“五點希望”塑造香港代議民主新規範

作者：田飛龍（北京航空航天航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會(hui) 理事）

來源：作者授權伟德线上平台發布，原載《星島日報》2022年1月7日）

2022年1月3日，香港特區第七屆立法會(hui) 全體(ti) 候任議員在行政長官監誓下依法完成就職宣誓，組成新一屆立法會(hui) 。1月5日，全國政協副主席、國務院港澳辦主任夏寶龍在深圳會(hui) 見剛剛連任的立法會(hui) 主席梁君彥及部分議員，就“愛國者治港”及香港立法會(hui) 履行代議民主憲製責任事宜提出“五點希望”，勉勵並期待新一屆立法會(hui) 承擔中央和香港選民所托，開創香港良政善治新格局。“五點希望”提出了議員需予對標和適應的五種相互關(guan) 聯且有機統一的角色規範：其一，堅定的愛國者；其二，行政主導的體(ti) 製維護者；其三，真正的民意代言人；其四，高質素的管治者；其五，新風貌的開創者。   

香港民主政治版圖煥然一新，新一屆立法會(hui) 成了名副其實的“愛國立法會(hui) ”，但又是“一國兩(liang) 製”框架下的立法會(hui) ，是愛國與(yu) 民主的有機結合。香港的自治民主能力仍有待發展，以承擔維護香港繁榮穩定和支持國家改革開放的政治責任。中央期待香港自治民主能力的結構性修複和賢能治理體(ti) 係的規範建構。香港的自治民主越發達，越能在“一國兩(liang) 製”框架內(nei) 解決(jue) 好自己的問題，中央對香港的權力行使就會(hui) 越節製，香港自治空間甚至民主發展前景就會(hui) 越開闊。《“一國兩(liang) 製”下香港的民主發展》白皮書(shu) 已點明所有的關(guan) 鍵，香港民主前景取決(jue) 於(yu) 香港新選製的規範運行及香港自治民主的自我重塑。在新一屆立法會(hui) 宣誓就職的第一時間，夏寶龍主任的“五點希望”無疑給仍存猶疑的香港社會(hui) 和躊躇滿誌的新立法會(hui) 帶來了清晰的民主方法、倫(lun) 理規範和行動方向感。        

憲製授權與(yu) 民意授權

香港立法會(hui) 由基本法予以授權和規製，但履行具體(ti) 立法職權的議員來自香港社會(hui) 的周期性選舉(ju) 。對香港立法會(hui) 權力來源和憲製地位的正確理解，是立法會(hui) 代議民主規範運行的前提。夏寶龍主任開門見山提出了立法會(hui) 權源與(yu) 地位問題，從(cong) 憲製源頭上澄清香港立法會(hui) 的權力屬性和責任倫(lun) 理。夏寶龍主任提出要從(cong) 兩(liang) 方麵把握立法會(hui) 的憲製地位：其一，中央授權監督論，即立法會(hui) 全部權力來自中央授權，是地方立法機關(guan) ，中央有全麵監督權；其二，立法會(hui) 是行政主導體(ti) 製下的立法機關(guan) ，要實現製衡與(yu) 配合的協調。立法會(hui) 憲製角色的理性回歸，取決(jue) 於(yu) 對中央授權和行政主導的正確理解和運用。    

授權論觸及了香港立法會(hui) 的權力來源。強調立法會(hui) 權力完全來自中央授權，是徹底拒絕香港本地存在過的“剩餘(yu) 權力論”和“完全自治論”，是“一國兩(liang) 製”範疇的正本清源。事實上，2014年治港白皮書(shu) 在“全麵管治權”法理架構下對此已有澄清，夏主任這一次的講話再次予以徹底和清晰的確認。

當然，香港社會(hui) 可能產(chan) 生疑問：如果立法會(hui) 全部權力來自中央授予，那麽(me) 每一次的立法會(hui) 選舉(ju) 是否就不是授權呢？香港合資格選民的具體(ti) 投票有無授權的地位和意義(yi) 呢？選舉(ju) 投票當然也是一種授權，且和中央授權並不矛盾。              

現代民主選舉(ju) 的授權原理實際上包括緊密結合的兩(liang) 個(ge) 步驟：其一，憲製授權，即憲法與(yu) 選舉(ju) 法對代議機關(guan) 的地位、職能與(yu) 選舉(ju) 程序的規定，這是一種法定授權，確立的是代議機關(guan) 的抽象“位格”（position），這種授權是可以對任何參選人及當選後的議員提出合乎國家憲製秩序與(yu) 國家安全的規範要求的，“愛國者治港”及其資格審查、宣誓條件與(yu) 問責機製屬於(yu) 這一範疇，選民對憲製授權不能抵製，隻能在這一授權框架下具體(ti) 行使投票權；其二，民意授權，即具體(ti) 範疇（某個(ge) 地區、選區或功能界別）的選民根據憲法和選舉(ju) 法的要求，在合法舉(ju) 行的民主選舉(ju) 過程中根據自身的法律理解和利益認知進行投票，依法選舉(ju) 出填充到上述抽象權力“位格”的具體(ti) 人選（candidate），後者經宣誓確認後履行具體(ti) 的憲製責任。兩(liang) 個(ge) 步驟的授權相結合，才能產(chan) 生理性和完備的“憲政民主”（constitutional democracy）：滿足憲製授權要求的，才是合憲的（constitutional）；滿足民意授權要求的，才是民主的（democratic）。新選製對香港選舉(ju) 民主的憲製授權規範予以清晰化和精準化，反中亂(luan) 港勢力因不再滿足憲製授權條件而出局，是法律將他們(men) 罰下場的；新選製下的具體(ti) 選舉(ju) ，是在滿足憲製授權條件之後進行的合憲、合法的選舉(ju) ，是“愛國者”候選人經過憲製性資格審查後麵向合資格選民的民主授權過程。當然，任何議員當選後仍然受到憲製授權和民意授權的雙重監督，不再符合議員資格條件的仍可被問責和取消資格。                       

在民主法理的原則上，中央的憲製授權和香港民意授權是一致的，對立法會(hui) 及其議員的根本要求也是共通的，中央不能反對議員服務香港，香港民意也不能反對議員服務國家。以往反對派將愛國與(yu) 民主隔離對立起來，是一種極端化且原理錯誤的選舉(ju) 民主文化。缺乏中央授權或香港民意授權任何一個(ge) 條件，香港立法會(hui) 均不可能合法組成及規範運行。以此民主原理衡量，所謂的“光複香港，時代革命”以及具有顏色革命性質的“真攬炒十步”就不是合法的民主行為(wei) ，而恰恰是顛覆性的反民主行為(wei) ，是中央和香港特區均有責任加以製裁和懲治的違憲違法行為(wei) 。香港國安法及新選舉(ju) 法因此而設，正是要排除顛覆，保障民主。        

賢能議員與(yu) 賢能立法會(hui)

與(yu) 授權論相關(guan) 的民主法理要點還包括：其一，香港立法會(hui) 屬於(yu) 地方立法機關(guan) ，無論多麽(me) “特別”，都屬於(yu) 中央通過法律擬製的規範性“特別”，其“特別”的法理根基在中央的授權本身，從(cong) 央地關(guan) 係認知“一國兩(liang) 製”下香港特區及其立法會(hui) 的憲製地位，才能夠杜絕不切實際的本土憲製幻想和自決(jue) 衝(chong) 動；其二，與(yu) 授權相對的是監督，對任何授權中央均有監督權，而監督權的行使有多種形式，夏主任的“五點希望”本身也是一種監督形式，而諸如2020年11月11日全國人大常委會(hui) 關(guan) 於(yu) 香港立法會(hui) 議員資格的決(jue) 定更是精準針對“反中亂(luan) 港”議員的監督，至於(yu) 基本法上的法案備案審查與(yu) 發回權則是更為(wei) 正式的監督，全國人大常委會(hui) 的備案審查程序及其報告機製已明確納入這一部分。中央近年來強調建立健全“一國兩(liang) 製”製度體(ti) 係，完善與(yu) 憲法和基本法實施有關(guan) 的製度機製，其中最關(guan) 鍵的部分就是通過建章立製以及發展憲製慣例來落實中央對香港全部自治權的監督權。在“愛國者治港”的新格局下，在反中亂(luan) 港議員整體(ti) 出局的條件下，中央對香港所有自治機關(guan) 包括立法會(hui) 的監督隻會(hui) 加強，而不會(hui) 削弱，更不可能放任利益徇私和一派獨大。                                     

在“五點希望”的整體(ti) 邏輯下，新立法會(hui) 應當是“忠誠”與(yu) “賢能”疊加的立法會(hui) 。如何塑造賢能議員和賢能立法會(hui) 呢？夏主任的“五點希望”指點了具體(ti) 迷津，既是賢能議員的自修手冊(ce) ，也是賢能立法會(hui) 的養(yang) 成指南。“五點希望”的邏輯層次感是鮮明的，是將香港立法會(hui) 議員及整體(ti) 立法會(hui) 秩序置於(yu) “一國兩(liang) 製”框架、國家治理體(ti) 係與(yu) 全球化新格局中加以定位和呈現的。

以“堅定的愛國者”作為(wei) 憲製忠誠的底線操守。“愛國者治港”之愛國者不是泛泛的口號黨(dang) 或逐利黨(dang) ，而是內(nei) 在忠誠的愛國人士，肩負管治責任，需對國家憲法、基本法及國家主權、安全、發展利益和香港繁榮穩定負責，在政治的大是大非問題上立場鮮明，敢於(yu) 鬥爭(zheng) 。經曆2019年修例風波，大浪淘沙，出局的不僅(jin) 有顯著的“反中亂(luan) 港”勢力，也有不堅定的體(ti) 製內(nei) 兩(liang) 麵派，而愛國管治者在這一過程中經受了前所未有的立場考驗和政治成熟。新選製就是要支持真正堅定的愛國者掌握管治權，維護香港繁榮穩定和國家利益。                         

以“行政主導的體(ti) 製維護者”作為(wei) 新型行政立法關(guan) 係的行為(wei) 準則。香港基本法確立了行政立法關(guan) 係範疇製衡與(yu) 配合相結合的行政主導體(ti) 製，但回歸以來的香港立法會(hui) 出現了嚴(yan) 重的運作失靈，逐步偏離基本法原意，而亂(luan) 港議員一再惡意拉布，攬炒政府施政，扭曲憲製秩序，危害國家安全和香港繁榮穩定。新立法會(hui) 如何同時承擔起監督與(yu) 配合特區政府的憲製角色，如何在政府和市民之間承擔起真正的代議民主功能，分寸怎麽(me) 把握，能力如何發展，責任如何壓實，不同範疇和來源的議員如何將特殊利益和整體(ti) 利益結合，這些都是持續性的政治考驗。“維護”不是簡單的背書(shu) 或喝彩，而是自覺作為(wei) 該體(ti) 製的合法持份者而合理行動，不是維護某個(ge) 個(ge) 人權威或部門利益，而是維護憲製秩序與(yu) 整體(ti) 利益。

以“真正的民意代言人”作為(wei) 民主責任製的日常檢驗機製。合乎中央授權和法律要求後，立法會(hui) 議員的履職重心必須“下移”，必須“接地氣”，必須與(yu) 民意持續且謙恭地溝通互動。新選製設置了選委會(hui) 界別、功能團體(ti) 界別和地區直選三個(ge) 議員範疇，采取了功能代表製和地區代表製相結合的混合民主代表製，新製度與(yu) 選民基礎之間的深切溝通與(yu) 認同過程並未全部完成，仍有部分民眾(zhong) 對新選製和新立法會(hui) 存有合法性及民主服務能力的疑問。夏主任專(zhuan) 門凸顯了“民意代言人”的過程化角色，對議員提出了下基層、聽民聲、解民困的一係列要求，從(cong) 而凸顯了與(yu) 國家民主相通的“人民民主”的價(jia) 值立場和實踐內(nei) 涵。      

以“高質素的管治者”作為(wei) 港式賢能政治的理想性標尺。這一要求是針對既往立法會(hui) 議員對國家法律不熟悉，對具體(ti) 政策事務缺乏研究和獨立見解，以及履職過程缺乏判斷力和戰略眼光等情形，提出相應的能力建設的指導方針。中國傳(chuan) 統政治文化強調選賢與(yu) 能，中國有著豐(feng) 厚的賢能政治傳(chuan) 統，而民主政治在其理性範疇內(nei) 亦強調代表的美德與(yu) 賢能，所謂競爭(zheng) 性選舉(ju) 在本意上凸顯的就是能者居之的賢能政治原則。但是在極端主義(yi) 和民粹主義(yi) 扭曲下，民主政治出現了對賢能標準的偏離，極端口號和煽動性操作大行其道，民主文化出現異化和變質。夏主任強調議員需自我塑造為(wei) “高質素的管治者”，切中要害。尤其是香港麵臨(lin) 融入大灣區及參與(yu) “一帶一路”的戰略機遇和挑戰，北部都會(hui) 區是全新的開拓性事業(ye) ，香港處於(yu) 中美戰略競爭(zheng) 的前沿和衝(chong) 突敏感區，議員的“世界眼光和戰略思維”亟需結構性提升，否則無法承擔新時代香港“一國兩(liang) 製”的轉型發展重任。

以“新風貌的開創者”作為(wei) 對整體(ti) 立法會(hui) 秩序的提升性規範要求。“新風貌”相對於(yu) “舊光景”，香港民主的“舊光景”並不美好，充滿法理誤解、政治激進和外來幹預，整個(ge) 社會(hui) 氛圍和立法會(hui) 議事秩序未能形成良性互動，議員之間及立法會(hui) 整體(ti) 常常陷入極端對立和無法協商整合的運行困境，出現多重製度性梗阻。《“一國兩(liang) 製”下香港的民主發展》白皮書(shu) 對香港民主的“舊光景”有完整和透徹的批判性分析，新立法會(hui) 要汲取教訓，勉力革新。所謂“新風貌”，夏主任提出的要點是“團結協作”、“效率”、“戰鬥力”，香港代議民主需要監督和鬥爭(zheng) ，也需要團結和協商，民主文化和新風氣需要理性培育。   

香港民主的檢驗與(yu) 塑造

這一屆全部為(wei) “愛國者”的全新的立法會(hui) ，不再麵對反中亂(luan) 港勢力的攬炒拉布，不再受到本土極端勢力和外部幹預勢力的雙重夾擊，製度環境整體(ti) 優(you) 化，履職空間結構性拓展，但是否意味著一定能夠擔當重任，為(wei) 中央和香港民意共同信任呢？

無疑，在完善選舉(ju) 製度後，新一屆立法會(hui) 已經不存在“忠誠”問題，按照良政善治的一般邏輯，“賢能”（meritcracy）問題已凸顯為(wei) 核心問題。行政長官在2021年施政報告中提出特區政府今後的吏治原則是“能者居之”，事實上立法會(hui) 同樣存在賢能治理問題。“五點希望”本質上屬於(yu) 香港代議民主“賢能轉化”的指導性框架。

“五點希望”是對立法會(hui) 整體(ti) 及每一名議員的政治行為(wei) 新規範。這些角色規範顯然不是一般性的就職祝福或履職建議，而是代表中央給出的監督性、指導性意見，是中央用以衡量、評價(jia) 甚至問責新一屆立法會(hui) 或具體(ti) 議員的操作性標準，也是中央和香港民意共同監督立法會(hui) 的合意指標。香港民意並非固化之物，香港社會(hui) 仍在經曆和承受著修例風波的後遺症及國家新製度的保護性衝(chong) 擊，其與(yu) 新選製及基於(yu) 新選製而產(chan) 生的新立法會(hui) 之間的製度性互動與(yu) 信任磨合，需要更富耐心和智慧的創造性工作。       

新選製下的立法會(hui) ，已經在路上，在2022年的代議民主進程中將遭遇疫情通關(guan) 、23條立法、北部都會(hui) 區實質啟動、大灣區融合發展、美國不確定製裁風險、經濟民生解困以及行政立法關(guan) 係的結構性重塑等重大議題和挑戰。它是否能夠開創香港代議民主新時代，履行好對中央和香港民意的雙重責任，仍有待後續檢驗與(yu) 塑造。新立法會(hui) 肩負新選製的重大憲製信任和期待，更需要在夏主任“五點希望”的具體(ti) 指引下承擔起香港代議民主的綜合憲製責任，積極塑造香港民主新秩序。