明清易代與(yu) 清初監察體(ti) 製調整

作者：陳晨（中國人民大學清史研究所）

來源：中國社會(hui) 科學報

時間：孔子二五六九年歲次戊戌四月初四日庚戌

           耶穌2018年5月18日

監察製度是中國古代政治實踐的重要組成部分,中央對地方的監察可以有效製衡和規範地方行政權力,鞏固中央集權。中央監察地方主要通過兩(liang) 種方式,即常規巡察與(yu) 臨(lin) 時派員。然而,中央派出監察官的“地方官化”或監察官員與(yu) 地方行政體(ti) 係的齟齬互斥時有發生,最終製約了監察製度作用的充分發揮。有清一代,監察直省體(ti) 製幾經調整。明代巡按舊製在清代順治朝數度引發存廢之爭(zheng) ,至順治末年廢止。此後,清廷采取奏折言事和因事特派重臣巡察並用的監察模式,一定程度上彌補了巡按廢置所造成的監察空白,為(wei) 雍正朝巡察官的設立提供了新方向。清初監察方式轉變的實質,反映出清廷在重建地方政治秩序後為(wei) 平衡行政與(yu) 監察所作的努力。

廷臣就巡按存廢展開辯論

清初沿襲明代監察體(ti) 製,遣都察院監察禦史巡按地方,秩雖止七品,但因職權頗重,地方大員皆在其糾劾範圍之內(nei) 。顧炎武盛讚此類製度設計之精妙,“秩卑而命之尊,官小而權之重,此小大相製,內(nei) 外相維之意”。順治元年(1644),清軍(jun) 入關(guan) 。當年五月初授順天巡按,至順治十八年五月正式罷廢,其間數度停複、斷續派遣,巡按製度實際僅(jin) 存在約13年。

隨著清軍(jun) 南下與(yu) 南明敗退,朝廷漸次向各省派出巡按,某些地方巡按的派駐甚至早於(yu) 督撫。順治元年至順治七年,清廷陸續派出二十六差。但此階段派出方案不斷變動,如江南地區先後設江南、江北、應天、上江、下江五差,設於(yu) 順治六年的真順、河東(dong) 二差僅(jin) 存在一年。順治七年四月,清廷以兵餉短缺為(wei) 由議裁巡按,並以臨(lin) 時遣員的監察方式代之,“以後巡行察舉(ju) ,不拘年分,候旨特遣”。然而,異議很快出現。順治八年二月,工科左給事中姚文然題稱:巡按“察吏安民,其任綦重”,此前僅(jin) 因不得其人而裁撤巡按製度,因此奏請朝廷“澄清都察院諸臣”。順治皇帝循此甄別都察院官員,詔令定立巡方條規,並於(yu) 次月恢複派遣巡按,每省一員,至八月間共設十七差。但此次複遣僅(jin) 施行兩(liang) 年,順治十年五月,便因鄭親(qin) 王濟爾哈朗等人的反對而再遭罷廢。

經此兩(liang) 度波折,廷臣於(yu) 巡按存廢頗多辯論,滿漢官兩(liang) 方各執一詞,日顯膠著,爭(zheng) 論主要圍繞兩(liang) 個(ge) 焦點展開。一是巡按禦史的揀選範圍。入關(guan) 之初,清廷多以明朝舊臣任巡按,如順治元年所派之柳寅東(dong) 、黃徽胤、衛周胤等。順治三年開科取士後,巡按人選進一步向漢人傾(qing) 斜。這自然招致被排斥在巡按人選之外的滿官群體(ti) 的不滿。順治十一年四月,吏科給事中林起龍“乞速選新舊廉能大臣,巡行各境”。鄭親(qin) 王濟爾哈朗等於(yu) 次月議複時,趁機提出“每省遣滿漢官各一員”,但未得順治帝允準。二是派遣巡按禦史的必要性始終受到滿官群體(ti) 的質疑,這與(yu) 漢官群體(ti) 的態度對比鮮明。以第三次複遣為(wei) 例,順治十二年四月,左都禦史龔鼎孳等人極力促成複遣,僅(jin) 五年後便經議政王大臣、九卿會(hui) 議廢止。表麵來看,滿漢雙方似在停派巡按的問題上達成一致,事實上另有隱情。陝西道試監察禦史陸光旭順治十七年事後揭露,廢止巡按的題稿意向實由安親(qin) 王嶽樂(le) 主導,漢官僅(jin) 畫題而已。值得注意的是,滿洲官員關(guan) 於(yu) 派遣巡按收效甚微且“靡費徒多”的議論,並未影響皇帝對此製度的信心。順治帝接閱陸氏上疏四天後,未等諸臣議複,便先行表態:巡按“職掌察吏安民,厘奸剔弊,關(guan) 係甚巨”,雖有個(ge) 別不肖者,“其餘(yu) 豈盡無益?概行停止,是否妥確”。其後,又令議政王等重議。當年十一月,通過複派之議,但因皇帝翌年猝逝而不了了之。

雍正朝重塑巡察模式

巡按製度的罷廢意味著清代監察直省體(ti) 製中製度因素的削弱,亦是對例派與(yu) 特派兩(liang) 種監察模式的重新取舍,這種傾(qing) 向在曆次廢置巡按後的彌補方案中已有體(ti) 現。順治十八年五月,左都禦史阿思哈建言“選重臣巡察”,這正是順治七年“不拘年分,候旨特遣”方案的延續。康熙二十一年(1682),康熙帝以刑部尚書(shu) 魏象樞、吏部侍郎科爾坤巡察直隸,仍是這種模式的實踐。此外,奏折最初僅(jin) 是皇帝與(yu) 心腹官員之間交換信息的秘密渠道,而非行政公文。康熙中葉以降,康熙帝廣泛利用這一渠道了解地方事務、察查官員言行,使得奏折成為(wei) 在一定程度上填補監察空白的另一種方案。

然而,重臣巡察及奏折並不能從(cong) 根本上製約巡按製度停廢後督撫權勢日益坐大的局麵。雍正皇帝即位之初麵臨(lin) 的主要問題之一,便是如何有效平衡地方權力,但他對於(yu) 恢複巡按製度心存遲疑。雍正元年(1723)正月,他曾擬向各直省派遣巡按一員,但因慮及順治朝撫按之爭(zheng) 而作罷。廷臣於(yu) 分權之法亦多討論,或如內(nei) 閣學士査嗣庭提倡奏折言事之例,或如翰林院檢討李蘭(lan) 、左副都禦史江球等參照巡按製度設計新的巡察模式。雍正帝對此二途皆予采納,一方麵將具折權從(cong) 督撫放寬至各省布政司,拓寬信息渠道;另一方麵則是自雍正三年起,陸續向地方選派巡察禦史。

雍正帝以“巡察”取代“巡按”舊名,並將“專(zhuan) 司稽察盜賊並巡查驛站煙墩”等事項定為(wei) 主要職掌,看似與(yu) 巡按禦史“察吏安民,厘奸剔弊”的職責存在明顯區別,但兩(liang) 者之間存在緊密的內(nei) 在關(guan) 聯。巡察禦史的出現正是世宗融合順治朝巡按舊製及康熙朝重臣巡察兩(liang) 種政治遺產(chan) 的結果。就派遣方案而言,巡察禦史揀選範圍及流程相對固定,與(yu) 巡按禦史頗為(wei) 相似。盡管前者在科道官的基礎上又增入小京堂、郎中,但仍屬品秩較低的京官,以小製大的監察理念並未改變。派往特定地域與(yu) 因事委任,也是重臣巡察思路的延續。例如,雍正三年,因直隸旗民雜處且治理不便、山西地方民變遲遲未能善後,而將巡察範圍擴展至兩(liang) 地。特別是在事務繁巨的直隸,雍正四年十月,朝廷將巡察一差細分為(wei) 順天永平宣化、保定正定河間、順德廣平大名三路,每路各遣兩(liang) 員。

巡察製度內(nei) 含雙刃效果

巡察禦史的職權雖無法與(yu) 巡按相較,但在實踐過程中,巡察禦史往往利用“中央官”身份,突破職權限製,直接介入地方行政。清初,巡按權力之大乃至“內(nei) 宣朝廷德意,外察督撫賢否,上考百官善惡,下問萬(wan) 民疾苦,以及封疆安危、兵馬強弱、錢糧虛實、刑名直枉無不稽察”。巡察禦史的職權專(zhuan) 司稽查盜賊、巡查驛站煙墩,雍正帝也諭令巡察官員不得幹預“一切地方事務”,但實際並非如此。他們(men) 不僅(jin) 對吏治民生、刑名治安等地方常規政務有所關(guan) 注,對雍正推行的各項新政亦有相當涉入。譬如在清查江南虧(kui) 空、湖廣墾荒、河南山東(dong) 推行保甲等政務中,皆可見巡察禦史與(yu) 皇帝、督撫之間的互動。巡察禦史通過皇帝默許、地方官有限默認以及自身的政治手腕等,遊走在“為(wei) ”與(yu) “不為(wei) ”之間,但缺乏製度和法理支持。這種靈活的隱性職權不僅(jin) 便於(yu) 皇帝對地方行政的調整與(yu) 掌控,也可在一定程度上削弱監察官員“地方化”的可能,使其長期保持獨立於(yu) 地方係統的外部(中央)監察者的性質與(yu) 功能。

事實上,巡察官員在行使職權過程中的模糊性或靈活性是一把雙刃劍,“名實不符”“權責不明”往往釀成巡察禦史與(yu) 地方官或是水火不容或是沆瀣一氣的兩(liang) 種極端後果。山西巡察勵宗萬(wan) 密陳山西弊政,並將矛頭直指山西巡撫石麟和按察使宋筠。雙方由此相互攻訐,嫌隙日深,甚至阻礙了地方行政的正常運轉,而真正的弊政症結反而遊離於(yu) 焦點之外。雍正六年,山東(dong) 巡撫塞愣額具奏保舉(ju) 本省巡察張鳴均,隨即引起雍正帝警覺,上諭申飭二人,指責巡察官不應“有意緘默包容、不言地方之事,以為(wei) 可得巡撫之歡心而為(wei) 之稱譽”。巡察官員竟疑似與(yu) 地方官相互勾連,這顯然與(yu) 朝廷設置巡察禦史的初衷背道而馳。巡察禦史設立未及十年,便被陸續停廢。山東(dong) 、河南停於(yu) 雍正六年,江南停於(yu) 雍正九年,直隸、湖廣停於(yu) 雍正十二年。巡察製度的廢止與(yu) 其設立初衷不無關(guan) 聯,此時雍正帝的新政已漸次完成,各地督撫亦由得力者出任,如若再行此製,雙刃的另一麵即將傷(shang) 及大局。乾隆以降,清廷除進一步下放奏折權外,另將巡視權賦予道員,特派的巡察禦史由是亦無存在的必要。

製度興(xing) 廢反映時代變遷

順治朝廢止巡按製度,除滿漢矛盾以外,明清兩(liang) 代地方行政體(ti) 係的演變也是重要原因。明初始派禦史巡視地方,此後逐漸製度化,巡按禦史成為(wei) 與(yu) 按察司相類似的負責監察地方的官員。巡按禦史直接向都察院負責,雖然品秩低微,但其權力很快躍居按察司之上。宣德、正統年間選派文臣鎮守、巡撫地方,其性質是掛都禦史銜的都察院派差,其職權最初與(yu) 巡按有部分重疊。景泰以降,巡撫體(ti) 製日漸固定,巡撫的職掌重心亦轉向民事,反而較少涉及監察事務。總督則是專(zhuan) 為(wei) 軍(jun) 務或邊務所差。因此,明代巡按幾乎成為(wei) 專(zhuan) 司地方監察的職官。

清初則不然。順治、康熙兩(liang) 朝督撫多出身漢軍(jun) 八旗,意在穩定地方、鉗製漢官,督撫在事實上成為(wei) 一省的軍(jun) 政長官,可以廣泛參與(yu) 地方事務管理,權力較明代大為(wei) 提升。另外,明代督撫品級由都禦史掛銜決(jue) 定,而清初督撫已有固定品級,是官職而非差遣。這就造成督撫與(yu) 巡按在監察權上的重疊與(yu) 齟齬,而前者在品階、出身及其與(yu) 中央上層的親(qin) 密關(guan) 係,使得督撫完全淩駕於(yu) 巡按之上,巡按失去了製約、監察地方的實際功能。如何處理巡按與(yu) 督撫的權力關(guan) 係顯得日益棘手,這也是巡按廢立爭(zheng) 議的焦點之一,朝廷亦傾(qing) 向於(yu) 以巡撫來分解巡按的部分權責。

就順治、康熙、雍正三朝的政治實踐來看,諸多方案試圖解決(jue) 的仍是中國古代地方監察製度麵臨(lin) 的核心問題之一:如何避免中央監察官員的“地方官化”。在強勢督撫的陰影下,曆代慣用的“以小製大”策略難以為(wei) 繼。雍正朝巡察禦史的廢止,在某種程度上正是朝廷意識到其無法完全超然於(yu) 地方行政體(ti) 係之外,更無法擺脫地方政治利益的糾纏。從(cong) 巡按到巡察,地域與(yu) 權限的萎縮昭示著這種監察模式逐漸無法滿足時代發展的需要。清廷最終采取折中方案:一方麵接續巡按、巡察禦史體(ti) 製緒餘(yu) ,朝廷不定期派員巡察特定地方;另一方麵,清廷亦嚐試將監察權普遍下放,由中央外部監察變為(wei) 地方內(nei) 部製衡,乾隆朝賦予道員以監察之責以及奏折行用範圍的日益擴大,正是基於(yu) 這種思路的實踐。

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