網絡時代的治理現代化：技術、管製與(yu) 民主

作者：田飛龍*

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《蘇州大學學報》（哲學社會(hui) 科學版）2015年第1期

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十一日乙巳

           耶穌2015年3月30日

[內(nei) 容摘要]網絡社會(hui) 管理與(yu) 治理現代化主題同時出現於(yu) 中國全麵深化改革的治理目標之中。網絡社會(hui) 是中國自由民主秩序進程的重要技術前提，但同樣遭遇了實體(ti) 社會(hui) 的管製主義(yi) 困境。隨著中國互聯網公共化與(yu) 政治化的深度發展，官方與(yu) 民間在該技術平台上的治理博弈將更加頻繁和深刻，議題也將超出互聯網本身而直接勾連實體(ti) 社會(hui) 。在自上而下的層麵，一種寄托於(yu) 傳(chuan) 統治理邏輯的網絡管製主義(yi) 正在強勢介入互聯網秩序建構，典型表現是以“網言入罪”為(wei) 代表的刑事嚴(yan) 打策略和以“新浪刪帖”為(wei) 代表的管製外包策略。在自下而上的層麵，地方治理主體(ti) 和民間社會(hui) 在公共行政改革與(yu) 公民參政實踐中逐漸呈現出一種適度開放的網絡參與(yu) 主義(yi) ，形成中國公共治理改革的有益增量。未來的網絡時代治理現代化將是技術日益發達背景下的管製與(yu) 民主的複雜博弈與(yu) 互動，有可能通過互聯網治理創新反饋調節實體(ti) 領域的治理過程，但也會(hui) 繼續受到實體(ti) 治理邏輯的剛性限定。

[關(guan) 鍵詞] 治理現代化；網絡社會(hui) ；大數據；管製主義(yi) ；民主參與(yu)

引言：技術平台上的治理戰

這是一個(ge) 網絡互聯的時代，這是一個(ge) 大數據（Big Data）[1]的時代，這也是一個(ge) 從(cong) 物理互聯網向意義(yi) 互聯網[2]急速轉型的時代，這還是一個(ge) 實體(ti) 社會(hui) 與(yu) 網絡社會(hui) 並行的時代。網絡在悄悄改變著人們(men) 的生活方式，它不再是實體(ti) 社會(hui) 的簡單附屬或延伸，而是一個(ge) 新的實體(ti) 化社會(hui) 。[3]麵對這一新型社會(hui) 結構，傳(chuan) 統的意見治理與(yu) 公共控製思維正麵臨(lin) 嚴(yan) 峻挑戰。網絡所釋放的技術便利和自由規則應成為(wei) 中國公共治理轉型的重要契機。

然而，在中國，網絡似乎在改變著一切，又似乎什麽(me) 也沒有改變。一方麵，網絡商業(ye) 與(yu) 交往模式的快速擴展正在建構一個(ge) 實體(ti) 社會(hui) 之外的“網絡社會(hui) ”，基於(yu) 虛擬平台和虛擬身份的從(cong) 購物消費、灌水撒潑、娛樂(le) 八卦[4]到公共事件中的言論自由，使得“地無分南北，人無分老幼”，充分感受到了網絡技術帶來的“虛擬”平等感與(yu) 自由體(ti) 驗。另一方麵，全部的互聯網秩序又都鑲嵌在傳(chuan) 統的國家治理體(ti) 製之下，時時經受著各種直接或間接的國家控製，其手段從(cong) 網絡水軍(jun) 、行政管製到刑事打擊各色不等，國家力量可以很輕易地打破任何主體(ti) 在網絡空間獲得的虛擬平等與(yu) 自由。盡管如此，由於(yu) 互聯網的技術特點，公眾(zhong) 的平等、自由甚至民主參與(yu) 的體(ti) 驗和訴求卻日益強烈，同時反作用於(yu) 實體(ti) 社會(hui) 的保守治理結構，甚至可以出創造出像2007年廈門PX事件那樣的參與(yu) 式治理樣本。[5]

國家對互聯網治理的政策取向似乎呈現出某種兩(liang) 難：一方麵，互聯網在現代經濟與(yu) 社會(hui) 交往中的作用日益突出，完全拒絕互聯網絕對是國家治理和國際參與(yu) 的災難性舉(ju) 措；另一方麵，互聯網信息傳(chuan) 播與(yu) 社會(hui) 動員的跨國界性和高效性又令以“維穩”和“管製”為(wei) 主要特征的傳(chuan) 統治理模式很不適應。在宏觀政策指向上，國家一方麵在2013年底的十一屆三中全會(hui) 上正式提出“推進國家治理體(ti) 係和治理能力的現代化”並規劃了實體(ti) 社會(hui) 中若幹重要的行政與(yu) 司法改革要點[6]，繼續著某種“行政吸納政治”[7]的操作，另一方麵則通過一係列“管製主義(yi) ”的措施對互聯網世界的“政治化”傾(qing) 向予以法製遏製。

本文擬對於(yu) 互聯網條件下的治理現代化主題進行製度性與(yu) 實證性的檢討，探索在網絡技術支撐下政府管製與(yu) 公民自由的平衡。從(cong) 總體(ti) 上看，國家的互聯網治理思路仍然是實體(ti) 社會(hui) 的國家主義(yi) 邏輯，而且可以通過顯著的製度個(ge) 案分析來展現這一邏輯在互聯網秩序內(nei) 部的滲透和擴展，但另一方麵，網絡社會(hui) 自下而上的公眾(zhong) 參與(yu) 訴求以及行政治理領域的有限開禁又催生了某種具有“參與(yu) 式民主”特征的治理增量。這一態勢在某種程度上正式對實體(ti) 社會(hui) 治理秩序演進方式的複製，隻是由於(yu) 技術條件的優(you) 勢而呈現出更強的管製需求和參與(yu) 需求而已。不存在孤立的互聯網秩序，它在本質上不過是實體(ti) 社會(hui) 秩序的一個(ge) 鏡像，然而這一鏡像因其技術組織特征又可能催生新的公共生活規範並反哺實體(ti) 社會(hui) 的治理進步。

本文的探討旨趣就在於(yu) 同時呈現自上而下的網絡管製主義(yi) 和自下而上的網絡參與(yu) 主義(yi) ，並於(yu) 這雙向對衝(chong) 運動中描述和把握中國治理現代化的基本規律。在網絡管製主義(yi) 層麵，筆者重點分析兩(liang) 種互聯網管製的國家策略：一是以“網言入罪”為(wei) 代表的刑事嚴(yan) 打策略；二是以“新浪刪帖”為(wei) 代表的管製外包策略。在網絡參與(yu) 主義(yi) 層麵，筆者已選擇分析兩(liang) 種具有參與(yu) 式治理特征的網絡化政治新趨勢：一是以2007年廈門PX事件為(wei) 代表的“參與(yu) 式行政”模式，二是以長沙縣“開放型政府建設”為(wei) 代表的基層政治民主化模式。在二者的相互關(guan) 係上呈現出“強管製、弱參與(yu) ”的階段性特征，反映出互聯網治理在總體(ti) 上的傳(chuan) 統國家主義(yi) 取向，但新的概念、話語和官民互動方式也在快速成長和成熟，形成了一種具有公民參政和國家轉型意義(yi) 的技術平台上的“治理戰”。當然，這不是一種真正的戰爭(zheng) ，而是在新興(xing) 技術空間展開的以“權利—權力”為(wei) 主軸的法秩序博弈與(yu) 構造過程。這一過程與(yu) 實體(ti) 社會(hui) 法秩序有聯係，也有區別。主要區別在於(yu) 網絡空間提供了實體(ti) 社會(hui) 既有權利新的實踐空間，使紙麵權利逐漸演變為(wei) 活躍於(yu) 網絡空間的生活權利，筆者稱之為(wei) “實踐型新興(xing) 權利”，屬於(yu) “新瓶裝舊酒”，但整體(ti) 來看亦具有一定的“新興(xing) 權利”內(nei) 涵。當然，真正的“新興(xing) 權利”屬於(yu) 從(cong) 權利內(nei) 涵到實踐形式煥然一新的某些未充分理論化與(yu) 法律化的權利，筆者稱之為(wei) “理論型新興(xing) 權利”。本文之分析側(ce) 重於(yu) 網路空間“實踐型新興(xing) 權利”的公法內(nei) 涵與(yu) 權力建構意義(yi) 。

一、網言入罪：基於(yu) 恐懼的安全觀

官方在互聯網治理中不斷重申“安全”主題，成立了極高規格的領導小組。[8]安全理由確實是國家管製的經典理由，但也是時常遭到濫用的理由。[9]在現代政治語境中，安全理由寄托於(yu) 依然有效的主權觀，對外仍然呈現出絕對的正當性，但在對內(nei) 秩序規劃上的正當性卻並不充分。正因如此，美國的“棱鏡門”[10]盡管可能為(wei) 國家理性所必要，卻是在公開政治中屬於(yu) “政治不正確”的。中國語境下，政府充分認識到網絡安全是政治安全的重要保障，因而不惜動用傳(chuan) 統的刑事手段（刀把子）對網絡言論與(yu) 交往秩序進行管製。“網言入罪”便是其中的典型例證，它背後代表的是一種傳(chuan) 統意義(yi) 上基於(yu) 恐懼的安全觀，是對互聯網技術帶來的言論自由的直接刑事管製，對互聯網拉動中國自由民主秩序進程的預期無疑是一大打擊。這種網絡民主預期在發達民主國家表現為(wei) 基於(yu) 互聯網自由的參與(yu) 式民主，對代表製民主的精英化和利益集團化傾(qing) 向有著重要的規範性批判和矯正作用；在發展中中國，這一預期則有著借助技術上的互聯網自由度“撬動”民主參與(yu) 和民主轉型“閘門”的獨特價(jia) 值，不僅(jin) 不是“錦上添花”，甚至就是在織“民主之錦”，是民主的基礎設施建設。

正因為(wei) 互聯網開拓的自由空間有可能作為(wei) 中國民主轉型的技術性突破口和民主參與(yu) 的火山噴發點，整體(ti) 上具有自由民主傾(qing) 向的網絡公知、大V及其粉絲(si) 團便盯住這一突破口而在各種轉型期公共事件與(yu) 公共議題辯論中頻頻出手，而國家亦不斷增強對互聯網管製的組織資源與(yu) 製度資源投入，在行政法手段力有不足之時，重新祭出國家管製最典型、最嚴(yan) 厲的“刀把子”——刑法手段。在網絡空間的自由與(yu) 管製互動實踐中，分析者很容易從(cong) “新興(xing) 權利”的角度認知這一權利增長現象，甚至管製者也會(hui) 將這一現象視為(wei) “老革命”遇到的“新問題”。以行政法與(yu) 刑法交叉“火力網”狙擊“網絡大V”行使的各種“新興(xing) 權利”似乎已成為(wei) 中國法治轉型期互聯網管製的一道內(nei) 涵混雜不明的風景線。

這樣一來，網絡空間在提供“新興(xing) 權利”的同時，也在誘導“新興(xing) 權力”的產(chan) 生。從(cong) 權利與(yu) 義(yi) 務相一致的法學原理來看，從(cong) 來就沒有孤立的權利或其增長，權利每進一步，總是伴隨著權力的相應跟進，這體(ti) 現了隱藏於(yu) 法秩序背後的國家理性——就像公民總是以懷疑的目光打量與(yu) 防範著國家一樣，高度組織化並自我利益化的國家也以懷疑的目光緊盯著公民或其組織的自由與(yu) 激情對既定秩序的衝(chong) 擊。因此，單純以私法與(yu) 權利本位視角研究“新興(xing) 權利”尤其是“網絡新興(xing) 權利”，將無法有效揭示權利增長的公法內(nei) 涵與(yu) 權力建構意義(yi) 。筆者認為(wei) ，“權利—權力”的雙向互動關(guan) 係可以作為(wei) 我國法治轉型期“新興(xing) 權利”研究的、超越單純私法與(yu) 權利本位視角的新範式。[11]本文將網絡時代治理現代化命題落實於(yu) 網絡參與(yu) 權和網絡管製權的雙向互動，便有此方法論探索意義(yi) 。

當然，時下學界熱衷討論的各種“新興(xing) 權利”包括基於(yu) 互聯網平台的各種“網絡新興(xing) 權利”，嚴(yan) 格而言並不完全是新穎的、外在於(yu) 既有權利體(ti) 係或法律體(ti) 係的，而是由於(yu) 我國實體(ti) 社會(hui) 中法律權利的保障性缺陷導致了權利的實效性短板，從(cong) 而造成一種實體(ti) 社會(hui) 的“權利短缺”現象。而當這種權利的實踐性短缺在網絡空間因技術條件支持而有所緩和或彌補時——比如在實體(ti) 社會(hui) 無法及時充分發表言論，監督政府，也沒有那麽(me) 多聽眾(zhong) 的及時接受、反饋與(yu) 支持，無法形成聚焦性的社會(hui) 輿論及其規模化壓力，也無法形成發言者的實際社會(hui) 成就感，而在網絡空間卻可能“一言成名”，有聲有色——便在權利體(ti) 驗的意義(yi) 上產(chan) 生了“新興(xing) 權利”的感覺。實際上在網絡空間行使的不過是在實體(ti) 社會(hui) 行使受阻的言論自由權和公民監督權而已。當然，也確實存在因為(wei) 互聯網出現而衍生出的某些真正的“新興(xing) 權利”的可能性。

因此，“新興(xing) 權利”似乎可以區分為(wei) 兩(liang) 種類型：一是理論型新興(xing) 權利，即尚未獲得實證法承認與(yu) 實務普遍采用，但在實踐上已經規模化出現並獲得了一定程度之理論證成的新權利；第二，實踐型新興(xing) 權利，即有關(guan) 權利已明確記載於(yu) 憲法或法律，且在權利理論上早已成熟，隻是由於(yu) 製度性壓抑而未獲得充分的社會(hui) 實效性，在新技術條件下重新進入實踐場域並與(yu) 國家管製體(ti) 係形成某種新的“權利—權力”均衡秩序的既定權利，因其實踐形式的新穎性而可加以獨立研究和探討。本文的討論旨趣在很大程度上即歸結於(yu) 這裏的“實踐型新興(xing) 權利”，側(ce) 重探討其公法內(nei) 涵與(yu) 權力建構意義(yi) 。

回到中國互聯網語境，這種既有權利的新實踐對傳(chuan) 統管製秩序的衝(chong) 擊非常巨大。從(cong) 治理變遷的角度來看，中國互聯網治理正在遭遇的乃是正常現代國家政治現代化中的“民權震蕩期”[12]。

在這一震蕩期，中國互聯網治理領域有兩(liang) 個(ge) 非常突出的現象：第一，網絡大V遭遇更加嚴(yan) 厲的管控；第二，最高法與(yu) 最高檢聯合發布涉及網絡誹謗的刑事司法解釋[13]，“言論入罪”口徑進一步擴大。

該司法解釋的核心是對《刑法》第246條誹謗罪條款的法律適用解釋，通過對該條第二款“嚴(yan) 重危害社會(hui) 秩序和國家利益”這一要件的擴大化解釋，實質上實現了“自訴案件公訴化”的轉換，為(wei) 公訴機關(guan) 直接介入誹謗罪追訴洞開了方便之門。這一司法解釋可能對目前活躍的三類人物構成一種“司法恐怖”：一是網絡大Ｖ群體(ti) ，他們(men) 的任何發言很容易被瀏覽點擊五千字或轉發五百次，也很容易與(yu) 政府認定的“公共秩序混亂(luan) ”等標準不一致；二是死磕派律師，他們(men) 對諸多案件的公共介入必然依賴於(yu) 一定的網絡動員，也很容易被界定為(wei) 誹謗罪或尋釁滋事罪；三是新生代媒體(ti) 記者，他們(men) 的職業(ye) 行為(wei) 和良知可能在這一解釋前止步。[14]

打擊網絡大V相當於(yu) 抑製了網絡言論中的“積極分子”，而對誹謗類犯罪的擴大解釋與(yu) 嚴(yan) 厲適用則可能窒息正常而自由的網絡言論傳(chuan) 播與(yu) 交流。在既往的實體(ti) 法律結構中，國家可以通過書(shu) 報審查製度控製言論，但互聯網時代信息交流的時空結構發生了巨大變化，既往的紙媒控製技術已不敷使用。這就導致互聯網既是中國新生的自由民主因素的成長空間，也是國家傳(chuan) 統管製力量發揮管製效能與(yu) 企圖完全控製的新領域。網言入罪典型體(ti) 現了國家管製主義(yi) 對網絡空間的強勢滲透。

長期來看，互聯網就像一個(ge) 未被充分開發的處女地一樣。一方麵技術創新不斷帶來的用戶體(ti) 驗與(yu) 網絡交際模式支持了自由民主因素的成長、適當補足了實體(ti) 領域的政治權利短板並通過網絡圍觀和參與(yu) 的方式反哺於(yu) 實體(ti) 社會(hui) ，進一步加劇實體(ti) 社會(hui) 傳(chuan) 統管製模式的治理性危機。另一方麵，國家以安全和秩序為(wei) 理由不斷對互聯網空間進行跟進、滲透與(yu) 控製，建立日益嚴(yan) 厲的互聯網管製體(ti) 係，以公權力的傳(chuan) 統思維對治互聯網的新生自由。這就會(hui) 出現管製與(yu) 反管製的長期價(jia) 值、技術與(yu) 製度博弈，出現國家公權力與(yu) 網民之間就互聯網立法之基本原則與(yu) 架構的“再契約化”過程，從(cong) 而以某種折中妥協態勢形成一種雙方大致可以接受與(yu) 共識化的互聯網管製強度、方式與(yu) 規則體(ti) 係。

不過，在互聯網發展與(yu) 規則博弈早期，國家通常會(hui) 顯示出過強的傳(chuan) 統管製主義(yi) 依賴，但隨著實體(ti) 社會(hui) 民主法治的進步以及互聯網自由與(yu) 秩序互動博弈經驗的豐(feng) 富，傳(chuan) 統管製主義(yi) 將逐步式微，互聯網自有的自由民主因素會(hui) 得到更多的網民支持、改革者認同與(yu) 國家法律保障。這是遠景，而就目前出現的互聯網管製領域的“網言入罪”現象而言，一個(ge) 短期內(nei) 由國家管製主義(yi) 主導的互聯網挑戰適應期似乎難以避免。耶林所謂的“為(wei) 權利而鬥爭(zheng) ”既適用於(yu) 實體(ti) 社會(hui) ，也適用於(yu) 網絡社會(hui) 。

二、新浪刪帖：外包的國家控製

直接的刑事嚴(yan) 打具有立竿見影的效果，但其“差評”也同樣會(hui) 在互聯網空間得到發酵和放大，反而給國家治理帶來更大的政治負資產(chan) ，同時也將“製造”出更多的互聯網民意英雄。“刀把子”應該是國家與(yu) 社會(hui) 利益遭遇根本威脅、公眾(zhong) 對刑事打擊具有大體(ti) 共識的前提下“該出手時就出手”，在一個(ge) 訴求自由和講究法治的時代，“刀把子”從(cong) 理論到實踐都應該“惜刀如金”，否則必然是“殺敵三千，自損八百”。正是基於(yu) 對此種統治效率的經濟學考量，國家在直接手段之外也往往會(hui) 采取一種間接的治理手段，通過賦予網絡服務提供商（ISP）以更加沉重的審查義(yi) 務，迫使後者承擔起網絡言論的日常治理責任，但又不是以國家公權力的麵目直接出現。這是國家對管製責任的外包和轉嫁，呈現出一種隱秘的代理式治理。[15]

在這一背景下我們(men) 來關(guan) 注一個(ge) 人所共知的網絡生活事件：新浪刪帖。根據有關(guan) 統計分析，新浪微博已成為(wei) 國內(nei) 最火熱的社交媒體(ti) ，盡管微信也在異軍(jun) 突起。關(guan) 於(yu) 微博與(yu) 微信的功能差異，著名媒體(ti) 人羅昌平在近期的一次互聯網治理論壇上表示：微博部分解決(jue) 了中國人的言論自由問題，而微信則部分解決(jue) 了中國人的結社自由問題。在可預見的未來，微博還將在網絡社交層麵發揮重要功能。就在這一火熱平台上，微博管理方卻維持著一支數千人的“微博小秘書(shu) ”以支撐日常審查與(yu) 刪帖需求，同時發展出了高度技術化的刪帖機製：關(guan) 鍵詞列表；敏感用戶跟蹤；危機關(guan) 鍵詞過濾；延遲發布與(yu) 手動審查；偽(wei) 裝發布；顯式通知，等等。[16]

作為(wei) 一家大型網絡公司，新浪此種行為(wei) 顯然不符合常規的經濟理性。尤其是頻繁刪帖得罪網絡大V更是得不償(chang) 失之舉(ju) 。根據經濟人假定，新浪公司一定是處於(yu) 一個(ge) 更大的利益權衡格局之中才做出此種理性選擇的，一定存在超出常規經濟利益的理由。從(cong) 法律上看，刪帖行為(wei) 是一種配合政府的意見治理行為(wei) ，對網絡言論自由構成了嚴(yan) 重限製，是基於(yu) 內(nei) 容的實質性審查。刪帖就相當於(yu) 實體(ti) 生活中的斷水斷電，使得網絡日常交往和公共討論無法連續有效地開展，網絡自發的議題結構和議程被人為(wei) 打斷。新浪公司為(wei) 什麽(me) 會(hui) 充當網絡言論限製的“急先鋒”呢？我們(men) 試著從(cong) 法律義(yi) 務的角度去尋找理由。

我們(men) 先來看看網絡治理結構的基本成分。這是一個(ge) 立體(ti) 化的三方行動主體(ti) ：（1）政府監管者；（2）網絡媒體(ti) （服務商）；（3）網民（消費者兼自媒體(ti) 主體(ti) ）。這裏既存在監管者對網絡媒體(ti) 和網民的、縱向化的行政法律關(guan) 係，也存在網絡媒體(ti) 和網民間的、橫向化的民事法律關(guan) 係。在這一主體(ti) 結構之中，政府不再像實體(ti) 社會(hui) 一樣對網民進行直接管製，而是賦予具有技術優(you) 勢的網絡媒體(ti) 以協助管理的義(yi) 務，正是對此種公法義(yi) 務的功利性應對催生了大規模的刪帖行為(wei) 。當然，網絡媒體(ti) 的義(yi) 務結構是複雜多層次的，對公法義(yi) 務的忠實履行是作為(wei) 私主體(ti) 的網絡媒體(ti) 理性選擇的結果。

那麽(me) ，我們(men) 就來呈現一下網絡媒體(ti) 的法律義(yi) 務結構吧。這一結構同樣可以區分為(wei) 三個(ge) 層次。第一層次是契約義(yi) 務，發生於(yu) 網絡媒體(ti) 和網民之間，通過《新浪微博服務使用協議》的“要約—承諾”過程完成締約。根據合同法的一般理解，網絡媒體(ti) 應基於(yu) 契約義(yi) 務充分保障用戶的基本通信自由和通信安全，這是其提供衍生性有償(chang) 增值服務的基礎。同樣根據契約義(yi) 務，除非特別緊急的情勢，網絡媒體(ti) 應采取不刪帖的保障性立場。第二層次是公法義(yi) 務。這一義(yi) 務的最高來源是2012年底通過的《全國人大常委會(hui) 關(guan) 於(yu) 加強網絡信息保護的決(jue) 定》第5條“網絡服務提供者應當加強對其用戶發布的信息的管理，發現法律、法規禁止發布或者傳(chuan) 輸的信息的，應當立即停止傳(chuan) 輸該信息，采取消除等處置措施，保存有關(guan) 記錄，並向有關(guan) 主管部門報告。”這裏明確界定了網絡媒體(ti) 的主動刪除義(yi) 務，網絡媒體(ti) 成了被“強征”和“攤派”的網絡輔警，在缺乏明示財政補貼的條件下將審查與(yu) 刪除的運行成本內(nei) 化入企業(ye) 成本，這多少有些不公平。既然有法律規定，網絡媒體(ti) 就必須遵照執行，否則便可能麵臨(lin) 該法第11條規定的各種行政處罰的後果。這一層次的義(yi) 務遵守主要目的在於(yu) 維護國家公共利益。第三個(ge) 層次是禁止侵權義(yi) 務，其法律來源是《侵權責任法》第36條第3款“網絡服務提供者知道網絡用戶利用其網絡服務侵害他人民事權益，未采取必要措施的，與(yu) 該網絡用戶承擔連帶責任。”

如此，無論是對行政協助義(yi) 務的遵守，還是對禁止侵權義(yi) 務的遵守，都可能造成對契約義(yi) 務的違反，即導向強製刪帖的行為(wei) 選擇。這是典型的公法與(yu) 私法義(yi) 務的衝(chong) 突現象。我們(men) 來簡要比較一下對這三個(ge) 層次的義(yi) 務違反所導致的法律後果：違背契約義(yi) 務的法律代價(jia) 微乎其微，因為(wei) 用戶群巨大，個(ge) 別用戶用腳投票影響不大，更關(guan) 鍵的是刪帖所侵害的言論自由權和公民監督權屬於(yu) 公法權利，在法律文化和訴訟實踐上一直不受待見，用戶多選擇忍氣吞聲，不了了之；違背公法上的行政協助義(yi) 務，後果很嚴(yan) 重，可能涉及關(guan) 停整頓與(yu) 退出市場 ，預期損失驚人；違背禁止侵權義(yi) 務需要承擔連帶侵權責任，風險也很高。因此，對於(yu) 微博管理方而言，無論是主動審查還是依申請審查，對存疑之帖，可刪可不刪的，以刪除為(wei) 理性選擇。

可是誰來承擔誤刪的法律責任呢？刪帖之類的網絡“斷水斷電”行為(wei) 在性質上真的不嚴(yan) 重嗎？從(cong) 用戶協議和現有法律來看，對於(yu) 誤刪沒有明確的責任規定。然而誤刪畢竟侵犯了嚴(yan) 重的公民公法權利：言論自由權和公民監督權。在一個(ge) 憲法權威不斷上升、法治思維不斷深化的時代，完全不顧及此類權利的踐踏成本顯屬不當。那麽(me) 我們(men) 如何來設想這裏的責任主體(ti) 呢？首先想到的是直接的行為(wei) 主體(ti) 新浪公司，但它被政府攤派了審查與(yu) 刪帖的公法義(yi) 務卻不給予財政補貼，即新浪公司並未從(cong) 刪帖中獲益，由其承擔責任有失公正，屬於(yu) 代人受過。當然，由於(yu) 新浪公司可能存在過度審查之嫌，其責任也可以從(cong) 兩(liang) 個(ge) 方麵考慮：第一，對過度審查造成的用戶權益損害承擔民事責任；第二，在涉及政府監管者的訴訟中作為(wei) 獨立第三人承擔舉(ju) 證責任。政府能不能承擔責任呢？我們(men) 可以將政府與(yu) 新浪公司之間的關(guan) 係定性為(wei) 強製性的、無償(chang) 的行政委托，涉及網絡監管行為(wei) 責任的轉移，但政府仍然是法律責任的歸屬主體(ti) 。如何問責呢？可以從(cong) 三個(ge) 層麵思考：第一，法律規範的合憲性、合法性審查，比如《決(jue) 定》以及其他法律、法規條文是否符合憲法，是否符合比例原則；第二，關(guan) 鍵詞設定者的責任，誰有權設定關(guan) 鍵詞，誰就應當公開此類關(guan) 鍵詞列表並承擔法律責任，因為(wei) 關(guan) 鍵詞構成了網絡刪帖的裁量基準；再次，政府危機管理中刪帖指令發出者的責任。

拉遠一點距離，我們(men) 來反思一下該現象所折射的網絡時代公共治理的一般性問題。其一，為(wei) 什麽(me) 《決(jue) 定》敢於(yu) 無償(chang) 攤派審查刪除義(yi) 務給大型網絡服務提供商？這涉及法律的合憲性、民主性與(yu) 公共性問題，表明立法過程存在結構性缺陷。其二，雙重審查模式的責任歸屬問題：新浪的台前審查與(yu) 監管者的後後審查以及一般性審查與(yu) 危機指令審查，這裏的法律責任如何確定和歸屬，也是互聯網治理的重要問題。其三，審查對象的雙重性：對侵權嫌疑內(nei) 容的審查與(yu) 對政治言論的審查常常混為(wei) 一談，以反侵權的名義(yi) 壓製以政治言論為(wei) 中心的網絡公共商談，如何對此建立法律上明晰的區分標準和執法基準，值得深入探討。其四，為(wei) 什麽(me) 用戶對刪帖行為(wei) 幾乎無法抗議和救濟？因為(wei) 一個(ge) 公司對上億(yi) 用戶，後者地位不對稱，而且用戶缺乏組織化維權。其五，單純管製模式下網絡社會(hui) 的內(nei) 部對立：網絡媒體(ti)  vs 用戶，這導致一個(ge) 和諧自主的網絡社會(hui) 遲遲不能形成，網絡社會(hui) 的議題結構與(yu) 議程常常遭到外部權力因素的強製幹擾。在網絡媒體(ti) 與(yu) 用戶相對立的條件下，由於(yu) 缺乏網絡媒體(ti) 的基礎性支持，所謂的以用戶為(wei) 主體(ti) 的“自媒體(ti) ”並不存在或者即使存在也如履薄冰——相當於(yu) 稿子寫(xie) 好了，但版麵隨時會(hui) 被撤銷。

基於(yu) 上述一般性問題的思考，筆者希望給出關(guan) 於(yu) 網絡媒體(ti) 優(you) 良規製乃至於(yu) 互聯網公共治理的若幹政策性建議。第一，規製文化的變遷，從(cong) 封閉壓製型轉向開放回應型，以適應大數據和意義(yi) 互聯網的時代。第二，“網絡社會(hui) ”作為(wei) 法律實體(ti) ，實現主體(ti) 自覺與(yu) 結構自治，明確網絡媒體(ti) 是“社會(hui) ”而非“政府”的一部分，網絡媒體(ti) 更多承擔網絡內(nei) 部治理的社會(hui) 公共責任。第三，通過網絡鼓勵更有價(jia) 值的公民監督、公共討論與(yu) 協商民主，適應深度轉型期反腐敗和治理體(ti) 係現代化的需要。這一取向的基本理由至少包括：言論自由本身具有突出的公共治理價(jia) 值，美國大法官布蘭(lan) 代斯對此有著精辟闡述：“社會(hui) 秩序不能單靠懲處違法來維持；禁錮思想、希望和想象會(hui) 招致更多危險；恐懼會(hui) 滋生更多壓迫；壓迫會(hui) 引發更多仇恨；仇恨必將危及政府的穩定。保障安全的萬(wan) 全之策，在於(yu) 保證人們(men) 能夠自由討論各種困境及解決(jue) 方案”[17]；中國代議民主尚不成熟，有待網絡參與(yu) 式民主予以彌補；發展援助與(yu) 國際治理中的善治定理——公開、參與(yu) 、問責——需要借助網絡平台獲得強化；中國已進入“民權震蕩期”（類似美國1960年代），公共政策討論需求強烈，良性互動型對話機製匱乏；彌補中央監督地方的能力不足，保障國家法律與(yu) 政策的權威和統一。第四，從(cong) 保障言論自由和公民監督權的憲法立場出發建立針對網絡媒體(ti) 及其官方監管者的行為(wei) 規範與(yu) 問責機製。如推進網絡監管依據及監管過程信息公開（如要求公開關(guan) 鍵詞或過濾詞等），以違約之訴並追加政府作為(wei) 第三人的方式倒逼刪帖行為(wei) 的有因性與(yu) 理性化，對法規及其以下規範性文件提起合憲性、合法性審查（《立法法》）。第五，寬容網絡大V，“汙名化”策略以及刑事嚴(yan) 打策略（兩(liang) 高司法解釋）是雙刃劍，不應以20世紀的治理經驗簡單套用到21世紀的治理情境之中。大V治理的正當策略是更充分的政府信息公開、更自由多元的網路言論群體(ti) 以及更加理性化的網絡商談實踐。

三、公眾(zhong) 參與(yu) ：曇花一現的廈門PX模式

自上而下的網絡管製主義(yi) 是國家治理總體(ti) 特征的體(ti) 現，但互聯網帶來的技術便利使得公民參政和社會(hui) 動員進入了一種快車道，獲取了更加強有力的社會(hui) 動力。近期的廣東(dong) 茂名PX事件被某些媒體(ti) 和評論者引向了“科學”與(yu) “民主”之爭(zheng) [18]，但這並非此次事件的政治本質，事件的實質在於(yu) 廣東(dong) 改革一直未能在民主參與(yu) 上有結構性的製度突破[19]。PX事件作為(wei) 中國環境治理公共事件，是對政府治理公共性與(yu) 民主性的典型測試，從(cong) 今年各地政府表現來看，合格者寥寥無幾。但在此類事件回應模式中，2007年的廈門PX事件堪稱經典案例，但在中國實體(ti) 社會(hui) 的國家主義(yi) 和網絡社會(hui) 的管製主義(yi) 總體(ti) 氛圍中不得不遭遇“曇花一現”的命運，未能成為(wei) 其他地方政府製度模仿和成功的真正樣本。在績效合法性與(yu) 穩定壓倒一切的強勢治理邏輯下，廈門PX模式所代表的公共治理的公共性與(yu) 民主性尚難成為(wei) 政府當局的新治理文化，而網絡動員機製也最終因為(wei) 實體(ti) 社會(hui) 治理結構的保守性頓遭挫折。[20]

筆者曾對2007年廈門PX模式做過完整的案例分析[21]，這裏簡要概述該模式的經驗特征，作為(wei) 中國互聯網條件下參與(yu) 式治理的一個(ge) 製度樣本來展現，以彰顯互聯網自由所支撐的公共治理模式創新的連續性、穩定性和可擴展性困局。

（一）廈門PX事件進程描述

嚴(yan) 格來講，該事件公共化是從(cong) 2007年3月趙玉芬等提出的政協1號提案開始的，以此為(wei) 事件分析中間線，之前的事件過程稱為(wei) “PX前期”，而1號提案之後進入公共事件階段的與(yu) PX項目有關(guan) 的一切情況歸入“PX後期”。前期與(yu) 後期的分析將以公共行政過程中的公眾(zhong) 參與(yu) 為(wei) 中心。有關(guan) 事件過程的序列化描述筆者在之前的研究中已經詳細完成，這裏不再贅述。[22]

PX事件的結果是2007年底政府作出讓步，決(jue) 定遷址。我們(men) 關(guan) 注的主要不是PX後期的遷址結果，而是PX後期所展示的公眾(zhong) 參與(yu) 的新穎形式與(yu) 係統特征。政協1號提案隻是一個(ge) 導火索，與(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 直接相關(guan) 的主要是6月初的“散步事件”、與(yu) 散步事件相關(guan) 的短信、網絡等“新媒體(ti) 時代”[23]的民意動員機製、規劃環評的個(ge) 案啟動與(yu) 公眾(zhong) 參與(yu) 、12月的公眾(zhong) 座談會(hui) 。

（二）PX前期的信息交互：缺失與(yu) 危機

盡管PX事件給人們(men) 的基本印象已經定格，但有些問題還得細致地追究。一直縈繞在筆者心頭的一個(ge) 問題是：具有充分形式合法性的PX項目為(wei) 什麽(me) 會(hui) 演變成一場空前的公共行政危機呢？該問題涉及到PX前期公共行政過程的關(guan) 鍵性特征。就個(ge) 案而言，這裏的“關(guan) 鍵性特征”主要包括兩(liang) 點：一是項目環評的局限性；二是信息交互的缺失。

項目環評的局限性根源於(yu) 我國現行環境影響評價(jia) 製度的局限性。PX項目順利過關(guan) 與(yu) 所適用的係統標準較低的項目環評程序具有直接的關(guan) 係。實際上，在我們(men) 國家並不是不存在環境影響評價(jia) 的製度安排，一些重要的建設項目也都是國家環保總局批準的，PX項目就是如此。這是因為(wei) 我國環評體(ti) 係限製於(yu) 項目環評而未引入規劃環評。為(wei) 此，國家環保總局積極推動規劃環評立法，《規劃環評條例》已上報國務院，但是阻力重重。也就是說，在擬議中的《規劃環評條例》出台以前，我們(men) 國家的環評隻是在微觀的項目級（Program），沒有擴展到中觀的規劃級（Plan），更談不上宏觀的政策級（Policy），而後兩(liang) 者才是更有意義(yi) 的“戰略環評”（SEA）。這種隻重戰術不重戰略，隻重“樹木”不重“森林”的環評權力配置及其運作體(ti) 製根本無法適應一個(ge) 大國的環境統籌需要。規劃環評尤其側(ce) 重對區域環境容量的宏觀控製。[24]這種針對建設項目上的環評製度的不完善是PX事件產(chan) 生的製度性原因。PX事件指向的是項目的合理性(Legitimacy)，這種合理性追問與(yu) 項目所依賴的製度的合理性直接相關(guan) 。因此，廈門PX事件給我們(men) 一個(ge) 重要的啟示：要杜絕類似事件再次發生，就必須首先在製度上完善環評製度，引入規劃環評程序，對汙染或危害較大的項目進行更加嚴(yan) 格的環評控製。

關(guan) 於(yu) 信息交互的缺失問題在PX前期非常突出，這源於(yu) 政府封閉型的行政文化，從(cong) 而導致公眾(zhong) 一旦從(cong) 其他途徑獲知項目實情，恐懼感、不信任感和應急行動心理會(hui) 瞬間爆發升級。

筆者更加期待項目前期的公眾(zhong) 參與(yu) ，因為(wei) 如果那時政府就能夠合理地提供公眾(zhong) 參與(yu) 的程序，不僅(jin) 不會(hui) 發生後來的公共行政危機，而且也不至於(yu) 因需要保護投資方的信賴利益而進行高額的政府賠償(chang) 。

項目環評製度本身的缺陷以及公眾(zhong) 參與(yu) 的缺失最終導致了公共行政的合法性（正當性）危機。但危機並不可怕，如何補救並發展出可一般化製度框架才是關(guan) 鍵。

前期的信息交互基本上是缺失和失敗的，後期的信息交互則可圈可點。

（三）PX後期的信息交互：充足與(yu) 自信

廈門PX事件後期的一個(ge) 轉機是“散步事件”，即抗議市民以生活化的“散步”形式變相行使了記載於(yu) 憲法但受限製於(yu) 具體(ti) 法律的集會(hui) 遊行示威權利，成功形成了對政府的足夠社會(hui) 壓力又完全保持了和平非暴力的理性化特征，是公民權利與(yu) 公民美德相結合的一大亮點，亦成為(wei) 官民信息互動的新穎形式。圍繞“散步事件”的組織化過程也是廈門市民充分利用互聯網進行公共討論與(yu) 公共行動的過程，體(ti) 現了理性有序的民主參與(yu) 精神，證明了互聯網民主在公共行政治理中的製度價(jia) 值。

有些基本權利是法律甚至憲法也無法壓抑的，因為(wei) 它們(men) 可能體(ti) 現了人性深層的權利意識並具有普遍的道德正當性，典型的如罷工權利，盡管憲法取消了這一權利，但現實社會(hui) 中並不缺少這樣的生活事實，從(cong) 政府到普遍民眾(zhong) 也沒有誰覺得這種權利的行使是違法甚至違憲的。法律對權利的否定其實是法律的不明智，因為(wei) 它將它可能恐懼的東(dong) 西放回了某種意義(yi) 上的“叢(cong) 林狀態”，這比將之法律化並施以程序控製要更加危險。

總而言之，PX後期的信息交互顯示出充足與(yu) 成熟的特征，政府與(yu) 公眾(zhong) 在這一過程重新建立了關(guan) 於(yu) 公共行政的互信基礎。廈門市政府經過後期的公眾(zhong) 參與(yu) 過程明白了一個(ge) 道理：公眾(zhong) 參與(yu) 可以為(wei) 新時代的公共行政提供合法性；廈門市民也明白了一個(ge) 道理：盡管法律保障不充分，但有序參與(yu) 要優(you) 於(yu) 無序對抗。

（四）作為(wei) 信息交互時代標本的“PX模式”

下麵將對該事件進行一般化，將其有益的經驗要素進行提煉，規整出一個(ge) 具有較強普適性和參考性的公眾(zhong) 參與(yu) 標本。我將這一標本稱為(wei) 中國公眾(zhong) 參與(yu) 的“PX模式”。

“PX模式”可以過程化為(wei) 下列基本的要素結構，包括兩(liang) 個(ge) 階段，即社會(hui) 階段與(yu) 法律階段。[25]

從(cong) 整體(ti) 程序流程來看，“新媒體(ti) 時代”的網絡社會(hui) 動員是扣動“公眾(zhong) 參與(yu) ”的扳機（trigger），而政府超越單純“維穩”與(yu) “管製”思維的回應與(yu) 吸納則是地方性“善治”（good governance）的靈光閃現。

該模式中的網絡傳(chuan) 播與(yu) 動員是現代社會(hui) 組織公共議題的有效機製。盡管網絡作為(wei) 公共空間具有不自足性[26]，但網絡媒體(ti) 在完成初期的事件“公共化”的功能之後，如果公眾(zhong) 能夠及時跟進參與(yu) ，則可實現網絡社會(hui) 與(yu) 實體(ti) 社會(hui) 的有些程序對接。然而，陌生化、原子化和弱組織性的中國社會(hui) 如何創造一種關(guan) 於(yu) 公共利益的識別、討論與(yu) 組織機製呢？“PX模式”為(wei) 我們(men) 提供了“新媒體(ti) 時代”的民意動員與(yu) 表達機製。筆者看到廈門市民的相關(guan) 動員口號時，感覺到一種前所未有的欣慰：原來“家園”的概念不僅(jin) 僅(jin) 是一個(ge) 個(ge) 孤立的小家，還是我們(men) 每個(ge) 人生活於(yu) 其中的社區、城市、乃至國家；通過PX事件的刺激，在長達一年的時間內(nei) ，廈門市民自發並自覺地接受了一次關(guan) 於(yu) 現代公民的啟蒙教育。廈門市民通過PX事件所爭(zheng) 取來的絕不僅(jin) 僅(jin) 是遷址的結果，更是身體(ti) 化的公民美德的體(ti) 驗。這就是參與(yu) 式民主的非常重要的教育功能。在行動中學習(xi) 民主和接受教育，廈門是一個(ge) 成功的實例——在這個(ge) 例子麵前，一切類似民主素質論、參與(yu) 欠缺社會(hui) 基礎的論調就站不住腳了。麵對“新媒體(ti) 時代”的民主可能性，我們(men) 不能再以傳(chuan) 統的公民社會(hui) 的組織與(yu) 動員模式來觀察和評估新時代的公民了。

逐步自由化的新聞媒體(ti) 以及“新媒體(ti) 時代”的民意動員與(yu) 組織機製在一定程度上克服了中國公共行政改革初期政府信息公開及社會(hui) 利益組織化的缺陷。但是全部媒體(ti) 所表達的民意仍然處於(yu) 一種影響不充分的狀態，筆者將之歸納為(wei) “網絡型民意”。對於(yu) 這種類型的民意，政府會(hui) 加以關(guan) 注，但未必會(hui) 過分的當真。“PX模式”的成功關(guan) 鍵與(yu) 實體(ti) 化的民意表達機製——“散步事件”有關(guan) ，它所提供的是一種“現實型民意”。從(cong) 形式合法性來講，公眾(zhong) 的“散步”行為(wei) 不僅(jin) 逸出了一般公共行政的過程，而且逸出了一般的法律程序。在過去，公眾(zhong) 的這一行為(wei) 可能會(hui) 使“政府很生氣，後果很嚴(yan) 重”。但是，廈門市政府的處理比較恰當，符合中國公共行政改革的理性方向：它沒有保守地宣布公眾(zhong) 的行為(wei) 違法，而是從(cong) 檢討自身出發，主動宣布緩建、升級環評級別並啟動正式的公眾(zhong) 參與(yu) 程序。“散步事件”將“網絡型民意”升級為(wei) “現實型民意”，這進一步證明了公共行政合法性危機的嚴(yan) 重程度。值得注意的是，“PX模式”所提供的“現實型民意”表達方式並不過激，總體(ti) 上保持了和平理性，體(ti) 現了較為(wei) 良好的公民素質，也佐證了民主過程的相互學習(xi) 功能。

（五）小結：作為(wei) 標本的事件

2007年的廈門PX模式以社會(hui) 階段的“新媒體(ti) 時代”的民意表達與(yu) 法律階段的政府主導的公眾(zhong) 參與(yu) 為(wei) 基本特征，展示出政府和民眾(zhong) 理性而和平地將公共行政的合法性危機導入製度化和程序化軌道的參與(yu) 型行政模式。“PX模式”具有相對普遍的適用性，不僅(jin) 可以適用於(yu) 環保領域的其他議題，如核電站項目、磁懸浮列車項目，而且可以通過改進適用於(yu) 一般的公共行政過程。

“PX模式”是我們(men) 時代官民信息交互治理的標本，我們(men) 期待著更多的政府和公眾(zhong) 學會(hui) 這樣一種參與(yu) 型的公共行政模式。盡管是“曇花一現”，但它畢竟現實展現了，這也就擊破了任何關(guan) 於(yu) 民主化危害公共秩序的借口，更關(guan) 鍵的是，這一模式是對互聯網自由支撐實體(ti) 公共行政改良的經驗性證明，必將作為(wei) 中國互聯網社會(hui) 史與(yu) 公共治理史的樣本性事件而存留下來。

四、麵向基層的網絡公開式治理：一個(ge) 製度創新的個(ge) 案

廈門PX模式是個(ge) 案化的網絡民主治理樣本，而長沙縣“開放型政府建設”項目則是中國縣域治理的製度性規劃，同樣具有打破傳(chuan) 統管製主義(yi) 、開創參與(yu) 式治理模式的製度創新意義(yi) 。當然，從(cong) 製度規劃到製度落實與(yu) 鞏固需要一個(ge) 長期漸進的過程。筆者在此主要關(guan) 注這一縣域治理規劃中對互聯網技術的運用，特別是其麵向基層的網絡化治理設計。

長沙縣“開放型政府建設”的兩(liang) 點製度創新體(ti) 現了對治理過程互聯網技術運用的敏感性和回應性，即政府常務會(hui) 議邀請人大代表、政協委員旁聽[27]以及建設開放型政府農(nong) 村服務平台[28]。前者在既往封閉性的行政程序中引入了屬於(yu) 政治係統的人大代表與(yu) 政協委員，擴大了行政權接受政治監督的範圍與(yu) 方式，增強了行政決(jue) 策透明度與(yu) 合法性。後者引入了“社會(hui) 公開”，即將既往的“行政公開”與(yu) “村務公開”進行係統對接，在實現公共服務便民化的同時，也有效實現了行政民主參與(yu) 係統向農(nong) 村地區的擴展，是中國基層政府治理的重要創新。

根據《長沙縣關(guan) 於(yu) 開放型政府建設農(nong) 村服務平台試點工作的指導意見》的規定，該平台具有四大相互關(guan) 聯與(yu) 相互支持的服務行政與(yu) 民主行政功能：（1）整合村務信息和政務信息的村網頁；（2）政府信息的紙麵查詢係統和申請回複係統；（3）基於(yu) 平台的民意收集反饋；（4）基於(yu) 平台的公眾(zhong) 參與(yu) 的宣傳(chuan) 和組織。

具體(ti) 模塊設計為(wei) ：

•村網頁

村信息服務點應當利用好村網頁模塊，使用後台管理係統向村網頁上傳(chuan) 本村予以公開的各種信息資源，必要時可以搜集相關(guan) 政策法規、科技谘詢、生產(chan) 經營、致富就業(ye) 、文化生活等各類信息對村網頁予以完善，服務公眾(zhong) 。

•政府信息提供

對於(yu) 公眾(zhong) 提出的特定政府信息請求，村信息服務點的信息員原則上應當場予以答複，借助信息設備仍無法查詢到相關(guan) 政府信息的，應當向鄉(xiang) 鎮黨(dang) 政辦主要領導請示，並在5日內(nei) 給予信息請求人以明確答複。公眾(zhong) 提出的所有政府信息請求都必須如實登記，以備年終的工作總結和考核。

•民意收集反饋

村信息服務點的信息員應當注重民情民意的收集，對於(yu) 公眾(zhong) 反映的關(guan) 於(yu) 公共事務的意見做好日常收集記錄。記錄內(nei) 容應客觀、真實和詳細，包括時間、具體(ti) 事項、承辦人和對公眾(zhong) 提出意見的答複、處理結果等。該記錄應每月5日前以《社情民意》或《信息專(zhuan) 報》等形式向鄉(xiang) 鎮信息聯絡站匯報。鄉(xiang) 鎮信息聯絡站匯總後每月10前報縣政府辦。對於(yu) 公眾(zhong) 反映比較強烈或緊急的、不及時處理可能影響社會(hui) 穩定的意見，信息員應當立即上報。

•公眾(zhong) 參與(yu) 的宣傳(chuan) 和組織

村信息服務點應當利用服務平台宣傳(chuan) 和組織公眾(zhong) 參與(yu) ，宣傳(chuan) 和組織的內(nei) 容包括縣、鄉(xiang) 政府重大行政決(jue) 策中的座談會(hui) 、協商會(hui) 、開放式聽取意見，縣政府規範性文件製定和行政決(jue) 策中的建議、座談會(hui) 、聽證會(hui) ，縣政府全體(ti) 會(hui) 議和常務會(hui) 議中的公民代表旁聽製度等。

對於(yu) 群眾(zhong) 基礎比較好、公眾(zhong) 參與(yu) 熱情比較高的試點重點村，村信息服務點可以利用服務平台實現鄉(xiang) 鎮、村重大決(jue) 策的公眾(zhong) 參與(yu) 。鄉(xiang) 鎮黨(dang) 政辦和信息聯絡站可以下村給予指導，並提供相關(guan) 條件。”[29]

此處的兩(liang) 點經驗在製度設計理路上從(cong) 封閉的行政係統的兩(liang) 端打通了麵向政治係統和社會(hui) 係統的開放管道，其中的信息流和決(jue) 策程序均具有雙向性和參與(yu) 性。這樣一種“行政為(wei) 主、兩(liang) 頭打通、有效開放、合作治理”的改革是否成功，還取決(jue) 於(yu) 諸多製度理性之外的政治社會(hui) 因素，這就需要在改革推進的過程中保持對新問題和製度操作性的敏感，不斷作出合理化調適。[30] 

五、結語：互聯網與(yu) 治理文明

傳(chuan) 統民主理論以“規模”借口回避民主的強化訴求，互聯網的出現在一定程度上弱化了此種抗辯理由的正當性。互聯網作為(wei) 大規模信息互動平台，在改變人們(men) 生活方式的同時也在積極改變並塑造政府治理的模式。2007年的廈門PX事件是官民網絡信息互動治理的一個(ge) 典型標本，其成功解決(jue) 表明，隻要政府善於(yu) 利用網絡信息互動，就能夠取得良好的治理成效。不過，這一模式對相關(guan) 的政治社會(hui) 條件要求較高，其它地方的模仿成本較大。這就需要正式製度的跟進與(yu) 強化。2008年《政府信息公開條例》實施以來，我國在政府信息公開的製度配套與(yu) 公開實踐方麵取得了重要進展，高揚了行政公開性和民主化的理想目標，但在信息公開的具體(ti) 形式以及信息公開對政府治理的支撐方麵仍存在不足。《條例》要求政府以便民原則提供各種信息，網絡是政府信息公開最有效的形式，目前卻存在建設不足、利用不足、更新不足的問題。同時，我國進入社會(hui) 轉型的矛盾高發期，各種群體(ti) 性事件與(yu) 突發性事件不斷出現，對政府的傳(chuan) 統治理方式提出挑戰，要求政府具備更強的信息搜索與(yu) 供給能力、基於(yu) 信息的事件應對與(yu) 引導能力以及通過過程信息的有序公開引導公民理性參與(yu) 和治理的能力，這些要求在近年來的若幹環境類群體(ti) 性事件治理中已日益明確。同時，互聯網治理還必須向基層傾(qing) 斜，以便對新型城鎮化中的大規模農(nong) 民群體(ti) 進行“製度性賦權”，重構基層公共治理秩序。長沙縣“開放型政府建設”中的基於(yu) 網絡的、事務高度集成性的“開放型政府農(nong) 村服務平台”的經驗值得認真對待和分析。網絡安全也成為(wei) 政府信息公開與(yu) 支撐政府治理的重要環境條件，通過建設權威、穩定、可持續的政府信息平台可以有效降低政府與(yu) 公眾(zhong) 的信息交互成本，提高應急與(yu) 治理的具體(ti) 成效，這也需要政府重視，加大投入。

從(cong) 事件到製度，從(cong) 網絡社區到實體(ti) 社會(hui) ，從(cong) 官方信息平台到各種“新媒體(ti) ”，中國已進入一個(ge) “互聯網大國時代”，這要求我們(men) 對互聯網的政治與(yu) 治理價(jia) 值有更加充分的認知和運用。在群體(ti) 性事件高發的社會(hui) 轉型期，我們(men) 尤其需要運用而不是封堵互聯網的信息溝通機製，通過正式製度的權利確認與(yu) 結構優(you) 化提供更為(wei) 友好與(yu) 高效的互聯網治理環境體(ti) 係，使該體(ti) 係具有基本的程序和對話功能，追求一種開放參與(yu) 型的公共治理模式。這種基於(yu) 互聯網平台的官民信息交互將可成就出一種未曾出現過的“治理文明”。

同時，互聯網領域所提供的對既有權利的新型實踐空間也有力支撐了本文提出的“實踐型新興(xing) 權利”的增長與(yu) 定型，有效彌補了實體(ti) 社會(hui) 的“權利短缺”，其法治與(yu) 權利保護意義(yi) 不亞(ya) 於(yu) 創設了某種真正的“理論型新興(xing) 權利”。而超越法理學通常的“私法預設”與(yu) 權利本位分析法，以一種公法與(yu) 私法交融的整全視角、以“權利—權力”雙向互動關(guan) 係為(wei) 分析框架的“新興(xing) 權利研究”新範式則不僅(jin) 有利於(yu) 深度挖掘網絡時代更豐(feng) 富的“新興(xing) 權利”資源，更有利於(yu) 建立針對國家“新興(xing) 權力”跟進管製之原理與(yu) 技術行為(wei) 的法理分析與(yu) 限製框架，以利於(yu) 通過充分而均衡的互聯網法理研究和法製設計推進中國整體(ti) 上的治理現代化進程。

【原載《蘇州大學學報》（哲學社會(hui) 科學版）2015年第1期，作者係北航高研院講師，法學博士】

*作者係北京航空航天大學人文與(yu) 社會(hui) 科學高等研究院講師，法學博士，北京市人民政府行政複議委員會(hui) 專(zhuan) 家委員，E-mail:tianfl2008@163.com。 

【注釋】

[1] 在互聯網技術專(zhuan) 家看來，人際關(guan) 係的本質就是數據化的信息關(guan) 係，這與(yu) 荷爾德林所謂人的本質是“一種對話”並不矛盾，因為(wei) 對話不過是主體(ti) 間的數據（信息）交換過程及其意義(yi) 期待。“大數據”更是將人際關(guan) 係的更全麵與(yu) 深刻的層次進行了數據（信息）化，將人的活動與(yu) 意義(yi) 追索更深入地鑲嵌進了互聯網的技術結構之中。關(guan) 於(yu) “大數據”的製度史及其社會(hui) 影響，參見塗子沛：《大數據：正在到來的數據革命》，廣西師範大學出版社2012年版；維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數據時代：生活、工作與(yu) 思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江大學出版社2013年版。

[2] 關(guan) 於(yu) 意義(yi) 互聯網的討論已引起國內(nei) 傳(chuan) 媒、文化與(yu) 政治學者的濃厚興(xing) 趣，參見胡泳等：“後工業(ye) 時代：意義(yi) 互聯網的興(xing) 起”，載《文化縱橫》2013年第6期；更豐(feng) 富的討論內(nei) 容參見《文化縱橫》雜誌社舉(ju) 辦的專(zhuan) 題研討會(hui) 記錄“意義(yi) 互聯網與(yu) 適當社會(hui) ”，https://www.21bcr.com/a/pinpaihuodong/xueshuyantaohui/2014/0114/3511.html，2014年2月20日訪問。

[3] 這是筆者在北京大學公共傳(chuan) 播與(yu) 社會(hui) 發展研究中心和歐盟聯合舉(ju) 辦的“互聯網與(yu) 公共傳(chuan) 播：網民權利、數字鴻溝與(yu) 媒體(ti) 規製”國際學術研討會(hui) （2013.12.15）上提出的關(guan) 於(yu) 網絡社會(hui) 實體(ti) 性的論斷，參見田飛龍：“網絡媒體(ti) 的公共治理之維”，載中國民商法律網https://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=59648，2014年2月20日訪問。 

[4] 典型的如近期發生的“文章出軌門”事件，陶東(dong) 風教授曾對此類私域事件擠占公域空間的現象進行過分析與(yu) 批評，參見陶東(dong) 風：“‘豔照門’：公共領域和私人領域的雙重危機”，載《采·寫(xie) ·編》2008年第4期。

[5] 網絡社會(hui) 的民主問題在中國是一個(ge) 民主突破口的問題，在西方則屬於(yu) 民主秩序擴展的問題，但無疑都包含著對網絡民主在新技術平台下的更高預期，參見桑斯坦：《網絡共和國：網絡社會(hui) 中的民主問題》，黃維明譯，上海人民出版社2003年版；關(guan) 於(yu) 廈門PX事件的個(ge) 案分析，參見田飛龍：“公眾(zhong) 參與(yu) 的時代樣本——廈門PX事件的過程分析與(yu) 模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾(zhong) 參與(yu) 和中國新公共運動的興(xing) 起》，中國法製出版社2008年版。

[6] 參見《中共中央關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》（2013年11月12日）。

[7] 這是威權政體(ti) 的典型特征，金耀基關(guan) 於(yu) 回歸前香港政製模式的概括，曾提出這一概念，參見金耀基：《中國政治與(yu) 文化》，香港牛津大學出版社1997年版；另可參見強世功：“‘行政吸納政治’的反思”，載《讀書(shu) 》2007年第10期。

[8] “小組政治”在中國的重新中心化顯示出常規官僚製建構的不足，特別是對深度改革任務的不匹配。這一機製本質上是一種超越行政部門甚至黨(dang) 務部門的集權機製，是推行某些特別關(guan) 鍵領域之重大改革的體(ti) 製保障，但也可能由此造成權力監督的新難題。

[9] 反恐是美國行政擴權的主要理由，波斯納教授曾為(wei) 此提供了實用主義(yi) 的辯護，聲稱“美國憲法如不能彎曲，就會(hui) 折斷”，參見波斯納：《並非自殺契約：國家緊急狀態時期的憲法》，蘇力譯，北京大學出版社2009年版。

[10] “棱鏡門”不過是美國法治麵向之外的“安全國家”的底層執行性項目，是美國國家安全體(ti) 製的基層，但該計劃的曝光實際上也暴露了國際互聯網治理的體(ti) 製性難題，關(guan) 於(yu) 美國國家安全體(ti) 製的演變，參見田飛龍：“國家安全委員會(hui) 與(yu) 美國總統製的擴展”，載《法治周末》2013年6月13日。

[11] 我國法理學界關(guan) 於(yu) “新興(xing) 權利”較為(wei) 係統和具有代表性的研究，參見姚建宗：《新興(xing) 權利研究》，中國人民大學出版社2011年版。

[12] 美國著名憲法學家阿克曼教授近期對美國的民權革命給予了富有啟發的理論解釋，作為(wei) “我們(men) 人民”係列著作的第三部，參見Bruce Ackerman, The Civil Rights Revolution, Belknap Press,2014.

[13] 參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guan) 於(yu) 辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若幹問題的解釋》（法釋〔2013〕21號）。 

[14] 更加細致的分析參見田飛龍：“網絡時代的言論自由與(yu) 政治理性”，載《新產(chan) 經》2013年第10期。

[15] 這一代理機製具有一定的法團主義(yi) 特征，是國家主義(yi) 的重要統治技術，關(guan) 於(yu) 法團主義(yi) 的理論考察，參見張靜：《法團主義(yi) 》，中國社會(hui) 科學出版社2008年版。

[16] 參見“新浪微博刪帖機製分析”，https://jingyan.baidu***.com/article/8cdccae9824363315413cdb9.html，2014年3月1日訪問。

[17] 安東(dong) 尼·劉易斯：《批評官員的尺度：〈紐約時報〉訴警察局長沙利文案》，何帆譯，北京大學出版社2011年版，第106頁。

[18] 參見“廣東(dong) 茂名反PX事件：清華化學化工係學生晝夜捍衛PX詞條”，https://www.guancha.cn/society/2014_04_04_219562.shtml?BJJX，2014年4月5日訪問。

[19] 參見田飛龍：“中國地方治理麵臨(lin) 的共同問題”，共識網https://www.21ccom.net/articles/zgyj/ggzhc/article_2011081243109.html，2014年4月5日訪問。

[20] 這種挫折相對於(yu) 廈門PX模式本身反而更具有普遍性，廈門模式從(cong) 更長時空來看更像是一個(ge) 例外，這在近年來發生的一係列環境公共事件中不斷得到證明，有關(guan) 分析參見田飛龍、王又平：“環境信息公開與(yu) 環境政治治理”，載《綠葉》2012年第9期。

[21] 參見田飛龍：“公眾(zhong) 參與(yu) 的時代標本——廈門PX事件的過程分析與(yu) 模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾(zhong) 參與(yu) 和中國新公共運動的興(xing) 起》，中國法製出版社2008年版。

[22] 同上。

[23] “新媒體(ti) 時代”是關(guan) 於(yu) PX事件報道中媒體(ti) 塑造的一個(ge) 新詞，指以短信、網絡等新媒體(ti) 形式支持的民意聚集與(yu) 表達的新時代，這也從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵說明了公眾(zhong) 參與(yu) 對技術條件的依賴性，參見謝良兵：“廈門PX事件：新媒體(ti) 時代的民意表達”，載《中國新聞周刊》2007年6月11日；張千帆：“短信幹政的是是非非”，北大公法網https://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=1944&Classid=&ClassName=，2014年3月27日訪問。]

[24] 關(guan) 於(yu) 規劃環評立法的必要性與(yu) 緊迫性，參見《環保總局副局長潘嶽在戰略環評研討會(hui) 上的致辭》，原載《中國環境報》，轉載自新浪網www.sina.com.cn，2007年11月6日；田飛龍：“從(cong) ‘樹木’到‘森林’——規劃環評立法的治理使命”，載《公眾(zhong) 參與(yu) 觀察》（北京大學公眾(zhong) 參與(yu) 研究與(yu) 支持中心）2007年第5期。

[25] 關(guan) 於(yu) 這兩(liang) 個(ge) 階段的具體(ti) 程序特征，參見田飛龍：“公眾(zhong) 參與(yu) 的時代標本——廈門PX事件的過程分析與(yu) 模式歸納”，載王錫鋅主編：《公眾(zhong) 參與(yu) 和中國新公共運動的興(xing) 起》，中國法製出版社2008年版。

[26] 參見田飛龍：“網絡作為(wei) 公共空間的不自足性——以‘楊帆事件’為(wei) 引子”，載《互聯網法律通訊》第3卷第6期。

[27] 參見《長沙縣人民政府常務會(hui) 議程序》。

[28] 參見《長沙縣關(guan) 於(yu) 開放型政府建設農(nong) 村服務平台試點工作的指導意見》。

[29] 以上信息引自《長沙縣開放型政府建設》項目文件。

[30] 關(guan) 於(yu) 這一基層改革的細致評估，參見田飛龍：《中國政府公開性的法律建構：曆史、類型與(yu) 製度創新》，載杜鋼建、趙香如主編《法治湖南與(yu) 區域治理研究》第11卷，世界圖書(shu) 出版公司2013年版。

責任編輯：葛燦燦