以政協為改革的政治審議平台 
作者：秋風（姚中秋）
原載：僑報（美國）2013年3月4日 
來源：作者惠賜《儒家郵報》發表
 

 
　　作者簡介：秋風（姚中秋），北京航空航天大學教授，天則經濟研究所理事長。大學接受曆史學訓練，但熱衷理論研習。曾致力於奧地利學派經濟學、普通法憲政主義之譯介、研究，譯著十餘種。目前致力於思考儒家義理之現代闡發，與中國治理秩序的原理與曆史之研究。在大陸報刊開設時政、文化專欄多個。 
 


    編者按：年年有“兩會”，今年大不同。本屆“兩會”，中國的“新內閣”將選出。由這些新老麵孔組成的高官群像，象征著中國最高層級的權力結構，左右著中國未來五到十年的發展走向。尤其是熱點國家機構，知識精英、底層民眾、海外華人都寄予了無比期待。本報邀請一批專家學者，就這些熱點進行解讀，共商“國是”。
    
    中國的政協長期以來被認為是個花瓶擺設，如何發揮政協在中國政治生活中更大的作用？今天推出獨立學者秋風的文章，討論他的改革觀——“激活政協是政改的可行路徑之一”。
    

　
　   1、沒有新興社會力量參與，改革難行
　　
    大陸若欲啟動大規模製度改革，一個較為可取的政治審議平台是政協。
    
    首先，政治審議在未來可能發生的製度變革過程中具有決定性意義。大陸官方一直把過去三十年的改革稱為“摸著石頭過河”。也就是說，官方事先並沒有完整的變革方案。相反，變革是民眾發動的。
    
    二十世紀中期的經濟社會體製，是一個有烏托邦色彩的方案，民眾對它不能接受，因而不斷試圖脫離該體製，回歸到傳統的私人經營製度。到七十年代末，意識形態已經衰微，當局遏製民眾脫離舊體製的力量弱化。鄧小平等領導人的智慧就表現在，他們看到了民眾的這種傾向，並順應之，賦予民眾通過回歸而創造的法律之外的新製度以合法性。民眾在下麵推，引發上層爭論，包括意識形態爭論和權力鬥爭。這些鬥爭的結果，相當隨機地決定著民眾的哪個製度創新被承認。中國之所以能夠摸著石頭過河，是因為民眾在河底給學者、當權者扔了很多塊“石頭”。
    
    未來即將展開的製度變革過程，恐怕也仍然是摸著石頭過河，這是由改革的性質所決定的。但是，上層政治結構已發生很大變化：沒有老人了，目前的最高權力層缺乏二十世紀八十年代政治領導層的權威。政治領導人的權威被離散的政治結構稀釋了，也被社會稀釋了。後一句話的含義是，與那一年代不同，在正規的權力體係之外，形成了一個龐大並掌握著重大資源的精英群體，比如企業家群體，活躍於媒體和網絡的知識分子群體，以及極大地受他們影響的城市中產階級。因此，摸哪塊石頭，不大可能隻是最高政治領導層說了算。相反，過去幾年的政治事態已經表明，社會輿論反而在驅動政治運作，包括設定政治議題。如果改革措施不能獲得眾人信服，就完全沒有辦法展開。
    
    於是，建立一種聯絡上下、溝通體製內外的政治對話渠道，也就成為“摸著石頭過河”順利展開的條件。換言之，當下中國如果要有獲得眾人信服的改革，就必須建立一個政治審議平台，融納新興社會主體參與摸石頭的遊戲。
    
    這裏有兩個重點：第一，融納新興社會力量，主要是企業家群體，知識分子群體，活躍在各種非政府組織中的社會賢達，以及普通中產階級中具有公共精神者。他們掌握著權力之外的核心社會資源：金錢，知識，輿論，以及至關重要的社會組織。任何有效的改革都需要得到他們的認可、配合，事實上，他們就是改革的主體。他們已經是文化、社會、經濟的主體，因而就是不容忽視的潛在的政治主體。沒有他們參與的改革方案，必將行之不遠，即便看起來很美。
    
    由此引出第二個重點：包容性政治審議平台之搭建。這個平台須有能力融納新興社會力量，讓這些新興社會-政治力量的代表在這個平台上對重大議題進行審議，包括與政治的既得利益集團進行對話，此即“包容性”。
    
    但很顯然，這裏討論的是改革，而不是革命。因此，這個政治審議平台之構建，又不能不立足於現有政治結構。平衡上述兩點，即可發現，在現有憲製結構中，政治協商會議可以充當大轉型時代的包容性政治審議平台。
    
　　2、為什麽是政協？相對靈活、具有足夠代表性
　　
    為什麽是政協？比較一下各種政治審議平台的可能性。
    
    首先是中共黨的機構，尤其是委員會。江澤民曾經提出“三個代表”理論，試圖吸納新興經濟、文化精英，但這一做法並不成功。在中國這樣一個超大規模共同體中，在利益和理念嚴重分化的當代環境下，中共不大可能成為全民黨。
    
    人大呢？很多人希望強化人大的政治審議功能。從理論上說，強化人大本身就構成政治體製改革的核心議題，人大也確實可以成為很好的政治審議平台。但是，也恰恰因為人大在現有政治結構中太重要了，人大的代表機製也過於正式，因此，改變它的結構很敏感，也就很困難。它的結構性變革恐怕隻能是改革的產物，而難以充當在現有政治結構約束下啟動改革的引擎。
    
    這樣看來，隻有政協了。
    
    首先，在現有政治結構中，政協不那麽要害、敏感。惟其如此，政協才有可能先動，而不至於被認為在政體上傷筋動骨。
    
    其次，政協已經吸納了大量新興社會階層之精英，比如企業家，各個社會組織的領導人，知名學者。粗略觀察，政協委員的多樣性是高於人大代表的，也更為準確地體現了當下社會力量之格局。反過來，中共官員占了人大代表的多數，其社會代表性顯然較低。政協的社會代表性反倒更高一些。這些擔任政協委員的新興力量也具有相當高的政治熱情，近些年經常可以看到這樣一個現象：政協委員的提案比人大代表的建議、議案更為紮實，政協委員也更樂於進行調查研究。
    
    第三，政協的政治審議程序更為靈活。人大被視為立法機構，其決議具有較強約束力，通常具有法律效力。因此，人大的政治忌諱也就較多。政協則是政治協商機構，其決議不是法律，而是政治建議。這樣，在政治中可討論的問題的範圍就較大，從而一些較為重大、敏感的問題，可進入這個平台進行審議。
    
    上述種種優勢，讓政協有可能成為改革的政治審議平台。
    
    回想一下政協的曆史，可以發現，政協確足以承擔改革的政治審議平台功能。
    
    抗戰結束後，中國進入立憲階段，而各派政治力量之間的隔閡較深，從法理上說，全麵選舉也是不可能的。於是，當時各派運用政治智慧，召開了政治協商會議。在此政治審議平台上，完成《中華民國憲法》之製定。
    
    由此看來，政協就是立憲大會，此後才有國民大會之召開。幾年後，中共建政，同樣以政協作為立憲大會。在新政協運作若幹年後，才製定《中華人民共和國憲法》，建立一個新政體，其中包括設立人民代表大會作為國家最高權力機構。
    
    也就是說，在二十世紀四十年代以來的兩次重大曆史時刻，政協都發揮了至關重要的作用：政協發揮了立憲會議的作用。政協成員不是嚴格按照民主普選程序選舉產生的，因為，這時還沒有民主憲法，根本沒有選舉程序。在這裏，似乎是自然湧現的各種社會力量代表就憲製框架進行討論。
    
    今日中國麵臨大轉型，其性質類似於一次立憲。因為，人們呼喚政治體製改革，這也就意味著，各種重要製度，包括人大製度，都需要較為根本之變革。在這種情況下，相對靈活、具有足夠代表性的政協，就是一個各種社會政治力量討論改革方案的合適的政治審議平台。
    
    3、激活政協：改革議事程序，還要縮減規模
    
    具體地說，從本屆政協開始，各級當政者，當然首先是中央層麵，若有任何重大製度變革措施，可先拿到政協會議上進行審議。當然，可以預料，對自己的權利和利益越來敏感、並且越來越願意公布表達自己政治意見的政協委員們，也會拿出一些有分量議，啟動政治審議程序。經過審議，可做成決議。與此前不同，現在，需要當政者重視這些決議，推動各行政部門執行這些決議，比如，按照這些決議製定相關法律、政策。
    
    重要的是，這些政協決議並不具有法律約束力，這就給執政黨以一定的靈活性。執政黨可以擇機實施，或者有選擇的實施。這一點是不可避免的，是由改革的性質所決定。 當然，相比於現在，執政黨對待政協的態度應有重大改變：必須認真對待政協決議，保留應當隻是例外。也就是說，以政協作為改革的政治審議平台，一方麵能夠引入包容性的審議政治平台，較為均衡地融納各種社會力量進行集體決策；另一方麵，這個政治審議平台仍然能給執政黨一定的選擇權。由此，政協就可以成為新興社會力量與執政黨之間對話的平台，這個平台可讓兩者保持底線性質的團結，即便兩者的利益在改革過程中會有明顯的此起彼伏。
    
    政協要發揮這樣的作用，其構成和議事程序需要改造。主要是議事程序。中國沒有議會，關鍵的問題就是，人大和政協都不能做到經常性開會。每年隻是那麽一次大會。當然，人大和政協各有常委，但其性質卻比較含糊，而且其人數又太少，更不具備足夠的社會代表性。由此導致目前中國政治結構最嚴重的缺陷：沒有政治審議機構。隻有行政，沒有政治。中共的機構也嚴重行政化。針對這個問題，學界提出了人大代表專職化等建議。
    
    政協要完整地發揮政治審議功能，就應縮減規模，達成適合於政治審議的規模。回想一下，抗戰立憲和中共建政的政協規模都是較小的，規模放大是因為兩者都變成了政治象征和榮譽機構。要構建名副其實的政治審議機構，政協就需要將其成員收縮於具有政治審議願意和能力的人士。完成這一變革之後，政協即可常態開會。相比於人大的人員構成，政協經常性開會的可能性要大得多。
    
    這樣，中國也就有了一個包容性的政治審議平台，改革才有了程序上的保障。而這一點是可能展開的改革取得成功、也即平穩轉型取得成功的關鍵。
    
    （本文不代表本報立場）
    
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