版；姚洋：“中性政府：對轉型期中國經濟成功的一個(ge) 解釋”，載《經濟評論》2009年第3期；鄭永年：《中國的“行為(wei) 聯邦製”——中央·地方關(guan) 係的變革與(yu) 動力》，邱道隆譯，東(dong) 方出版社2013年版；渠敬東(dong) ：“項目製：一種新的國家治理體(ti) 製”，載《中國社會(hui) 科學》2012年第5期。這些社會(hui) 科學領域圍繞“中國經驗”的解釋理論其實都間接觸及了“黨(dang) 的領導”理性化的問題，但並未在嚴(yan) 格的法學視角下予以審視和建構。

[22]引自《毛澤東(dong) 選集》，人民出版社1964年版，第494頁。

[23] 當然，這種規範性期待的落空也與(yu) 毛、劉兩(liang) 人的政治鬥爭(zheng) 直接相關(guan) ，參見田飛龍：“中國換屆政治中的元首製問題及其反思”，共識網https://www.21ccom.net/articles/zgyj/fzyj/article_2012112671799.html。

[24] 參見“中共首次集中清理黨(dang) 內(nei) 法規，近四成被廢止或宣布失效”，新華網https://news.xinhuanet.com/2013-08/28/c_117133662.htm。

[25] 在改革以來的權力公開性建構中，黨(dang) 內(nei) 黨(dang) 外相互促進，參見田飛龍：“中國政府權力公開性的法律建構：曆史、類型與(yu) 製度創新”，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與(yu) 區域治理研究》第11卷，世界圖書(shu) 出版公司2013年版。

[26] 可以比較文革時代，國法不存，黨(dang) 法亦不可能存，因為(wei) 就治理規律而言，在解消了階級鬥爭(zheng) 和革命的嚴(yan) 峻任務之後，追求客觀理性的規範治理就是必由之路。改革以來黨(dang) 法的繁榮與(yu) 國法先行以及整個(ge) 國家轉向常態治理的精神氣質密切相關(guan) 。

[27] 義(yi) 務本位具有很強的西方古典淵源，根植於(yu) 一種共同體(ti) 本位的政治法律精神之中，柏拉圖在其名著《理想國》中曾以此邏輯論證了護衛者的城邦本位幸福觀，參見柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務印書(shu) 館1986年版，第132—134頁。

[28] 這一正當性內(nei) 涵的拓展與(yu) 行政法領域行政合法性的反思性成果具有一定的結構對稱性，這進一步印證了當代合法性規範內(nei) 涵的實質性變遷，參見王錫鋅：“行政正當性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯與(yu) 製度框架”，載《清華法學》2009年第2期。

[29] 完整的民主實際上是政治多元論和政治一元論的辯證綜合，偏於(yu) “一元”則近乎專(zhuan) 製，偏於(yu) “多元”則近乎無政府狀態，這種民主邏輯的內(nei) 在疑難亦曾深深困擾過盧梭，導致其在《社會(hui) 契約論》中專(zhuan) 門設定了“公意/眾(zhong) 意”來疏解此種張力，但似乎並不成功。“人民民主專(zhuan) 政”亦是對這一張力的結構性表達，但其實踐取向更偏於(yu) “一”，引致頗多詬病，然其所指示之民主生活的內(nei) 在難題依然存在。有關(guan) 理論文獻可參考盧梭：《社會(hui) 契約論》，何兆武譯，商務印書(shu) 館1980年修訂2版；蕭公權：《政治多元論》，周林剛譯，中國法製出版社2012年版。

[30] 黨(dang) 內(nei) 立法法主動要求實現“與(yu) 憲法法律相一致”，可以視為(wei) 對曾經提出並飽受爭(zheng) 議的“三個(ge) 至上”提法的一種正式的官方解釋方案，其結果是凸顯了憲法法律的至上性。 

[31] 關(guan) 於(yu) 行政決(jue) 策程序的法學分析，參見田飛龍：“行政決(jue) 策程序的法治定位及其合理化需求”，載《江蘇警官學院學報》2011年第3期。

[32] 公開是一種被普遍分享但仍顯隱密的現代合法性再生產(chan) 機製，中國的有關(guan) 權力機構已在悄悄運用，參見田飛龍：“司法公開：一場新的法律革命”，載《民主與(yu) 法製時報》2013年8月5日。  

責任編輯：姚遠