基本法秩序下的預選式提名與(yu) 行政主導製的演化

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 《政治與(yu) 法律》2015年第2期

時間：孔子二五六六年歲次乙未年二月十一日乙巳

           耶穌2015年3月30日

【內(nei) 容摘要】全國人大常委會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港政改的決(jue) 定為(wei) 特首普選提供了新的法律基礎，延續並強化了政改以基本法與(yu) 人大決(jue) 定為(wei) 嚴(yan) 格法製框架的基本法秩序主義(yi) 。這一決(jue) 定具有保守漸進的法治特征，沒有為(wei) 泛民派訴求的公民提名或國際標準給出適當空間，在一定程度上反映了中央治港方略從(cong) 消極不作為(wei) 向積極幹預的轉變，但這一幹預並未超越基本法秩序軌道，而是對基本法秩序的嚴(yan) 格執行與(yu) 守護。人大決(jue) 定給出的是一種“預選式提名”，這是由機構提名的法律屬性以及提名委員會(hui) 對選舉(ju) 委員會(hui) 模式及其功能代表製基礎之總體(ti) 繼承性決(jue) 定的，由此構成一種作為(wei) “循序漸進”原則下政製發展階段性框架的“預選—直選”式普選模式，而對功能代表製的基礎性反思與(yu) 重構則不在本輪政改範疇之內(nei) 。這一保守性普選框架意圖以中央外部權威實質性幹預和確保香港的特首忠誠與(yu) “行政主導製”，但卻可能造成泛民派更廣泛的政治不合作以及在立法會(hui) 內(nei) 的優(you) 勢發展，從(cong) 而造成更嚴(yan) 重的政府管治困難，推動行政主導製向有利於(yu) 立法會(hui) 方向的權力均衡體(ti) 製演變。疏解這一難題的出路在於(yu) 建構香港的執政聯盟體(ti) 製機製。 

【關(guan) 鍵詞】國際標準；基本法秩序；預選式提名；行政主導；執政聯盟   

引言

全國人大常委會(hui) 於(yu) 2014年8月31日如期做出關(guan) 於(yu) 香港政改的決(jue) 定（以下簡稱“831決(jue) 定”）[1]，完成政改“五步曲”之第二步。[2]這一決(jue) 定從(cong) 整體(ti) 來看盡管符合基本法與(yu) 2007年人大決(jue) 定的法製框架，但卻與(yu) 香港各界的普選預期有較大距離——泛民派自然認為(wei) 是史上最嚴(yan) 的“篩選”製度，是假普選，甚至建製派亦表示方案相對自身一貫主張更趨保守。[3] 

在香港政改話語譜係中，對2017特首普選存在著截然對立的兩(liang) 種觀點：第一種是泛民派堅持的國際標準說，引《公民權利和政治權利國際公約》25b作為(wei) 規範依據，強調普選應“普及而平等”，不應存在“不合理限製”，否則就構成篩選，屬於(yu) 假普選；第二種是官方與(yu) 建製派主張的基本法秩序說，引基本法第45條及全國人大常委會(hui) 2007年決(jue) 定為(wei) 規範依據，強調普選應以基本法和人大決(jue) 定為(wei) 基礎和框架，不存在超越具體(ti) 法製秩序的國際標準，普選的前提是合乎基本法。[4]國際標準說與(yu) 基本法秩序說在提名問題上便呈現為(wei) “公民提名”與(yu) “機構提名”的二元對立。提名機製之爭(zheng) 成為(wei) 香港特首普選的核心爭(zheng) 議，而具體(ti) 的“一人一票”選舉(ju) 製度如何設計卻沒有發生嚴(yan) 重爭(zheng) 議，這在世界普選史上亦屬特例。不過，這一焦點偏移的特例來自於(yu) 一國兩(liang) 製和基本法獨特的製度構造，雙方爭(zheng) 議的本質在於(yu) 作為(wei) 基本法支柱與(yu) 核心原理的“功能代表製”及其對立法會(hui) 和特首製度的支配性是否還具有政治正當性。長期以來，反對派立誌徹底廢除“功能組別”，將“功能代表製”剔除出基本法秩序，實現基本法與(yu) 香港政製的徹底“民主化”，而這一訴求在基本法秩序內(nei) 部是完全無法達成的，於(yu) 是便有了對國際標準的遠程追溯和對本土違法“公民抗命”（civil disobedience）[5]的持續發酵。在法治作為(wei) 核心價(jia) 值的香港社會(hui) ，違法的“公民抗命”成為(wei) 一種主要政治博弈手段，廣場代替議場成為(wei) 香港政治的主場，溫和理性的商業(ye) 精神逐步被激進不妥協的青年運動所壓抑和取代，這一發展趨勢表麵來看是特別奇怪的[6]，但就反對派銳意進取的“純粹民主目標”及其對國際幹預力量的心理依賴與(yu) 想象而言，則可理解一二。[7]

本文即擬通過對普選國際標準的存在性與(yu) 適用性的分析證明人大決(jue) 定體(ti) 現了基本法內(nei) 置的“預選—直選”式普選，而人大決(jue) 定確立的正是一種“預選式提名”的框架，這是基本法第45條普選承諾的本質與(yu) 真相。未來真普選進取空間應放置於(yu) 對提名委員會(hui) 這一基本法功能機構的權力限製與(yu) 監督上，使其“預選式提名”不能真正演變為(wei) “篩選”。同時，人大決(jue) 定造成泛民派民主理想的重大挫折，可能導致2016立法會(hui) 選舉(ju) 中泛民派獲得補償(chang) 性勝利，造成基本法確立的行政主導製開始向權力製衡體(ti) 製演變，由此應積極檢討“行政長官絕對中立”原則，探討行政長官主導下的執政聯盟可能性問題，才可維持某種相對弱式的行政主導製。

一、篩選、預選和普選：國際標準問題

普選國際標準問題是香港政改的核心爭(zheng) 議之一，是反對派論證“公民提名”與(yu) ”和平占中”正當性的超國家法依據，其主要文本來源是《公民權利和政治權利國際公約》第25條b款，簡稱為(wei) “公約普選條款”。從(cong) 反對派最寬泛的論述來看，其推理邏輯是：第一，公約普選條款作為(wei) 普選國際標準的規範依據，是存在的；第二，公約普選條款適用於(yu) 香港；第三，香港的特首與(yu) 立法會(hui) 普選安排應符合這一條款，否則構成對國際法義(yi) 務的違反。反對派立場可簡括為(wei) “國際法義(yi) 務論”。盡管反對派對這一國際標準的解釋和具體(ti) 應用花樣翻新，不盡一致，但不影響其政治論述的權威來源，也進一步證明澄清“公約普選條款”與(yu) 基本法關(guan) 係的根本重要性。

與(yu) 反對派針鋒相對，官方和建製派對該條款的反駁邏輯是：第一，最強立場，以普選國際實踐的多樣性否定國際標準的存在，將普選完全作為(wei) 主權內(nei) 部事務對待；第二，中強度立場，承認“公約普選條款”的存在及其有效性，但依據英方“1976年保留”和中方“1997年外交照會(hui) ”排除其在香港的適用性；第三，偏弱立場，承認“公約普選條款”存在且通過基本法第39條適用於(yu) 香港，但屬於(yu) 間接適用，必須根據相關(guan) 本地法律的具體(ti) 轉化予以實施，但1991年的《香港人權法案條例》對普選標準的引入存在“越權違憲”嫌疑，相關(guan) 條款被臨(lin) 時立法會(hui) 依據基本法予以廢止，故本地立法依然不能提供實施依據。這一立場可簡括為(wei) “基本法秩序論”。

從(cong) 多數意見與(yu) 理性立場來看，完全否認“普選國際標準”存在性的觀點不具有切實的法律基礎與(yu) 學理基礎，但完全承認這一標準的適用性的觀點也存在法律解釋方法上過分偏重文義(yi) 解釋而忽視立法原意解釋的缺陷。內(nei) 地憲法學者強世功教授近日在《明報》撰文提出，雙方辯論均存在法律立場與(yu) 學理立場的混淆與(yu) 倒錯，有一定道理。[8]實際上，在“雙普選”背景下，如何看待圍繞“公約普選條款”展開的學理與(yu) 法律解釋之爭(zheng) ，如何界定公約之“普選”標準與(yu) 基本法之“普選”安排之間的相互評價(jia) 與(yu) 對話關(guan) 係，是香港政改與(yu) 民主化的長期課題。即使2017普選完全按照基本法之普選框架實現，未來立法會(hui) 普選以及更遠期的基本法秩序重構也需要對這一核心概念及其法律內(nei) 涵予以深入剖解。

（一）揭開國際標準的神秘麵紗

政治製度的國際標準與(yu) 工業(ye) 技術的國際標準有著不同的屬性和適用方式。在經濟全球化背景下，基於(yu) 產(chan) 品國際化與(yu) 利潤最大化的理性要求，工業(ye) 技術的國際標準日益具有強製性與(yu) 同質性，如果特定的生產(chan) 國不能滿足這些標準，將麵臨(lin) 無法出口和無法進入國際市場的失敗前景。因此，在工業(ye) 技術領域與(yu) 國際接軌要求原理和技術指標上的簡單一致化。但政治製度屬於(yu) 主權和民族整體(ti) 實踐範疇，特定國家的政治製度在本質上隻服務於(yu) 本國政治實踐和治理需求，並無出口壓力，也無接受國際單一標準評價(jia) 與(yu) 管轄的完備政治理由。因此，政治製度的國際標準隻是一種建立在人權普適性與(yu) 國別主權意誌相協調基礎上的、以指導和改進國際整體(ti) 治理狀況與(yu) 水準為(wei) 基本目標的共同治理行為(wei) 。這裏不存在“人權高於(yu) 主權”的激進主張，也不存在反對派主張的必須符合其“想象”的要點標準才符合國際標準的問題，而是在人權價(jia) 值與(yu) 永久和平理想背景下、以尊重和引導各締約國采取符合公約原則與(yu) 基準的方式改進治理體(ti) 係的實踐進程。在筆者看來，盡管“公約普選條款”在法律上並不適用於(yu) 香港，但基本法建構的特首普選與(yu) 立法會(hui) 普選目標及其實踐過程與(yu) 具體(ti) 製度模式，並不違反普選國際標準，而是為(wei) 該標準提供了一種富有個(ge) 性與(yu) 創造性的、“一國兩(liang) 製”獨特框架下的實踐樣本。退一步，即便公約普選條款適用於(yu) 香港，基本法的普選製度安排不需要出口，依然具有充分的自主性和選擇空間。

“公約普選條款”到底是什麽(me) 並非反對派的想象，而有著確定的法律內(nei) 涵。公約25條b款的完整條文如下：“在真正的定期的選舉(ju) 中選舉(ju) 和被選舉(ju) ，這種選舉(ju) 應是普遍的和平等的並以無記名投票方式進行，以保證選舉(ju) 人的意誌的自由表達。”[9]該款確定了“普選”的適用範圍、技術標準和主旨目的。就適用範圍而言，該條款適用於(yu) “真正的定期的選舉(ju) ”，即可以適用於(yu) 締約國依法確定的所有“定期的選舉(ju) ”，包括立法機關(guan) 和行政機關(guan) 的選舉(ju) 。就技術標準而言，主要確立了三個(ge) 技術要點：一是普遍性標準（universal），要求選舉(ju) 權不得被少數群體(ti) 壟斷，應擴展至特定政治體(ti) 內(nei) 以非歧視方式界定的合格選民[10]；二是，平等性標準（equal），即每個(ge) 人的投票（vote）應具有相等的價(jia) 值（value），也就是通常所謂的“一人一票，一票一值”；三是秘密性標準（secret），即選舉(ju) 應以無記名投票的秘密方式進行，這是保障投票人意誌自由、抑製早期賄選風潮的關(guan) 鍵性製度機製。就主旨目的而言，普選國際標準的唯一目標在於(yu) 在選舉(ju) 中實現選民意誌的自由表達（free expression）。我們(men) 看到，普選國際標準的三大技術標準有著確定的法律內(nei) 涵。結合第25條主文中“權利”與(yu) “機會(hui) ”以及“不受公約第二條的區分和不受不合理的限製”表述，在法律邏輯上還可推導出“第四標準”，即“合理限製”標準，就是締約國為(wei) 落實普選三大技術標準改進政治製度，可以在具體(ti) 的普選製度中實施不違反上述技術標準的”合理限製”，以便普選能夠在國內(nei) 憲製基礎及合理有序的框架內(nei) 實現。基本法確立的“提名委員會(hui) ”不是原來的“選舉(ju) 委員會(hui) ”，隻具有普選製度中的“提名功能”，盡管這一功能因機構提名屬性與(yu) 功能代表製限定而具有某種“預選”效果，但不影響選舉(ju) 階段的“普及而平等” 的選舉(ju) ，隻是便利普選組織與(yu) 安排的“合理限製”，並不違反上述“三大技術標準”，相反卻在根本目的上有利於(yu) 保障選民意誌的合理、有序、自由表達。“合理限製”不是“不合理篩選”，並無不當。

（二）兩(liang) 次“保留”核心是政改自主性

英國“1976年保留”和中國“1997年照會(hui) ”構成兩(liang) 次保留，需準確理解其法律含義(yi) 與(yu) 政治意誌。對英國“1976年保留”的存在性與(yu) 有效性，辯論雙方並無異議，但對於(yu) 這一保留的具體(ti) 內(nei) 涵存在不同理解。建製派認為(wei) 這一保留繼續有效且為(wei) 1997年之後的基本法秩序所吸收，在法律意義(yi) 上排除了“公約普選條款”的適用性，香港不對該條款負有實施義(yi) 務和報告義(yi) 務。反對派甚至大律師公會(hui) 則要麽(me) 堅持公約整體(ti) 適用於(yu) 香港，包括保留部分，要麽(me) 認為(wei) 英國的保留僅(jin) 限於(yu) 文字上的“行政局”和“立法局”（已被基本法廢除），而不包括行政長官和立法會(hui) 。

對英國保留應這樣認識：一方麵，這一保留是英國實行本土與(yu) 殖民地“二元憲製”模式[11]的政治選擇，對應的是英國殖民秩序下的總督主導製，將立法局與(yu) 行政局的產(chan) 生模式排除在公約普選標準之外，從(cong) 而保持香港殖民秩序的穩定性和連續性；另一方麵，保留聲明不等於(yu) 排除香港的民主化，而是保留香港政製發展的自主性。當然這一自主性屬於(yu) 英國而不屬於(yu) 香港，這從(cong) 回歸過渡期港英政府的代議製改革可以看出，但這一改革尚無明確的“普選”安排，而隻是逐步擴大立法局（甚至區議會(hui) ）的民主基礎。1990年代初，港英政府在製定《香港人權法案條例》時曾試圖確立該法案的“淩駕性地位”與(yu) 基本法對抗，同時以“明修棧道、暗度陳倉(cang) ”的方式引入在1976年已做保留的民主標準，但這一法案的“淩駕性地位”被回歸時的臨(lin) 時立法會(hui) 廢止，而通過相關(guan) 本地法例撤回“保留”在殖民地憲製秩序中實際上是越權違憲的，更因該法案淩駕性地位的喪(sang) 失而不可能保有效力。[12]1995年香港法官祁彥輝的判詞曾涉及CCPR25b對立法會(hui) 選舉(ju) 的適用，亦由於(yu) 缺乏英國政府的法律授權以及不被基本法秩序支持而不可能構成具有法律意義(yi) 的“先例”。[13]  

中國政府於(yu) 1997年香港回歸前夕照會(hui) 聯合國秘書(shu) 長，聲明英國的“1976年保留”繼續有效，同年12月發出第二份照會(hui) ，聲明香港的人權報告義(yi) 務繼續實施，由特區政府起草，外交部代轉。

中國政府的“1997年照會(hui) ”的準確法律含義(yi) 是：公約整體(ti) 對香港繼續有效，英國保留部分繼續有效，普選保留包含的中央政府（不是香港）對香港政製發展主導權繼續有效。這樣就可以理解雖然中英兩(liang) 國政府在“公約普選條款”的保留態度上高度一致，但港英政府末期推動香港政製民主化（動機不論）以及中國政府在回歸前的基本法製定中確立“雙普選”目標以及回歸後穩健推進香港普選進程的客觀政治表現亦有協同之效。“保留”與(yu) “保留之保留”均應在立法原意和整體(ti) 政治意圖的意義(yi) 上理解和解釋，認識到保留的首要法律意義(yi) 是對該條款適用性的絕對排除，否則就會(hui) 出現因單純的咬文嚼字而無法區分和銜接殖民秩序與(yu) 基本法秩序、違背保留聲明原意的法律解釋錯誤甚至政治錯誤。[14]

（三）基本法秩序下的“預選—直選”式普選

按照政改五步曲，全國人大常委會(hui) 已在8月會(hui) 期正式審議特區政府政改報告，同時已安排專(zhuan) 門程序在深圳接見泛民代表並接受其《民間政改報告》。全國人大常委會(hui) 按照基本法與(yu) 前期決(jue) 定框架，結合特區政府政改報告，參酌泛民代表意見及其民間報告，做出合法且合理的“一錘定音”式政改決(jue) 定，以法律形式和效力確定性排除香港政改辯論中出現的對“國際標準”的浮泛議論與(yu) 想象性適用，堅持其在基本法秩序內(nei) 的普選目標、提名模式以及雖無義(yi) 務但實質符合“公約普選條款”之三大技術標準的方案框架，而將政改方案細節與(yu) 具體(ti) 規則保留給香港本地立法。如果反對派依然寬泛而抽象地堅持“國際標準”，既無法完備論證標準在香港的適用性，也無法指出基本法與(yu) 人大決(jue) 定的“普選”安排在何種具體(ti) 標準與(yu) 實踐意義(yi) 上違反了國際標準，甚至不惜以此為(wei) 由倉(cang) 促“占中”以完成此輪政治反對運動的“交卷時刻”，則其正當性與(yu) 合理性將麵臨(lin) 基本窮盡的尷尬，其運動的號召力亦將逐步衰竭。當然，占中行動可能隻是政治對抗的第一次攻擊波，“後占中”時代在立法會(hui) 、法院、街頭等場域爆發的不合作運動及對政府管治的全麵負麵影響，才是對基本法與(yu) 一國兩(liang) 製的更嚴(yan) 酷考驗。然而，這場考驗已與(yu) 國際標準無關(guan) ，反對派進一步訴諸的可能也就不是尚有確定規範形式的國際法律標準，而是部分化的“民意”和抽象化的“理念”。認同與(yu) 整合的政治鬥爭(zheng) 遠未結束。

831決(jue) 定似乎坐實了泛民派的“篩選”預判，從(cong) 而引發其集體(ti) “否決(jue) ”表態，學運係統的罷課與(yu) 占中動員更是愈演愈烈。理念之爭(zheng) 的背後是對普選“國際標準”認知和適用上的分歧。筆者在上文中對國際標準進行了具體(ti) 分析與(yu) 解釋，以便澄清討論的前提。筆者的總體(ti) 觀點是普選國際標準是存在的，但基於(yu) 英國政府1976年的保留和中國政府1997年的外交照會(hui) ，相關(guan) 標準並不適用於(yu) 香港，但在法律上不適用不等於(yu) 國際標準不可以作為(wei) 一種理想性標準對香港普選構成規範評價(jia) 的準據。在非適用的理想性標準意義(yi) 上，泛民派的“篩選”指責混淆了規範適用標準與(yu) 理想評價(jia) 標準，超出基本法秩序追求“真普選”，導致其主要訴求在既定法製框架內(nei) 無法滿足，而人大決(jue) 定基於(yu) 此次普選所依據的基本法與(yu) 前期決(jue) 定，本著政改循序漸進和維護作為(wei) 基本法支柱之功能代表製的立場，所給出的普選框架盡管顯得保守與(yu) 強硬，但並不構成所謂的篩選，而是一種基本法秩序下的獨特的“預選—直選”式普選。

二、人大決(jue) 定確立“預選式提名”框架

無論如何反對，831決(jue) 定在中國法律體(ti) 係中具有與(yu) 法律等同的規範效力，構成香港政改的最新法律基礎。[15]決(jue) 定的全稱是《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法的決(jue) 定》，這表明此次決(jue) 定並非僅(jin) 僅(jin) 約束2017特首普選，而是確定了2017之後各屆特首普選的一般性框架。當然，這種決(jue) 定仍然隻是“五步曲”框架下的“小政改”[16]，不涉及對基本法正文的修改，但如若今後對基本法秩序進行整體(ti) 檢討和翻修時，831決(jue) 定及其普選模式未必不可再次進入中央政治考量與(yu) 決(jue) 斷的範疇。

我們(men) 需要對這一決(jue) 定的法律要點予以簡單歸納，以便準確認知其性質與(yu) 意圖。決(jue) 定本身幾乎回應了第一輪政改谘詢中所有的主要爭(zheng) 議點，且以最嚴(yan) 格的法製標準作出了保守性限定：第一，“參照”變“按照”，即2017特首普選的提名委員會(hui) 在人數、構成和委員產(chan) 生辦法上與(yu) 2012年選舉(ju) 委員會(hui) 相同，意味著前期討論中的增加委員人數、委員普選或公司票/團體(ti) 票改為(wei) 個(ge) 人票概被否決(jue) ，剩餘(yu) 空間僅(jin) 為(wei) 在四大界別內(nei) 部調整小界別構成及其委員配額；第二，提名的“民主程序”被確定為(wei) 過半數標準；第三，候選人人數被限定為(wei) 2—3人；第四，全體(ti) 合資格選民一人一票選出特首；第五，中央對選出的特首人選進行實質任命；第六，政改法案如被立法會(hui) 否決(jue) 則沿用2012年辦法，特首普選與(yu) 立法會(hui) 普選再議。

這一框架並未超越基本法秩序，毋寧是對基本法秩序的嚴(yan) 格守護。當香港輿論討論中央“普選”承諾時，其實並沒有嚴(yan) 肅並嚴(yan) 格地從(cong) 基本法出發來理解和追求既定法秩序下的普選目標，而是將“普選”抽離出具體(ti) 的基本法秩序，不顧及基本法到底做出了怎樣的“普選”框架承諾，一味以“國際標準”和非法製的理想性理念來作為(wei) 實際政治主張的基礎。事實上，從(cong) 基本法起草到實際運行十七年，對特首普選的製度安排都不是一種“空白支票”式的可以任意填充的空間，而是對這一空間的結構與(yu) 布局做出了既定的體(ti) 製性安排。這一體(ti) 製性安排非常清晰地體(ti) 現於(yu) 基本法第45條第2款，即“行政長官的產(chan) 生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個(ge) 有廣泛代表性的提名委員會(hui) 按民主程序提名後普選產(chan) 生的目標。”而“提名委員會(hui) ”就是這一普選體(ti) 製性安排的中樞性製度，且這一委員會(hui) 並非沒有參照物或標準，它是以之前運行的“選舉(ju) 委員會(hui) ”為(wei) 參照，延續的是功能代表製的政治構成邏輯，嚴(yan) 格執行該條款中的“循序漸進”原則。當泛民派完全忽視或有意不承認這些既定的體(ti) 製性安排時，對人大決(jue) 定相關(guan) 限定措施的理解和接受就會(hui) 出現嚴(yan) 重的非法製化的困難和誤讀。由於(yu) 這一承諾來自於(yu) 基本法的單方麵決(jue) 斷，《中英聯合聲明》並未提出“普選”目標，且所謂“國際標準”又不能直接適用於(yu) 香港，故人大決(jue) 定秉承了這一法製承諾的漸進性和有限性特征，並未“另起爐灶”以全麵翻修基本法的方式追求“一步到位”的理想型普選。在這一法製框架內(nei) ，“提名委員會(hui) ”承受了原“選舉(ju) 委員會(hui) ”的基本構成原理和運作邏輯，當該種邏輯與(yu) “一人一票” 的普選邏輯相結合並發生作用時，提名委員會(hui) 的“預選”功能便隱秘地藏身於(yu) “提名”功能之下，以保障政製發展的延續性和可控性。

（一）機構提名的“預選”性質

這一普選框架比香港各界的各式方案都要嚴(yan) 厲，顯示出中央一改之前的“自由放任”立場，對香港政改已行使實質主導權。[17]但是，我們(men) 不能泛泛地指責中央背信棄義(yi) ，違背承諾，而是需要首先搞清楚中央在基本法中的承諾到底是什麽(me) ，以及中央對提名委員會(hui) 的賦權與(yu) 維護行為(wei) 到底是在維護什麽(me) 。總體(ti) 來看，人大決(jue) 定確立的是一種“預選式提名”框架。

原來的選舉(ju) 委員會(hui) 集“提名”和“選舉(ju) ”於(yu) 一身，過半數標準落實於(yu) “選舉(ju) ”環節，故“提名”環節可接受1/8寬鬆入閘條件。如今委員會(hui) 僅(jin) 限於(yu) “提名”，“選舉(ju) ”責任已剝離給全體(ti) 選民，但人大決(jue) 定仍然采納了作為(wei) 選舉(ju) 標準的“過半數”標準，是否超出了提名委員會(hui) 的職能範圍？官方的解釋理由是提名委員會(hui) 是一個(ge) 機構，是一個(ge) 整體(ti) ，其意誌需要通過“過半數”來表達。如果從(cong) 公司或法人決(jue) 策原理來看，這種解釋也說得過去；而在民主程序的通常理解中，過半數也是一個(ge) 經常性選項。但是，提名並非一項自足性決(jue) 策，而是作為(wei) 普選的一個(ge) 前置性、輔助性程序而存在。就普選整體(ti) 目標來講，在“提名階段”是否需要嚴(yan) 格到“過半數”標準？大律師公會(hui) 主席石永泰對此就提出過質疑，認為(wei) 中央將選舉(ju) 標準與(yu) 提名標準混淆，造成不合理限製。[18]在筆者看來，這隻能解釋為(wei) 人大決(jue) 定界定的“提名委員會(hui) ”並非純粹“繼承”原選舉(ju) 委員會(hui) 的“提名”功能，而是在“提名”與(yu) “直選”之間保留了一種“預選”功能，即特首“選舉(ju) ”功能在製度上沒有完全從(cong) “提名委員會(hui) ”剝離，而是將“預選”功能保留在委員會(hui) 內(nei) ，而將具有“複選”性質的“直選”功能剝離給全體(ti) 選民，由此構成一種流程化和係列化的特首普選整體(ti) 性製度。“預選”屬性還可從(cong) 人大決(jue) 定對候選人數的嚴(yan) 格限定上來認知。如果沒有這一人數限定或人數限定較為(wei) 寬鬆，則“預選”便不具有製度意義(yi) 。但是，“預選”本身仍然是製度中性的，不等於(yu) 必然排斥泛民主派，也不等於(yu) 建製派自然入閘。

那麽(me) ，人大決(jue) 定采取“預選”和“直選”分離的形式，到底是在維護什麽(me) 呢？這需要從(cong) 概念上進一步追問“機構提名”的特性。[19]機構提名不同於(yu) 公民提名、政黨(dang) 提名之處在於(yu) 其是基本法建構的獨立機構，有著“廣泛代表性”，在法理上具備對香港政治社會(hui) 的整體(ti) 代表資格。這一代表資格不是基於(yu) “一人一票”的直選基礎，而是基於(yu) 功能組別的政治基礎。相比之下，公民提名與(yu) 政黨(dang) 提名不具備這樣的整全代表性，從(cong) 而隻能采納多元主義(yi) 的提名原理，根據法定條件和程序提出候選人。但機構提名本身有基本法（包括本次人大決(jue) 定）之賦權，且在政治代表性上推定代表香港整體(ti) 政治社會(hui) ，故其“提名”就不可能是一種多元主義(yi) 式的社會(hui) 性提名，在邏輯上必然包含一種“預選”性質。這也是為(wei) 什麽(me) 雙方爭(zheng) 議中會(hui) 出現兩(liang) 種聲音：一是官方反對提名委員會(hui) 全體(ti) 普選產(chan) 生，認為(wei) 這樣做就使得後續的選民投票變得沒有意義(yi) ，相當於(yu) 選民二次確認；二是泛民派指責過半數提名相當於(yu) 已經由“小圈子”選出，後麵的選民投票同樣喪(sang) 失意義(yi) 。顯然雙方在邏輯上都不否認“提名委員會(hui) ”具有某種選舉(ju) 性質，雙方爭(zheng) 執的要害之處在於(yu) 提名委員會(hui) 的“廣泛代表性”到底是什麽(me) 代表性？顯然，這不是“一人一票”式的代表性，而是以功能組別為(wei) 基礎的功能（職業(ye) ）代表性。

這樣看來，“提名委員會(hui) ”的完整表述應該是“提名和預選委員會(hui) ”，維護的是作為(wei) 基本法支柱的功能代表製在特首普選上的製度正當性。而泛民派長期以來致力於(yu) 完全廢除功能代表製，無論是在立法會(hui) 製度上還是在特首製度上，這就造成了雙方在代表正當性層麵的嚴(yan) 格理念分歧。9月1日的政改簡介會(hui) ，李飛和張榮順兩(liang) 位中央官員均同口稱讚“提名委員會(hui) ”是一個(ge) 高明的設計，“越看越可愛”，其隱晦語義(yi) 在於(yu) 作為(wei) 提名委員會(hui) 基礎的功能代表製體(ti) 現了政治上的均衡參與(yu) ，體(ti) 現“港人治港”與(yu) “商人治港”的實質性平衡，有利於(yu) 保護香港商業(ye) 階層利益，有助於(yu) 對“一人一票”的純粹民主製形成一種製度性的製衡。顯然，中央認為(wei) 製衡原則至少是與(yu) 民主原則並駕齊驅的憲製性原則。[20]這表明，中央對於(yu) 完全廢棄作為(wei) 基本法支柱的功能代表製是持嚴(yan) 格警惕態度的，未來立法會(hui) 普選也未必完全拋棄功能組別架構。 

（二）功能組別的政治意義(yi)

如何準確認知功能組別在香港民主發展中的價(jia) 值與(yu) 意義(yi) 呢？在2014年4月28日提交給特區政府的政改意見中，大律師公會(hui) 提出的關(guan) 於(yu) 2017特首提委會(hui) 選舉(ju) 和2016立法會(hui) 選舉(ju) 中對公司票/團體(ti) 票以及對基本法附件二所載“分組點票”機製的廢除建議，觸及了香港民主政製中一個(ge) 根本性的問題：“功能組別”在現代政治中還有何意義(yi) ？在香港民主中還有何意義(yi) ？因為(wei) 功能團體(ti) 的普選化和立法會(hui) 的實質一院化將標誌著“功能組別”這一概念重新被從(cong) 政治領域排除，即使繼續存在，也隻是還原其經濟社會(hui) 階層意義(yi) 而已。

作為(wei) 商業(ye) 社會(hui) 和商人精英領導下的香港，其民主政製安排應為(wei) 資本創造力和社會(hui) 領導力保留適當空間，應通過製度構造與(yu) 合理化設計容納多元價(jia) 值，使功能組別在未來香港政製中繼續保留並發揮其合理作用。

功能組別的理論基礎是政治行會(hui) 主義(yi) 。行會(hui) 本是歐洲封建製下的一個(ge) 特定概念，多元的行會(hui) 體(ti) 係反映了商業(ye) 社會(hui) 的階層結構與(yu) 生產(chan) 管理方式。由於(yu) 技術因素的引入，行會(hui) 自產(chan) 生時即存在著“師傅—學徒”的對應關(guan) 係，二者在政治和經濟地位上並不平等。在行會(hui) 內(nei) 部，對於(yu) 代表資格和發言權的界定不是按照現代民主的“一人一票”模式進行的，而是由“行業(ye) 領導者”說了算，而且基於(yu) 行業(ye) 自治的要求，不同行會(hui) 的內(nei) 部組織機製也不盡相同。在歐洲中世紀，政治學上的個(ge) 人主義(yi) 尚未從(cong) 基督教共同體(ti) 以及世俗行會(hui) 體(ti) 製的多重束縛中掙脫出來。由於(yu) 行會(hui) 在封建政治與(yu) 經濟中的主導地位，以行會(hui) 為(wei) 基礎的“職業(ye) 代表製”進入近代政治學和政治製度體(ti) 係。

現代民主的發展就是政治行會(hui) 主義(yi) 向政治個(ge) 人主義(yi) 的變遷，但這一變遷過程不是一種直線進化，而是緩慢且不斷調整的。資產(chan) 階級民主革命的基本內(nei) 涵是新興(xing) 資產(chan) 階級領導平民階層反對封建王權、宗教特權與(yu) 土地貴族的鬥爭(zheng) ，將更加多元的社會(hui) 階層帶入政治領域。由於(yu) 資產(chan) 階級訴諸的是普遍主義(yi) 的啟蒙個(ge) 人主義(yi) 話語，按照《法律與(yu) 資本主義(yi) 的興(xing) 起》的作者泰格教授的說法，這一“造反法理學”直接推翻了封建體(ti) 製，但也為(wei) 被領導的無產(chan) 者提供了要求政治平權的法律意識形態。[21]法國著名政治學者羅桑瓦龍在《公民的加冕禮——法國普選史》一書(shu) 中便全景式展現了法國的“個(ge) 人”如何一步步進入現代政治史的。[22]法國大革命的暴烈與(yu) 法國民主政治的長期動蕩與(yu) 法國啟蒙哲學中徹底的個(ge) 人主義(yi) 傾(qing) 向有關(guan) 。

今天，香港政改谘詢中對“功能組別”一邊倒式的惡感與(yu) 排斥，在意識形態上來源於(yu) 同樣的政治個(ge) 人主義(yi) 。“一人一票”成了民主的名片，成了政治製度安排的第一原則。超越基本法的“公民提名”方案在學理上同樣來源於(yu) 此。借用羅桑瓦龍的說法，香港泛民派似乎也在追求一種“公民的加冕禮”。

然而，吊詭的是，優(you) 質的民主並不產(chan) 生於(yu) 在理念上徹底與(yu) 高亢的法國，而是產(chan) 生於(yu) 具有保守和妥協特征的英美。“世界公民”潘恩曾遊走於(yu) 英、美、法之間，鼓吹一種激進徹底的民主主義(yi) 和世俗理性化的自然神論，但美國的聯邦黨(dang) 人最終與(yu) 之決(jue) 裂，而英國的柏克及議會(hui) 主流派別幹脆對他進行了缺席審判。[23]

英美政治不是完全的“政治個(ge) 人主義(yi) ”，而是在保守主義(yi) 、理性主義(yi) 以及貴族美德共同支撐下的混合政製，是對行會(hui) 代表製與(yu) 公民代表製的製度綜合，其表現為(wei) ：第一，兩(liang) 院製，分別吸納行會(hui) 代表（廣義(yi) ）和平民代表，相互製衡；第二，總統選舉(ju) 中的“選舉(ju) 院”製，盡管已被政黨(dang) 政治虛化，但代表了一種折中原則；第三，參議院對法官任命的聽證批準權[24]。更關(guan) 鍵的是，這些製度設計有效抑製了法國大革命中頻現而英美政治中少見的“多數人暴政”，令法國政治思想家托克維爾豔羨不已。

因此，現代政改不是單一“民主”原則的直接製度兌(dui) 現，而是以民主為(wei) 基本目標的憲法設計與(yu) 製度綜合，需要容納最大化的實踐理性。“功能代表製”就是香港政製中最大的實踐理性因素。

在基本法設計中，功能組別一度顯赫，但也長期遭受著泛民派嚴(yan) 酷的正當性挑戰，在“雙普選”壓力下更是可能遭遇“死刑判決(jue) ”。在“雙普選”之前，功能組別是香港政治的主要基礎，立法會(hui) （半數）和行政長官均由其產(chan) 生。盡管基本法也要求功能組別內(nei) 部容納一定的協商與(yu) 選舉(ju) 民主，但這一安排的“政治行會(hui) 主義(yi) ”邏輯決(jue) 定了不可能存在持續有效的團體(ti) 內(nei) 民主，公司票、團體(ti) 票在行會(hui) 體(ti) 製下自然被實質轉化為(wei) “領導票”。這不是專(zhuan) 製，而是行會(hui) 製邏輯使然，師傅不可能與(yu) 徒弟平權。這種安排被認為(wei) 違反了現代民主的“一人一票”原理。

根據831決(jue) 定，行政長官2017年可通過提委會(hui) 模式普選，立法會(hui) 2020年全部普選。可以想見，在立法會(hui) 普選爭(zheng) 議中，功能組別即使不被廢除，其內(nei) 部普選化改革勢將無法阻擋，而立法會(hui) 內(nei) 的“分組點票”機製也將麵臨(lin) 嚴(yan) 峻考驗。這意味著普選帶來了香港民主一元化和“一院化”前景，香港政治中的行會(hui) 主義(yi) 開始衰落，個(ge) 人主義(yi) 強勢興(xing) 起。就民主發展趨勢及其意識形態力量而言，這是不可逆轉的，也是對“功能組別”的簡單功能論證與(yu) 重申所不能對抗的。在此前景下，功能組別僅(jin) 僅(jin) 可能在提委會(hui) “按照”選委會(hui) 組成並履職的過程中予以永久性保留，對行政長官的候選人名單產(chan) 生某種日益弱化的行會(hui) 主義(yi) 影響。    

這樣一來，香港政製將基本偏向“政治個(ge) 人主義(yi) ”的純粹原理，行會(hui) 主義(yi) 及其製度保障被降至最低點。從(cong) 形式上看，這是香港“民主”的劃時代進步，是香港的“公民加冕禮”。但從(cong) 香港作為(wei) 自由貿易港和國際金融中心的定位來看，伴隨行會(hui) 主義(yi) 衰落而來的是：第一，立法會(hui) 內(nei) 部缺乏利益分殊與(yu) 製衡機製，泛民的簡單多數可能帶來一種“福利主義(yi) ”，削弱“一國兩(liang) 製”中香港的資本主義(yi) 因素及其創造活力；第二，立法會(hui) 簡單多數對行政權構成壓倒性優(you) 勢，香港行政主導體(ti) 製發生結構性變遷，政府管治能力進一步弱化；第三，議會(hui) 辯論與(yu) 政府決(jue) 策中的“專(zhuan) 業(ye) 性”下降，專(zhuan) 業(ye) 界利益與(yu) 公眾(zhong) 利益的互動平衡被打破。

當然，民主的標準化擴展在全世界都是一個(ge) 不可逆轉的趨勢，隻能適應，不能對抗。在此過程中，保守美德強健、初始製度合理、政黨(dang) 政治規範、公民社會(hui) 完備的西方發達國家可以有效吸納和承受民主化衝(chong) 擊，收獲其利，而轉型民主社會(hui) 的意識形態接受與(yu) 機械模仿常常會(hui) 造成對社會(hui) 傳(chuan) 統建製與(yu) 生活方式的誤解與(yu) 誤傷(shang) ，得不償(chang) 失。在“雙普選”實質性重構香港政製的背景下，全體(ti) 香港人，包括建製派與(yu) 泛民派，都需要嚴(yan) 肅思考一個(ge) 前提性問題：功能組別在香港政製中還有何意義(yi) ？如何予以製度化保留和維係？如何達致行會(hui) 主義(yi) 與(yu) 個(ge) 人主義(yi) 的平衡與(yu) 製度綜合？  

追究曆史的話，功能組別進入香港政治體(ti) 製起源於(yu) 港英政府1984年的政製改革白皮書(shu) ，作為(wei) 對英國兩(liang) 院製之上議院經驗的模仿。1987年，港英政府更是將功能組別機製作為(wei) 直接有效的經驗推薦給基本法起草委員會(hui) ，從(cong) 而成為(wei) 基本法設計相關(guan) 政製架構的基礎性原理和支柱。[25]今日，當普選成為(wei) 一種民主意識形態時，功能組別所代表的均衡參與(yu) 和製衡理性是否還可能獲得理解與(yu) 維係，仍然構成對香港政治民主化的一大挑戰，也是香港民主文化是否真正理性成熟的重要判準。從(cong) 831決(jue) 定看來，中央是決(jue) 意保留此種代表製的，從(cong) 而堅持均衡參與(yu) 和製約平衡的憲製價(jia) 值。這也是“預選式提名”得以成立的重要政治與(yu) 思想前提。    

三、從(cong) 行政主導製到權力製衡體(ti) 製

基本法的宏觀權力模式被通說描述為(wei) “行政主導製”，這可以得到基本法中行政長官權力條款的有力證明，也可以得到官方學者和中央權威機構解釋或說明的佐證。[26]但是，如果我們(men) 整體(ti) 觀察基本法設計的權力架構，所謂的“行政主導製”又受到立法會(hui) 權力的有效製約，並非完全的“行政主導”。根據陳弘毅教授的考察，基本法在起草時圍繞行政與(yu) 立法關(guan) 係曾出現過三種意見：（1）立法主導模式；（2）行政主導模式；（3）行政機關(guan) 與(yu) 立法機關(guan) 既互相配合又互相製衡。最終，第三種模式即製衡模式被實際采納。[27]姬鵬飛在1990年的基本法法律草案說明中提到：“行政機關(guan) 和立法機關(guan) 之間的關(guan) 係應該是既互相製衡又互相配合；為(wei) 了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到製約。”[28]其中，“實權”說對應基本法中特首的諸多特權和相對於(yu) 立法會(hui) 的優(you) 勢權力，而“製約”說則對應基本法中立法會(hui) 的控製與(yu) 反製權力。因此，基本法的權力體(ti) 製是一種側(ce) 重“製衡”的體(ti) 製設計，不完全是“行政主導”，更不是“立法主導”。不同的學者對這一體(ti) 製的主導屬性有不同認知，比如王叔文認為(wei) 這一體(ti) 製基本上是“行政主導”，而許崇德則認為(wei) 基本法接納的是製衡體(ti) 製。[29]實際上這兩(liang) 種認識並非完全衝(chong) 突，隻是表述了姬鵬飛草案說明中的不同側(ce) 麵。基本法製定之後，末代港督彭定康的政製改革傾(qing) 向於(yu) 模仿英國議會(hui) 體(ti) 製確立立法機構的至上地位，這無疑與(yu) 基本法中對行政權予以“實權”化建構以及確立傾(qing) 向於(yu) 行政權的製衡體(ti) 製之立法取向存在衝(chong) 突，最終導致“直通車方案”失敗，雙方各行其是。[30]而“行政主導製”日益被中國內(nei) 地權威憲法學者以及官方確認為(wei) 保障香港政製循序漸進發展以及香港繁榮穩定的基石，這其實也回應了姬鵬飛1990年草案說明中突出的“穩定”與(yu) “行政效率”兩(liang) 項基本價(jia) 值。[31] 

但是隨著回歸十七年以來的政製演變，在中央基本遵循“不幹預”政策的背景下，香港本土政治反對力量及其傳(chuan) 媒控製力與(yu) 社會(hui) 動員力均獲得較大發展，日益導致基本法確立的“行政主導製”甚或製衡體(ti) 製麵臨(lin) 失衡壓力[32]：一方麵，立法會(hui) 內(nei) 泛民派議員影響日益增長，掌握政改方案及重大法案否決(jue) 權，取得政治性與(yu) 政策性討價(jia) 還價(jia) 能力，對政府預算及施政法案通過的程序製約作用越來越大，而惡意拉布更是嚴(yan) 重阻撓政府施政，導致“行政主導”實際不能，政府威信和管治能力日益下降；另一方麵，司法界（律師、法官等）保持普通法保守主義(yi) 傳(chuan) 統，對中央政府幹預和特區政府主導持政治警惕與(yu) 高位審查立場，引發過數起特區憲製危機[33]，最後不得不借助中央權威和人大主動釋法予以化解，這在暴露“行政主導”實際不能的同時，也開啟了中央幹預的先河；此外，中央基於(yu) 對回歸十七年“行政主導製”運行情況的評估，在繼續合法力保“行政主導”的同時，在白皮書(shu) 中明確提出了具有“全麵、直接、最高”特征的“全麵管治權”概念[34]，甚至將法官列入“治港者”行列予以規控，顯示出以中央權威彌補“行政主導製”不足的政治意圖，以便保障特首效忠和央港關(guan) 係可控發展。831決(jue) 定同樣分享著這一中央幹預意圖，然而這亦表明“行政主導製”的實際式微。不過，由於(yu) 中央幹預在一國兩(liang) 製與(yu) 基本法框架下不可能突破香港權力架構邊界而深入管治細節，因此在人大決(jue) 定的刺激以及香港政治生態自然演變的趨勢下，所謂的“行政主導製”有可能遭遇到立法與(yu) 司法分支更加嚴(yan) 厲的內(nei) 部體(ti) 製夾擊與(yu) 擠壓，從(cong) 而引發更加嚴(yan) 重的“管治能力危機”。

具體(ti) 到本次中央決(jue) 定的影響，筆者認為(wei) 這種預選式普選可能造成基本法體(ti) 製下行政主導製在實際管治過程中的進一步困難：第一，泛民主派在特首普選上的製度性挫折將倒逼其加強2016立法會(hui) 選舉(ju) 的生死爭(zheng) 奪，選民意願亦可能基於(yu) 製衡理性而反彈支持泛民，導致立法會(hui) 否決(jue) 權之爭(zheng) 白熱化並朝著不利於(yu) 政府和建製派方向演化，行政主導製遭到實際削弱，議會(hui) 拉布現象惡化；第二，行政長官無政黨(dang) 背景將進一步製約其管治聯盟的形成，建製派在政治護航與(yu) 權力分享上的失衡可能導致與(yu) 特首的進一步疏離，特首在政治上更加孤立且管治人才匱乏；第三，司法界基於(yu) 對白皮書(shu) 及中央強硬決(jue) 定的反彈，可能以司法複核方式頻頻攻擊政府政策，司法政治化加劇，與(yu) 立法會(hui) 拉布共同夾擊政府；第四，特區政府固有的特首與(yu) “政務官治港”傳(chuan) 統之間的矛盾，亦可能因缺乏有效的製度創新與(yu) 人才儲(chu) 備而無法疏解；第五，民主運動街頭化不會(hui) 因為(wei) 普選而消失，更可能借由各種具體(ti) 政策爭(zheng) 議與(yu) 社會(hui) 矛盾而激化。

上麵分析了人大決(jue) 定所確立的是延續基本法秩序的“預選式提名”框架，這一決(jue) 定遭遇到泛民派政治力量的嚴(yan) 厲批評和反擊。從(cong) 政治實力對比及合法性權威存量來看，泛民派的國際幹預訴求、公民抗命壓力以及立法會(hui) 否決(jue) 權在整體(ti) 上並不足以改變中央決(jue) 定，其前途無非有二：一是在立法會(hui) 集體(ti) 否決(jue) 政府提交的政改法案，2017及之後的普選安排“停頓”於(yu) 第三步曲，政製改革原地踏步；二是少數泛民議員理智回轉，政改方案勉強通過，實現了“袋住先”，但泛民多數議員的不合作立場依舊。無論上述結果為(wei) 何，基於(yu) 民意的同情補償(chang) 規律和泛民的悲情動員機製，2016乃至於(yu) 2020立法會(hui) 選舉(ju) 無論是否實行普選，都很有可能導致泛民派議席增加，本地政治版圖發生有利於(yu) 泛民派的演化，使其不僅(jin) 取得立法會(hui) 的絕對否決(jue) 權，甚至可能逐步取得議案通過的主導權，以此與(yu) 效忠中央的特首形成更強有力的製衡政治格局。由此，行政主導製很可能將朝著有利於(yu) 立法會(hui) 方向的製衡體(ti) 製演變，香港本土政治的重心可能進一步前移至立法會(hui) ，而特首將成為(wei) 一個(ge) 更加孤立和弱勢的法定機構。當然，如果泛民派由此掌握立法會(hui) 主導權，其政策取向在民意控製之下也未必過分極端或惡意對抗政府，造成管治癱瘓，但無論如何卻導致了基本法秩序下管治權重心由行政向立法的轉移。由於(yu) 基本法秩序的嚴(yan) 格限定，特首始終掌握著大量的行政特權和法案製定的主導權，因此這一轉移必然是緩慢和不徹底的。

為(wei) 了有效應對和緩解中央決(jue) 定力保特首忠誠及行政主導帶來的香港政製內(nei) 部的結構性反彈與(yu) 重構，我們(men) 有必要嚴(yan) 肅檢討“行政長官絕對中立”原則，即《行政長官選舉(ju) 條例》第31條第1款要求的行政長官不得具有政黨(dang) 背景的法定要求。這一製度設計因襲自殖民時期的總督製，其主要理由是確保總督超越於(yu) 各派政治力量之上，保持權威中立，隻服從(cong) 於(yu) 英王和香港憲製性法律。這一體(ti) 製可以有效避免政黨(dang) 政治尤其是“政黨(dang) 分贓製”對行政體(ti) 製的侵蝕，這在總督製所處的特定的威權體(ti) 製下可以有效運作。但特首是基本法秩序下的行政長官，無論是選委會(hui) 模式的間接選舉(ju) ，還是提委員模式的直接選舉(ju) ，香港本地的民主選舉(ju) 過程都具有政治上的實質性，盡管中央任命權也是實質性的，但完全不同於(yu) 殖民時期的英王委任權，輕易否決(jue) 人選會(hui) 引發嚴(yan) 重憲製危機。正是在這一新的民主條件下，特首中立條款可以進行嚴(yan) 肅的理論性與(yu) 實踐性檢討。當然，這又涉及香港民主體(ti) 製中的政黨(dang) 政治常規化的問題，以及政黨(dang) 法的規製問題。[35]為(wei) 了充實行政長官的執政基礎，在民主化日益深入的條件下，特首的絕對中立性已嚴(yan) 重妨礙了特首自身建立執政聯盟以及獲得立法會(hui) 內(nei) 多數派穩定支持的政治進取空間。這一製度性的管治困難若不設法解決(jue) ，將會(hui) 愈演愈烈，積重難返。

從(cong) 長期來看，是係統檢討因襲自總督製的行政長官絕對中立體(ti) 製的優(you) 劣得失以便拿出根本解決(jue) 方案，這可能涉及放開政黨(dang) 政治發展限製以及允許出現執政黨(dang) 的問題，雖然敏感，但很重要，是進一步深入檢討基本法秩序的重要課題。從(cong) 中短期來看，需要探討特首與(yu) 立法會(hui) 建製派之間形成實質性執政聯盟的機製建構問題，以便在不破壞特首中立性的條件下完成特首與(yu) 立法會(hui) 多數派的“政治搭橋”。根據李曉惠先生的觀察，回歸以來的特首與(yu) 建製派的關(guan) 係處於(yu) 相對疏離狀態，特首麵臨(lin) 著“權票分離”的尷尬處境，即掌握執政權但缺乏政黨(dang) 政治基礎，在立法會(hui) 缺乏穩定有效的政治支持，而改革要點在於(yu) 特首與(yu) 建製派的分權式合作以及逐步解決(jue) 特區政府內(nei) 部的“政務官治港”難題。[36]執政聯盟的建立以及政治人才的重組和豐(feng) 富，有助於(yu) 解決(jue) 這些棘手的體(ti) 製性與(yu) 管理性難題。當然，普選後的特首需要具備更加全麵的政治基礎，故其執政團隊也應適當吸納泛民派政治人才，在政治與(yu) 管理上具備更大合法性與(yu) 執行力。

四、結語：香港普選與(yu) 管治的前途

香港特區行政長官普選不是一個(ge) 獨立政治實體(ti) 的普選，而是在一國兩(liang) 製與(yu) 基本法憲製框架內(nei) 的地方行政長官的普選，同時又是在政黨(dang) 政治並不發達和規範的條件下的普選，因而需要受到特定憲製性條件與(yu) 本港政治條件的限定。這些限定主要體(ti) 現為(wei) 提名委員會(hui) 的預選式提名和中央以“愛國愛港”為(wei) 政治標準的實質性任命，介乎二者之間的才是“一人一票”的普選。這是一種有限的普選，其有限性來源於(yu) 特首在憲製地位上的地方性。普選以基本法和人大常委會(hui) 決(jue) 定（2007年決(jue) 定和2014年決(jue) 定）為(wei) 法治基礎，以按照選舉(ju) 委員會(hui) 的形式組成提名委員會(hui) ，這一機製以功能代表製為(wei) 基礎，主要體(ti) 現均衡參與(yu) 原則，與(yu) “一人一票”的普選原理有別，構成對普選的合理製約與(yu) 限定。中央決(jue) 定限定了過半數出閘條件和不超過3人的候選人數目，決(jue) 定了提名委員會(hui) 的提名具有預選性質。這一預選安排若以純粹國際標準而言有著不合理“篩選”的外觀，但若以一國兩(liang) 製與(yu) 基本法的憲製安排來看，則具有合法與(yu) 合理的理性基礎。

既然這是一種具有保守性質的“預選式提名”，其所建構的“預選—直選”式普選就仍然不是一種香港政製發展的終極方案，而是“循序漸進”原則下的一個(ge) 階段性方案。基本法運行十七年來盡管總體(ti) 上保障了香港的繁榮穩定，但也暴露出香港自治權力架構的結構性缺陷以及中央調控香港事務的製度性張力。由於(yu) 過於(yu) 依賴特首這一“孤立肉身”來調控香港事務，而相對弱化了在立法管道與(yu) 司法管道對香港事務的製度性調控，導致中央在麵對特首普選壓力時產(chan) 生了前所未有的“控製力”焦慮，“愛國愛港”的政治標準、白皮書(shu) 的國家主義(yi) 傾(qing) 向[37]以及831決(jue) 定的保守性框架就連續而準確地傳(chuan) 遞了這樣一種焦慮。焦慮既來自央港關(guan) 係的互動實踐，也來自於(yu) 基本法的製度結構。50年是基本法設計者預設的製度檢驗周期，盡管當初曾經樂(le) 觀地認為(wei) “50年不變，將來也不需要變”，但央港雙方均在發生不可逆轉的曆史性變化，從(cong) 經濟、政治到法治各方麵均有體(ti) 現，因此基本法秩序所反映的1990年代前後的政治判斷與(yu) 治理心智未必完全符合回歸十七年來甚至更長時間以來的治港實踐需要，其間積累的矛盾衝(chong) 突以及基本法內(nei) 在結構的張力必然需要在未來某個(ge) 時刻以整體(ti) 翻修的形式進行理性的係統反思、檢討與(yu) 修改。這不是在否定任何原初設計與(yu) 當下采取的“小政改”漸進方略，而是基本法自然演進與(yu) 變遷的邏輯使然，我們(men) 不應該喪(sang) 失基本自信去麵對這一必然的製度變局。 

總之，中央強勢主導的普選將加劇香港本地政治的二元化和特首上下負責的張力，加劇立法與(yu) 司法分支對行政的不合作與(yu) 夾擊，誘導行政主導製朝向三權分立製衡體(ti) 製方向演化，管治困難的結構性困局沒有因為(wei) 普選而疏解，反而可能加劇。矛盾的根源在於(yu) 政治共識的匱乏導致的對基本法秩序與(yu) 一國兩(liang) 製框架的差異理解與(yu) 互不信任，是殖民史觀與(yu) 回歸史觀的長時段對衝(chong) 與(yu) 博弈，導致地方民主化背負上國家安全與(yu) 央地管治權爭(zheng) 奪的沉重政治負擔，其進展與(yu) 演化必然是複雜、緩慢、充滿不確定性的，而對達致新政治與(yu) 法律平衡態的壓力與(yu) 前景預期亦隻能保持謹慎的樂(le) 觀。

（原載《政治與(yu) 法律》2015年第2期，作者係北航高研院/法學院講師，法學博士）                      

作者簡介：作者係北京航空航天大學法學院講師/港澳與(yu) 內(nei) 地合作發展協同創新中心研究人員，本研究成果獲得港澳與(yu) 內(nei) 地合作發展協同創新中心以及教育部人文社科重點研究基地中山大學港澳珠三角研究中心的資助，是協同創新中心2014年度項目“香港立法會(hui) 運作研究”的階段性成果。

【注釋】

[1] 決(jue) 定全文參見《全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法的決(jue) 定》（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 第十次會(hui) 議通過），新華社網站https://news.xinhuanet.com/politics/2014-08/31/c_1112298240.htm。

[2] 香港政改“五步曲”是全國人大常委會(hui) 依法確定的香港特別行政區行政長官產(chan) 生辦法（基本法附件一）的修改程序，確保中央對香港政改的主導權，其完整法律依據是基本法第45條、附件一以及全國人大常委會(hui) 2004年解釋和2007年決(jue) 定，具體(ti) 內(nei) 容參見《2017年行政長官及2016年立法會(hui) 產(chan) 生辦法谘詢文件》，香港特別行政區政府，2013年12月。    

[3] 關(guan) 於(yu) 對這一中央決(jue) 定的整體(ti) 性評價(jia) ，參見田飛龍：“泛民應妥協尋求政改出路”，載《大公報》2014年9月1日。

[4] 實際上“公民提名”入法超出了全國人大常委會(hui) 職權範圍，後者並無法律能力在“五步曲”框架內(nei) 接納泛民主張，參見田飛龍：“人大常委會(hui) 如何一錘定音？”，載《大公報》2014年7月16日。

[5] “公民抗命”的概念化及其政治運用來自香港大學法學院副教授戴耀廷2013年初的一篇政論文章，由此掀開香港違法抗命的政治發展序幕，參見戴耀廷：“公民抗命的最大殺傷(shang) 力武器”，載《信報》2013年1月16日；針對中央的831決(jue) 定，戴耀廷在晚間集會(hui) 中宣布香港進入“抗命時代”，參見“戴耀廷聲言進入抗命時代”，載《星島日報》2014年9月1日。 

[6] 不過，在人類政治史的長河中，公民抗命（內(nei) 地通常譯為(wei) “公民不服從(cong) ”）也是一個(ge) 古老的政治進化機製與(yu) 傳(chuan) 統，和平、理性、非暴力的抗爭(zheng) 有助於(yu) 政治製度的檢討和公共政策的審議，但香港此輪抗命行動卻有民粹化甚至暴力化傾(qing) 向，使得其抗命行為(wei) 破壞有餘(yu) ，建設不足。關(guan) 於(yu) 公民抗命的思想史文獻，內(nei) 地學者何懷宏教授曾進行過相對係統的編譯和梳理，參見何懷宏編：《西方公民不服從(cong) 的傳(chuan) 統》，吉林人民出版社2003年版。

[7] 國際幹預的幻想主要針對英美，今年上半年政改博弈關(guan) 鍵時期，反對派代表人物陳方安生和李柱銘分別專(zhuan) 程訪問英美尋求政治幹預，但從(cong) 831決(jue) 定之後的國際幹預反應來看，已基本失敗，由此推動香港政治轉入“內(nei) 政化”時代。國際幹預的基本邏輯可見於(yu) 末代港督彭定康近期的回應，參見彭定康：“英國有責任為(wei) 香港發聲”，載《金融時報》2014年9月3日；關(guan) 於(yu) 近期國際幹預的成效評估及對香港政治走向之影響，參見田飛龍：“反對派‘國際幹預’美夢成空”，載《大公報》2014年9月10日。

[8] 參見強世功：“國際人權公約在香港：被誤讀的國際條約”，載《明報》2014年8月25日。 

[9] 這裏適用的是公約的“通行中文本”，根據孫世彥教授的考察，該公約還有一個(ge) “作準中文本”，是保存於(yu) 聯合國的原初權威版本，二者之間存在諸多差異。根據筆者比對，單就25b款而言，除了語義(yi) 翻譯差異之外，不存在法律內(nei) 涵差異。有關(guan) 考察參見孫世彥：“《公民及政治權利國際公約》的兩(liang) 份中文本：問題、比較與(yu) 出路”，載《環球法律評論》2007年第6期；兩(liang) 個(ge) 中文本與(yu) 英文本的完整對照表，參見北京大學法學院人權與(yu) 人道法研究中心“人權文書(shu) 中國專(zhuan) 題”：https://www.hrol.org/Documents/ChinaDocs/Obligations/2012-11/272.html ，2014年9月1日訪問。

[10] 梁振英在回應國際標準在港適用時稱香港普選標準甚至高於(yu) 國際標準，因為(wei) 香港的選舉(ju) 權擴展到了非中國籍的永久性居民身上，而他們(men) 並非“中國公民”，參見“梁振英：普選國際標準說法太虛，要回歸到基本法”，載《人民日報》（海外版）2014年8月28日。

[11] 大英帝國的二元憲製模式是其“日不落帝國”計劃的製度核心，實行政治上的殖民專(zhuan) 製與(yu) 法律上的普通法一元化，相對巧妙地“以法律吸納政治”，但在民族國家和非殖民化時代依然遭遇規範性挑戰，最終以“撤退戰略”結束。美國著名憲法學家麥基文教授曾對這一“二元憲製”模式在愛爾蘭(lan) 和北美的失敗進行過比較研究，參見Charles H.Mcllwain, The American Revolution：A Constitutional Interpretation, Cornell University Press, 1958；中國學者對20世紀上半葉英國“自治領”模式的憲法學分析，參見樓邦彥：《不列顛自治領》，商務印書(shu) 館2013年版，該書(shu) 1945年初版。

[12] 參見李曉惠：《邁向普選之路——香港政製發展進程與(yu) 普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第486-488頁。

[13] 同上，第488—489頁。

[14] 澳門理工學院的王禹副教授亦認為(wei) 該條款不具有法律適用力，參見王禹：“《公民權利和政治權利國際公約》第25條b項不具有在香港適用的法律效力”，載《文匯報》2014年4月18日。

[15] 強世功教授稱之為(wei) “政治決(jue) 斷”，透露出中央主導香港政改的政治意誌，參見強世功：“政治決(jue) 斷：關(guan) 於(yu) 行政長官普選的人大決(jue) 定”，載《明報》2014年9月3日。

[16] 關(guan) 於(yu) 此輪政改的“小政改”屬性及其製度影響，參見田飛龍：“小政改定位與(yu) 公民推薦改進”，載《大公報》2014年4月24日。             

[17] 這一立場轉變的最主要標誌就是2014年6月發布的香港白皮書(shu) ，具體(ti) 參見中華人民共和國國務院新聞辦公室：《“一國兩(liang) 製”在香港特別行政區的實踐》（2014年6月），人民出版社2014年版。  

[18] 參見“香港大律師公會(hui) 主席石永泰：特首提名方案不合理”，載《中華時報》2014年9月3日。

[19] 關(guan) 於(yu) 機構提名的憲法學理分析，參見陳端洪：“論香港特別行政區行政長官提名委員會(hui) 的合理性與(yu) 民主正當性”，載《港澳研究》2014年第2期。

[20] 這一認知可理解為(wei) 一種“聯邦黨(dang) 人理性”，即他們(men) 作為(wei) 美國憲法的製定者，關(guan) 注的焦點不是傑斐遜式的純粹民主或個(ge) 人權利，而是一個(ge) 強大有力、理性製衡的聯邦共和國，其憲製處境即為(wei) 過於(yu) 偏向各州自治主權的邦聯實踐與(yu) 1786年的謝斯起義(yi) 。“聯邦黨(dang) 人理性”飽含國家理性與(yu) 有序民主的製衡思維，是一種更加合理與(yu) 穩健的憲製思想，具體(ti) 參見[美]漢密爾頓、傑伊、麥迪遜：《聯邦黨(dang) 人文集》，程逢如等譯，商務印書(shu) 館1980年版；相反的政治憲法思想被稱為(wei) “反聯邦黨(dang) 人主義(yi) ”，參見[美]斯托林：《反聯邦黨(dang) 人讚成什麽(me) ？憲法反對者的政治思想》，汪慶華譯，北京大學出版社2006年版。 

[21] See Michael·E.Tigar,Law &the Rise of Capitalism, Monthly Review Press,2000,pp.319-324.

[22] 參見[法]皮埃爾·羅桑瓦龍：《公民的加冕禮：法國普選史》，呂一民譯，上海世紀出版集團2005年版。

[23] 關(guan) 於(yu) 潘恩的激進主義(yi) 政治思想及神學思想，參見[美]托馬斯·潘恩：《人的權利》，田飛龍譯，中國法製出版社2011年版；《理性時代》，田飛龍、徐維譯，中國法製出版社2011年版；對潘恩激進思想的較為(wei) 全麵的評述，參見田飛龍：“公民潘恩的權利哲學與(yu) 科學神學”，載北大法律信息網編：《責任高於(yu) 熱愛——北大法律信息網文粹（2003—2013)》，北京大學出版社2013年版。

[24] 關(guan) 於(yu) 司法批準權的政治製衡意義(yi) ，參見[美]馬克·圖什內(nei) 特：《分裂的法院：倫(lun) 奎斯特法院與(yu) 憲法的未來》，田飛龍譯，中國政法大學出版社2011年版。 

[25] 相關(guan) 曆史考察，參見張連興(xing) ：《香港二十八總督》，三聯書(shu) 店（香港）有限公司2012年版，第408頁。

[26] 關(guan) 於(yu) 行政主導製的較為(wei) 細致的考察，參見曹旭東(dong) ：“論香港特別行政區行政主導製”，載《政治與(yu) 法律》2014年第1期。

[27] 參見陳弘毅：《一國兩(liang) 製下香港的法治探索》，中華書(shu) 局2010年版，第24頁。

[28] 轉引自陳弘毅書(shu) ，第24頁。

[29] 同上，第24頁。

[30] 關(guan) 於(yu) 彭定康的政製改革取向及其後果，參見張連興(xing) ：《香港二十八總督》，三聯書(shu) 店（香港）有限公司2012年版，第404—409頁。

[31] 內(nei) 地學者的有關(guan) 代表性討論，參見程潔：“香港憲製發展與(yu) 行政主導體(ti) 製”，載《法學》2009年第1期；楊建平：“論香港實行行政主導的客觀必然性”，載《中國行政管理》2007年第10期；胡錦光、朱世海：“三權分立抑或行政主導——論香港特別行政區政體(ti) 的特征”，載《河南省政法管理幹部學院學報》2010年第2期；關(guan) 於(yu) 香港行政主導製的係統化研究，可參考傅思明：《香港特別行政區行政主導政治體(ti) 製》，中國民主法製出版社2010年版。

[32] 關(guan) 於(yu) 反對派對行政主導製的認知，較有代表性的是餘(yu) 若薇：“行政主導無名無實”，載《明報》2007年6月12日。 

[33] 典型的如1999年的“吳嘉玲案”，(1999〕1 H KLR D 304，對該案憲製原因與(yu) 影響的分析，參見陳弘毅：“單一與(yu) 多元——‘一國兩(liang) 製’下的特別行政區基本法”，載張千帆主編：《憲法學》，法律出版社2004年版，第504頁；田飛龍：“法律的抑或政治的？——香港基本法模式下的中央與(yu) 地方關(guan) 係反思”，載《研究生法學》2007年第6期。

[34] 這一概念具有顯著的主權與(yu) 國家主義(yi) 理論傾(qing) 向，不重溫主權理論與(yu) 國家理論，就無法有效理解和解釋央港關(guan) 係的關(guan) 鍵性互動與(yu) 衝(chong) 突，有關(guan) 主權理論的經典文本，參見[法]讓·博丹：《主權論》，李衛海、錢俊文譯，北京大學出版社2008年版；對博丹主權理論的較為(wei) 透徹的解讀，參見陳端洪：“博丹的立法主權理論”，載陳端洪：《憲治與(yu) 主權》，法律出版社2007年版。

[35] 關(guan) 於(yu) 香港政黨(dang) 政治法治化的問題，參見李曉惠：《邁向普選之路：香港政製發展進程與(yu) 普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第三篇第二章“香港的競選製度、政黨(dang) 法製與(yu) 政黨(dang) 空間”；內(nei) 地較有代表性的法學博士學位論文參見曹旭東(dong) ：《香港政黨(dang) 政治的製度塑造——需要怎樣的政黨(dang) 法律體(ti) 係？》，北京大學法學院2013屆博士學位論文。

[36] 參見李曉惠：《邁向普選之路：香港政製發展進程與(yu) 普選模式研究》，新民主出版社有限公司2013年版，第361—364頁。

[37] 關(guan) 於(yu) 白皮書(shu) 的政治精神分析，參見田飛龍：“白皮書(shu) 波瀾：央港關(guan) 係的法治轉型與(yu) 中國人史觀重建”，載《法治周末》2014年6月19日。

責任編輯：葛燦燦