新鄉(xiang) 賢與(yu) 農(nong) 村治理的有效性

作者：郎友興(xing) 、張品等

來源：《中共浙江省委黨(dang) 校學報》2017年第4期

時間：孔子二五六九年歲次戊戌二月十四日辛酉

          耶穌2018年3月30日

作者簡介：郎友興(xing) ，浙江大學公共管理學院政治學係教授、博士生導師；張品，浙江大學公共管理學院博士研究生；肖可揚，浙江大學公共管理學院碩士研究生

摘要：在中國農(nong) 村治理的新形勢下，鄉(xiang) 賢參事會(hui) 蓬勃發展，引發社會(hui) 熱議。本文主要關(guan) 注鄉(xiang) 賢與(yu) 農(nong) 村治理之間的關(guan) 係，通過運用文獻研究，案例研究與(yu) 比較研究等方法，對東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢參事會(hui) 參與(yu) 農(nong) 村治理進行了係統探析。文獻研究發現，鄉(xiang) 賢納入統一的權威結構對農(nong) 村的治理有著顯著的作用。於(yu) 是，本文選取了鄉(xiang) 賢參事會(hui) 參與(yu) 治理的東(dong) 衡村作為(wei) 個(ge) 案進行分析，並將該個(ge) 案與(yu) 另外兩(liang) 個(ge) 案例進行對比。研究表明，有無鄉(xiang) 賢並非是否有效治理的原因；是否有效治理也並非有無鄉(xiang) 賢的結果；真正決(jue) 定是否有效治理的是有無集中的權威，村兩(liang) 委平台對於(yu) 鄉(xiang) 賢等社會(hui) 力量的整合與(yu) 吸納是有效治理的根本原因。因此，構建一個(ge) 集中有力的鄉(xiang) 土權威才是推進當代農(nong) 村治理的可靠路徑。

對於(yu) 中國傳(chuan) 統的地方治理之特征，盡管學術界的認識並非完全一致，但是，大體(ti) 上還是認可這樣的說法，即國權不下縣，縣下皆宗族，宗族皆自治，自治靠倫(lun) 理、靠鄉(xiang) 紳。顯然地，自古以來在中國鄉(xiang) 村社會(hui) 中鄉(xiang) 紳便是基層治理的重要力量。在今天的中國鄉(xiang) 村，各地的治理或經濟發展過程中都出現了鄉(xiang) 賢的身影，尤其浙江省的農(nong) 村出現了“鄉(xiang) 賢熱”。本文將通過浙江省德清縣洛舍鎮東(dong) 衡村的案例，並通過同其他區域兩(liang) 個(ge) 案例的比較，來討論鄉(xiang) 賢對於(yu) 農(nong) 村基層治理的意義(yi) ，證明不僅(jin) 僅(jin) 是鄉(xiang) 賢，更主要的是將鄉(xiang) 賢納入權威結構中才是推進農(nong) 村社區有效治理的重要因素。當然，有必要指出的是，此鄉(xiang) 賢是現代意義(yi) 上的，應是新鄉(xiang) 賢。

研究問題、假設與(yu) 方法

在當下中國農(nong) 村治理出現一些困境及新農(nong) 村建設背景要求之下，地方政府之所以推行鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理，其用意恐怕在於(yu) 將農(nong) 村相對零散的權威匯集到一個(ge) 共同的治理主體(ti) ——即以村兩(liang) 委和鄉(xiang) 賢為(wei) 代表的治理主體(ti) 之中。這就改變了原先“鄉(xiang) 賢擁有本土權威卻無治理權”與(yu) “基層治理單位村兩(liang) 委擁有治理權卻往往無法擁有本土權威”的困境，即鄉(xiang) 賢參與(yu) 以村兩(liang) 委為(wei) 代表的農(nong) 村治理主體(ti) ，使得基層農(nong) 村治理主體(ti) 擁有了統一意誌的權威。如此，政令得以通行，民意得以溝通，這也是當下鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理的主要貢獻所在。

那麽(me) ，浙江省德清縣洛舍鎮東(dong) 衡村的案例能夠說明上述判斷嗎？在沒有鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理之前其治理出現諸多問題；而鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理之後，東(dong) 衡村的治理逐漸地走上一條善治之路，並取得較為(wei) 引人注目的成效。這隻是問題的一個(ge) 方麵，更為(wei) 重要的是，影響其治理效果的因素是什麽(me) ？新鄉(xiang) 賢能推進鄉(xiang) 村治理的有效性從(cong) 而帶來鄉(xiang) 村的善治嗎？

本文結合已有的研究文獻做出假設：不是鄉(xiang) 賢具有卓越的治理能力本身帶來了農(nong) 村社區的有效治理，而是鄉(xiang) 賢的參與(yu) 促使了集中權威的出現，集中權威才是達成有效治理的核心因素。

我們(men) 運用深度訪談和觀察法等，探究鄉(xiang) 賢的權威結構與(yu) 農(nong) 村治理之間的關(guan) 係。深入到村莊中進行實地觀察，與(yu) 各類成員進行互動獲得相關(guan) 的資料和認知。也對村兩(liang) 委和村民之間的關(guan) 係以及鄉(xiang) 賢與(yu) 村民之間的關(guan) 係進行了深入了解。本文的訪談對象是東(dong) 衡村黨(dang) 總支書(shu) 記、副書(shu) 記、村主任以及東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢參事會(hui) 成員代表等。訪談的主要內(nei) 容包括：鄉(xiang) 賢參事會(hui) 的產(chan) 生緣由以及選拔機製；村莊治理的困境以及解決(jue) 途徑；外來人口的管理方式與(yu) 成效；鄉(xiang) 賢參與(yu) 村莊治理的機製與(yu) 成效等。

為(wei) 驗證上文假設，本文在對東(dong) 衡村個(ge) 案進行分析的基礎上，運用穆勒五法，引入廣西雲(yun) 浮村和浙江義(yi) 烏(wu) 市七一村案例進行對比分析。通過案例的對比分析進一步驗證鄉(xiang) 賢權威結構與(yu) 當代中國農(nong) 村治理的關(guan) 係。在本文的研究中，鄉(xiang) 村治理的權威結構作為(wei) 一個(ge) 自變量，治理效果作為(wei) 因變量。通過控製變量進行對比分析（見表1）：一是將前後有無鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理的a村進行對比，分析a村在治理結構改變後其治理效果的變化情況；二是將a村和b村進行對比，觀察b村在沒有鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理的情況下，是何種因素帶來了好的治理效果；三是將同樣有鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理的a村和c村進行對比，分析其治理效果的情況和原因。在a，b，c村的案例選擇上，需要控製其他因素一致。

曆史演進中的鄉(xiang) 賢與(yu) 鄉(xiang) 村治理

（一）傳(chuan) 統社會(hui) 治理中的鄉(xiang) 紳

鄉(xiang) 紳是具有中國特色的一個(ge) 社會(hui) 階層（群體(ti) ），其發展在明清兩(liang) 代最為(wei) 典型。鄉(xiang) 紳主要是指依科舉(ju) 取得功名之人，其中又可以分為(wei) 兩(liang) 類：一類是中舉(ju) 而入仕，後來棄官或被革職，退而為(wei) 紳之人，另一類為(wei) 中舉(ju) 而未能入仕之人。實際上，在傳(chuan) 統農(nong) 村社會(hui) 治理中，民事糾紛，甚至現代意義(yi) 上的刑事案件很大一部分都是由鄉(xiang) 紳裁決(jue) 的。

鄉(xiang) 紳的作用取決(jue) 於(yu) 古代中國的社會(hui) 治理結構，大致可總結為(wei) “國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫(lun) 理，倫(lun) 理造鄉(xiang) 紳”，鄉(xiang) 紳主要履行以下職能：

1.治安及稅收；

2.民事刑事案件的處理；

3.賑災等公共事務的舉(ju) 辦；

4.民眾(zhong) 教化及鄉(xiang) 規民約的製定與(yu) 執行；

5.民間輿情的上達。

費孝通把這種古代的上傳(chuan) 下達的機製名之為(wei) “雙軌”政治，如果此機製不通，嚴(yan) 重時可能會(hui) 造成人民的揭竿而起。可是，近代以來尤其1949年中國共產(chan) 黨(dang) 執政以來中國農(nong) 村鄉(xiang) 紳參與(yu) 治理的地位被基本剔除。

（二）現代鄉(xiang) 賢的回歸

現代農(nong) 村治理追求的目標是實現農(nong) 村的再組織，在國家力量與(yu) 農(nong) 民之間尋找到聯結性較強的村治契合點。新的生產(chan) 力發展要求新的生產(chan) 關(guan) 係與(yu) 之相適應，而時代變遷產(chan) 生的農(nong) 業(ye) 大戶、農(nong) 村精英成為(wei) 新型農(nong) 村治理的中堅力量，能夠成為(wei) 推動農(nong) 村再組織化的重要組成部分。多年的農(nong) 村治理經驗為(wei) 當代農(nong) 村的治理提供了形成新秩序的基礎。而在當下農(nong) 村的政治、經濟背景下，重新提出鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理顯然是一個(ge) 較為(wei) 合理的路徑選擇。加之，外出奮鬥的村民通常都具有鄉(xiang) 土情懷，願意回到農(nong) 村貢獻自己的力量。這些社會(hui) 精英可以為(wei) 農(nong) 村建設提供引領作用，能夠成為(wei) 農(nong) 村治理的重要組成部分。

近年來，鄉(xiang) 賢之於(yu) 農(nong) 村建設的意義(yi) ，受到從(cong) 學者到官員的廣泛關(guan) 注。在當代新鄉(xiang) 賢的研究中，何倩倩直接將鄉(xiang) 賢視作地方上有著雄厚經濟實力的老板企業(ye) 家或富人；宋青宜將鄉(xiang) 賢定義(yi) 為(wei) “受過良好教育的，擁有一定經濟基礎和能力的，在當地具有一定威望的人士”。在某種程度上，前者將新鄉(xiang) 賢等同於(yu) 地方精英特別是經濟精英，後者除了強調其經濟精英的特點之外，同時也強調了“地方威望”即民間權威的一麵。本文認為(wei) ，鄉(xiang) 賢是在當代農(nong) 村政治、經濟、文化和社會(hui) 等方麵居於(yu) 優(you) 勢地位且為(wei) 村莊公共利益有所貢獻並得到村民敬重的農(nong) 村精英。

（三）鄉(xiang) 土權威結構與(yu) 農(nong) 村治理

有學者認為(wei) 中國農(nong) 村社會(hui) 存在著兩(liang) 種不同的力量，即行政嵌入和村莊內(nei) 生。後者，內(nei) 生性力量需要農(nong) 村精英的推動。農(nong) 村精英可以分為(wei) 兩(liang) 類：體(ti) 製內(nei) 的和體(ti) 製外的，前者屬於(yu) 外生性的權威，而後者屬於(yu) 內(nei) 生性的權威。在一定程度上，體(ti) 製外的精英可以轉化為(wei) 體(ti) 製內(nei) 的精英。例如：村中的經濟能人由於(yu) 掌握著經濟資源且個(ge) 人又有能力，在村中威信自然高。如果這樣的經濟能人有意參加村委會(hui) 選舉(ju) ，他們(men) 相對容易當選並成為(wei) 體(ti) 製內(nei) 的精英。

根據精英的構成，或者說權威的內(nei) 部結構，我們(men) 可以將農(nong) 村治理分為(wei) 以下四種類型：

1.原生權威型農(nong) 村治理，即村莊權威多掌握在本土農(nong) 村精英手中；

2.次生秩序型農(nong) 村治理，即村莊權威多掌握在以村兩(liang) 委為(wei) 代表的嵌入式權威人士手中；

3.農(nong) 村合謀型的農(nong) 村治理，即鄉(xiang) 賢與(yu) 村兩(liang) 委共同掌握權威進行治理；

4.無序型的農(nong) 村治理，即村莊並無統一意誌的權威出現，村莊治理較為(wei) 混亂(luan) 。

農(nong) 村的鄉(xiang) 土權威通常為(wei) 下列幾類人所擁有：

其一是村莊德高望重、為(wei) 村民所敬重的老人；

其二是外出經商或從(cong) 政等後又歸鄉(xiang) 的精英；

其三是獲得了其所代表的外來人口信服的外來流動人口中的權威人士。

事實上，在中國農(nong) 村，法理型的行政權威在農(nong) 村權威結構中並未占據著最高的位置，隻有經濟權威和行政權威的有機結合才能最終得到更多村民的真正認同。

鄉(xiang) 土權威是由內(nei) 生性權威和嵌入型權威共同組成的，鄉(xiang) 賢是鄉(xiang) 土權威中的內(nei) 生性權威，村兩(liang) 委即為(wei) 鄉(xiang) 土權威中的嵌入型權威。在村莊的治理中，兩(liang) 者如果能夠團結一致，進行協作治理，那麽(me) ，就會(hui) 有利於(yu) 提升村莊的治理績效，從(cong) 而促進村莊走上善治之路。本文所討論的案例其鄉(xiang) 土權威是由村兩(liang) 委和鄉(xiang) 賢（參事會(hui) ）兩(liang) 個(ge) 部分組成的。其中，村兩(liang) 委屬於(yu) 法理型的權威，而鄉(xiang) 賢（參事會(hui) ）所擁有的權威部分是傳(chuan) 統型權威，如本土德高望重的老人，部分是魅力型的權威，如回歸村裏的經濟能人。

案例：德清縣洛舍鎮東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢參事會(hui)

（一）鄉(xiang) 賢參事會(hui) 產(chan) 生的背景

隨著村民自治的推行，農(nong) 村管理製度出現了三大變化：生產(chan) 生活市場化、村幹部選舉(ju) 民主化、農(nong) 村社會(hui) 事務管理自治化。但是，由於(yu) 傳(chuan) 統製度的慣性作用和農(nong) 村社會(hui) 治理體(ti) 製改革的滯後，農(nong) 村基層組織的管理職能並沒有順應形勢的發展而發生根本性轉變，亟需社會(hui) 組織來彌補某些領域的空白和不足。在此背景下，浙江省一些地方主動進行實踐探索，走出了一條鄉(xiang) 賢參事會(hui) 參與(yu) 鄉(xiang) 村治理的基層社會(hui) 治理創新之路，在一定程度上緩解了政府縱向治理能力不足和社會(hui) 橫向治理能力缺失的問題。事實上，2015年中共中央、國務院就出台了《關(guan) 於(yu) 加大改革創新力度加快農(nong) 業(ye) 現代化建設的若幹意見》。該《意見》指出，要創新鄉(xiang) 賢文化，以鄉(xiang) 情鄉(xiang) 愁為(wei) 紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉(xiang) 建設，以促進鄉(xiang) 村文明的發展。

2016年5月7日，在浙江省德清縣以“社區協商，共建共享”為(wei) 主題，國家民政部鄉(xiang) 鎮論壇雜誌社、國家行政學院社會(hui) 治理研究中心與(yu) 中共德清縣委、德清縣人民政府共同舉(ju) 辦了首屆“中國鄉(xiang) 賢治理論壇”，深入探訪鄉(xiang) 賢參事會(hui) 的緣起與(yu) 發展、提升與(yu) 規範、價(jia) 值與(yu) 認同，引起社會(hui) 極大反響。

據統計，截至2015年底，浙江省除金華、台州外，其餘(yu) 9個(ge) 市的基層均成立了鄉(xiang) 賢參事會(hui) ，共有鄉(xiang) 賢參事會(hui) 1690個(ge) 。目前，各地鄉(xiang) 賢參事會(hui) 共有會(hui) 員24132人，其中機關(guan) 企事業(ye) 單位退休人員2837人，企業(ye) 經商人員8322人，村幹部3523人，其他人員9450人。村“兩(liang) 委”負責人擔任會(hui) 長的563人，擔任秘書(shu) 長的774人。我們(men) 要討論的案例東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢參事會(hui) 是在這些鄉(xiang) 賢參事會(hui) 中的一個(ge) 較為(wei) 突出典型。

（二）鄉(xiang) 賢與(yu) 東(dong) 衡村的村莊治理

1.東(dong) 衡村及其鄉(xiang) 賢參事會(hui) 基本情況

東(dong) 衡村地處浙江省德清縣洛舍鎮東(dong) 南部，2001年村級區劃調整過程中由原東(dong) 衡村與(yu) 草塘村合並而成，東(dong) 鄰鍾管鎮，南接乾元鎮，西靠三家村，北交鎮工業(ye) 區。村地域麵積10.4平方公裏。現有總人口3051人，隨著近幾年市場經濟體(ti) 製下的人口自由流動不斷加速，東(dong) 衡村的外來人口也不斷增多。

盡管村民已經有3000多人了，但是兩(liang) 委班子加上兼職工作人員隻有14人，這樣的人員配備給村裏工作的開展帶來了諸多的問題。此外，土地流轉、產(chan) 業(ye) 發展等中心工作任務繁重；石礦，曾經是村集體(ti) 經濟主要收入來源，已經關(guan) 停；村裏的利益訴求多樣而複雜，意見難以統一；村莊公共環境髒亂(luan) 差等也是村莊治理過程中所麵臨(lin) 的難題。在這樣的挑戰性難題之下，東(dong) 衡村擇選了19位鄉(xiang) 賢組成新農(nong) 村建設推進委員會(hui) 。

2.2011年前的東(dong) 衡村治理狀況

2011年東(dong) 衡村進行了村級組織的換屆選舉(ju) 。由於(yu) 保護生態環境之需要，運轉了多年的石礦要關(guan) 停，新當選的村兩(liang) 委麵臨(lin) 了前所未有的考驗。如果沒有了這個(ge) 產(chan) 業(ye) ，整個(ge) 村莊的集體(ti) 經濟將會(hui) 陷入困境。新農(nong) 村建設工作迫在眉睫，村裏的土地坑坑窪窪，既不能種田，又不能養(yang) 魚。新一屆村兩(liang) 委成員隻有6位，可是，全村有116名黨(dang) 員，70多名村民代表，人多意見雜。以墳墓搬遷為(wei) 例。出於(yu) 土地規劃之需要，要進行墳墓搬遷工作。如果讓村幹部直接去做工作，村民們(men) 肯定會(hui) 不配合。比如村民們(men) 會(hui) 說，搬了墓地，那我家風水破掉了咋辦？由此可見，在東(dong) 衡村，如果村幹部去開展工作，直接和村民們(men) 提出因村莊土地規劃需要搬遷墳墓，恐怕很難進行。土地規劃工作一時間開展不下去。有時候，即使是一件小事的決(jue) 策，也很難將意見統一起來。其實，人們(men) 從(cong) 墳墓搬遷工作實施的過程中不難發現，村裏沒有人也沒有組織能夠掌握村莊的權威。

與(yu) 此同時，由於(yu) 人口流動的加大，某種程度上影響了鄰裏之間的認同感，從(cong) 而導致如今村莊共同體(ti) 的歸屬感及凝聚力的減弱。正如村書(shu) 記所說的：“外來人口居住在這裏，日常生活這一塊地方是很麻煩的，包括方方麵麵。”書(shu) 記所說的，涉及新居民房屋租賃管理、日常生活、人口管理、環境管理等方麵。其中，最讓村書(shu) 記頭痛的是村莊的環境管理方麵，“吃飯什麽(me) 的都一塌糊塗的，垃圾都是隨地亂(luan) 扔的”。由此可見，對於(yu) 外來人口的管理方麵，村莊內(nei) 也沒有任何人或組織能夠掌握權威。

3.鄉(xiang) 賢介入後的東(dong) 衡村治理狀況

在廣泛征求村民意見基礎上，東(dong) 衡村成立了經村民推選產(chan) 生的新農(nong) 村建設推進委員會(hui) （後改名為(wei) 鄉(xiang) 賢參事會(hui) ）。東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢參事會(hui) 成員19人，其中2名女性，17名男性；在年齡結構上，主要以40-65歲為(wei) 主；文化程度多為(wei) 中專(zhuan) 、大專(zhuan) ；職業(ye) 方麵，企業(ye) 或經商能人比例最高；在地緣方麵，主要以本土為(wei) 主（見表2）。

19位參事會(hui) 成員在村民中威望高、能力強、視野開闊，能夠積極主動參與(yu) 村裏重大事務的謀劃、決(jue) 策和宣傳(chuan) 。他們(men) 義(yi) 務為(wei) 村裏出謀劃策、溝通民情、監督村務、推進發展。這些鄉(xiang) 賢有效解決(jue) 了村兩(liang) 委成員少、任務重和村民代表人數多、意見難統一等問題。“成立之後，我們(men) 村委會(hui) 覺得比較輕鬆。”村書(shu) 記這樣說道，“我們(men) 村委會(hui) 決(jue) 定的事情，比如說要平整2000畝(mu) 土地，怎麽(me) 推進呢？全部攤在桌上，跟鄉(xiang) 賢們(men) 一說，他們(men) 會(hui) 給我們(men) 出主意。因為(wei) 他們(men) 是很接地氣的，他們(men) 在會(hui) 後，深入到老百姓當中問一下。利用吃晚飯等碰麵的時候，‘你看村裏麵要這麽(me) 搞了，行不行啊？’老百姓也會(hui) 反映給他們(men) ，然後他們(men) 心中有數了，再來反饋給我們(men) 。通過大家的商討，最後得出解決(jue) 辦法。好了!問題解決(jue) 了。”

例如，村裏整治後的廢棄礦山需要填土複耕，有村民擔心土壤安全問題。鄉(xiang) 賢參事會(hui) 成員聞悉便及時反映到村兩(liang) 委。在參事會(hui) 的建議下，東(dong) 衡村最終決(jue) 定請檢測單位定期檢測土質，公開結果。同時在填埋場附近挖塘養(yang) 魚，通過魚類生存情況，直觀地反映土質和水質。這個(ge) 做法其實並不複雜，但其效果卻出奇的好，村民們(men) 的質疑也隨之消失了。此舉(ju) 不僅(jin) 使填土複耕工作順利推進，讓坑窪的廢地變成了良田，還為(wei) 村裏增加了10多萬(wan) 元收入。

五十七歲的高應華年輕時從(cong) 事礦業(ye) ，稱得上是村裏的致富能人。前兩(liang) 年回村被選為(wei) 村中鄉(xiang) 賢代表之一。他說，鄉(xiang) 賢參事會(hui) 成員，雖無報酬，但大家工作都很用心。加入這個(ge) 鄉(xiang) 賢參事會(hui) 後，高應華一刻也沒有閑下來。他剛上任時，村裏剛剛在廢棄礦山上平整出一大片土地，並開始了中心村建設。為(wei) 保證工程質量和安全，高應華和幾名參事會(hui) 成員會(hui) 同村兩(liang) 委幹部一起每天都跑工地，監督工程進度和質量。他說，村民們(men) 選舉(ju) 自己做參事會(hui) 成員，要為(wei) 村民做點實事，不能隻圖個(ge) 鄉(xiang) 賢的名頭，村裏發展好了，自己也能更有麵子。當首批安置房落成，200多戶村民喬(qiao) 遷入住，他感到無比欣慰。如今，村裏發展項目的規劃、實施的各個(ge) 環節少不了鄉(xiang) 賢們(men) 的參與(yu) 和監督。每當村裏對重大項目做出決(jue) 策，在提交村民代表大會(hui) 商議前，東(dong) 衡村都會(hui) 考慮鄉(xiang) 賢們(men) 的意見建議。這樣一來，不隻是高應華本人，整個(ge) 村委會(hui) 和鄉(xiang) 賢的威信都逐漸建立起來了。

在村鄉(xiang) 賢和兩(liang) 委的共同努力下，東(dong) 衡村恢複了往日的清新空氣與(yu) 美麗(li) 環境。同時，通過公開招標，實施了建築垃圾回填工程，把原有的礦山開采形成的深坑回填整治，整理出可用土地1600畝(mu) ，通過土地規劃，打造東(dong) 衡村“中心村”，進行村莊集聚。如今中心村已初具規模，目前已建小高層2幢110套，入住65戶；排屋125套，入住100戶，整個(ge) 中心村集聚農(nong) 戶165戶。

在村莊鄉(xiang) 賢的參與(yu) 下，涉及東(dong) 衡村中心村建設的250戶農(nong) 戶的200畝(mu) 土地征地拆遷工作得以順利進行，實現了征地拆遷“零上訪”。如今，凡是村裏發展項目的規劃和實施，都需要鄉(xiang) 賢的參與(yu) 和監督。2015年以來，東(dong) 衡村的每一位鄉(xiang) 賢參事會(hui) 成員都獲權列席村兩(liang) 委會(hui) 和村民代表會(hui) 議，參與(yu) 完成中心村天然氣站建設、廢棄礦坑填埋等重大事項決(jue) 議二十多項，並全程參與(yu) 監督。逐漸的，村民們(men) 遇到問題，不是直接向村幹部尋求幫助，而是告訴村裏的鄉(xiang) 賢，再由鄉(xiang) 賢向村幹部轉達。最終，事情都可以得到很好的解決(jue) 。久而久之，村兩(liang) 委和鄉(xiang) 賢們(men) 在村民心中的威信就逐漸建立起來。鄉(xiang) 賢也變得更有責任心，由此形成了良性的循環。

分析與(yu) 討論

鄉(xiang) 賢發揮了鄉(xiang) 村精英在公共服務和社會(hui) 治理中的作用，參與(yu) 農(nong) 村的社會(hui) 和經濟建設。

（一）案例比較分析

在鄉(xiang) 賢參與(yu) 村莊治理之前，東(dong) 衡村沒有任何人或組織掌握著權威。在石礦關(guan) 停，村莊的集體(ti) 經濟陷入困境時，村兩(liang) 委卻無能為(wei) 力。加之新農(nong) 村建設工作迫在眉睫，而村兩(liang) 委成員隻有6位，這樣的領導結構自然不利於(yu) 政策的製定和執行。之前的基層事務處理方式是村兩(liang) 委直接做出決(jue) 策，而民主參與(yu) 不足往往會(hui) 造成決(jue) 策執行的不盡如人意。此時的東(dong) 衡村權威隻掌握在少數嵌入型行政權威手中，其權威代表性不夠，自然得不到足夠的支持，難以達到善治。

在鄉(xiang) 賢參事會(hui) 參與(yu) 治理後，廢舊礦山建新村的工作才得以順利進行。這樣一來，鄉(xiang) 賢參與(yu) 新農(nong) 村社會(hui) 和經濟建設的方式從(cong) 此開始了。如今，鄉(xiang) 賢一方麵起著連接村兩(liang) 委和村民的作用；另一方麵，也得益於(yu) 鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理的機製，村兩(liang) 委能夠很好地把鄉(xiang) 賢與(yu) 村民們(men) 組織、動員起來，從(cong) 而促進了善治的出現。

東(dong) 衡鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理，其實是一個(ge) 多元主體(ti) 對農(nong) 村社會(hui) 公共事務進行協同共治的過程。東(dong) 衡鄉(xiang) 賢包括本土德高望重的老人等本土農(nong) 村精英；從(cong) 東(dong) 衡走出去，在外經商、做官的回村鄉(xiang) 賢；同時也包括代表著外來流動人口的外來精英。這些鄉(xiang) 賢不僅(jin) 代表著村民的意見，更擁有著村民們(men) 的信服。鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理，一方麵可以代表各自所代表的群體(ti) ，表達出自身的意見，多元主體(ti) 的參與(yu) 使得決(jue) 策更為(wei) 科學和符合民意，從(cong) 而促進決(jue) 策的順利進行；另一方麵，鄉(xiang) 賢擁有著各自所代表的村民們(men) 的權威，鄉(xiang) 賢的積極參與(yu) 推動，使得東(dong) 衡村出現了以村兩(liang) 委為(wei) 領導的統一意誌權威的出現。統一意誌權威的出現，順利推動了政策的製定和施行，從(cong) 而有效促進了善治的達成。

廣西雲(yun) 浮市的村莊同樣是由鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理的，其資源稟賦方麵與(yu) 東(dong) 衡村類似。對比一下雲(yun) 浮市的農(nong) 村治理，村民理事會(hui) 結構基本與(yu) 東(dong) 衡相同，其成員同樣包括本土農(nong) 村精英、經商、致仕複歸等精英、外來農(nong) 村精英等。但與(yu) 東(dong) 衡村不同的是，雲(yun) 浮鄉(xiang) 賢同時也包括大家族和本土村民中輩分較高的原生性宗族精英，但這部分人通常代表著農(nong) 村保守勢力，這部分鄉(xiang) 賢不僅(jin) 代表本土居民的利益，更會(hui) 代表自身及宗族的利益。所以，當村民理事會(hui) 出現後，原有黨(dang) 組織和村委會(hui) 所開展的大量自上而下的行政事務中，有相當大一部分並不一定受到群眾(zhong) 的認同和支持，甚至會(hui) 遭到村民反對。由於(yu) 雲(yun) 浮本身宗族氣息濃厚，村民、鄉(xiang) 賢往往是同一宗族之人，因而鄉(xiang) 賢在協助村兩(liang) 委處理問題的時候，不僅(jin) 要基於(yu) 自身職責行事，同時更會(hui) 站在自身宗族的立場上。村兩(liang) 委不得不承擔這些容易得罪人的公共管理事務。而村民理事會(hui) 屬於(yu) 完全的社會(hui) 自治組織，出於(yu) 其自身立場，可以避開這類不為(wei) 村民所支持的事務，轉而將重點轉向廣受村民認可和歡迎的公益事務。一方麵是村兩(liang) 委開展的工作得不到村民的有力支持，另一方麵是村民理事會(hui) 開展的工作更廣為(wei) 喜聞樂(le) 見。村民理事會(hui) 的群眾(zhong) 基礎更為(wei) 雄厚，它的設立和運行，有可能弱化原有主體(ti) 組織的權威，造成黨(dang) 組織和村委會(hui) 組織在自然村一級的“虛化”現象。這樣一來，結果是村兩(liang) 委和村民理事會(hui) 兩(liang) 種治理權威分散，因而不能產(chan) 生集中化的治理結構和很好的治理效果。雖然也有鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理，但是，雲(yun) 浮以鄉(xiang) 賢為(wei) 代表的農(nong) 村精英並不能很好地同村兩(liang) 委齊心協力，走上村莊的善治之路。由此可以看出，鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理並不一定達成善治，鄉(xiang) 賢參與(yu) 並與(yu) 村兩(liang) 委統一意誌、齊心協力才是促進善治的重要原因。

此外，與(yu) 東(dong) 衡村農(nong) 村精英參與(yu) 治理形式不同的是，浙江省義(yi) 烏(wu) 市七一村雖無鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理，但其村支書(shu) 是經濟能人，同時又具有相當高超的管理水平，是一位認同型的村莊領袖，得到了村民的真正認可，具有足夠的權威地位。從(cong) 學術意義(yi) 上講，其村支書(shu) 是擁有著經濟權威的內(nei) 生性本土農(nong) 村精英。其表現形式就是七一村的“經濟能人”治村形式。七一村的何德興(xing) 書(shu) 記通過壯大村莊集體(ti) 經濟、為(wei) 村民謀福利、為(wei) 村民提供公共服務、維護村莊社會(hui) 治安等成績，成功獲取了村民的支持，從(cong) 而樹立了權威。與(yu) 東(dong) 衡村不同的是，七一村沒有農(nong) 村精英參與(yu) 治理，即其村莊治理中並無鄉(xiang) 賢的參與(yu) 。但是，其治理過程是擁有著經濟權威的內(nei) 生性本土農(nong) 村精英主導的，其本身擁有足夠的權威與(yu) 統一意誌。由此我們(men) 可以看出，鄉(xiang) 賢並不是善治的必要條件，足夠的權威以及統一的意誌才是促進善治的重要條件。

綜上所述，我國部分地區所推行的鄉(xiang) 賢參與(yu) 治村模式，其內(nei) 涵便是多元主體(ti) 參與(yu) 治理，其最終歸宿是善治。東(dong) 衡村鄉(xiang) 賢未參與(yu) 農(nong) 村治理之時，村莊治理主體(ti) 是村兩(liang) 委，但村民的意見難以上達，在政策推行時難以得到村民們(men) 的支持，所以，此時村莊權威隻是掌握在以村兩(liang) 委為(wei) 代表的嵌入式權威人士手中，而本土權威未參與(yu) 治理，即此時東(dong) 衡村不存在統一意誌的權威。鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理後，鄉(xiang) 賢與(yu) 村兩(liang) 委共同掌握權威進行治理，此時的東(dong) 衡村是農(nong) 村合謀型的農(nong) 村治理，形成了以村兩(liang) 委為(wei) 領導的統一意誌權威的出現，從(cong) 而順利推動了政策的製定和施行，有效地促進了善治的達成。雲(yun) 浮市的治理屬於(yu) 無序型的農(nong) 村治理，村莊並無統一意誌的權威出現，村莊治理較為(wei) 混亂(luan) 。而七一村則屬於(yu) 原生權威型農(nong) 村治理，村莊權威掌握在本土農(nong) 村精英即經濟能人村支書(shu) 手中。

鄉(xiang) 賢即農(nong) 村精英的參與(yu) 治理，將原來的“鄉(xiang) 鎮政府、村兩(liang) 委等嵌入型單一行政權威治村”發展為(wei) “農(nong) 村精英（包括本土農(nong) 村精英、經商、致仕複歸等精英、外來農(nong) 村精英等）參與(yu) 下的以村兩(liang) 委為(wei) 領導的統一意誌權威治村或鄉(xiang) 賢與(yu) 村兩(liang) 委共同掌握統一意誌權威治村”，其意義(yi) 在於(yu) ，改變了原先隻有以村兩(liang) 委為(wei) 代表的嵌入型單一行政權威治村而本土農(nong) 村權威難以參與(yu) 的現狀，從(cong) 而促使了農(nong) 村治理中統一意誌權威的出現，最終促進鄉(xiang) 村善治。

（二）穆勒五法對比分析

我們(men) 運用穆勒五法中的求同法、求異法對案例進行比較分析。東(dong) 衡村無鄉(xiang) 賢時未達到善治，記為(wei) A；東(dong) 衡村有鄉(xiang) 賢時達到了善治，記為(wei) a；七一村無鄉(xiang) 賢達到了善治，記為(wei) b；雲(yun) 浮村有鄉(xiang) 賢，未達到善治，記為(wei) c，如表3所示：

其中，AB、AD為(wei) 前件，A代表共同的前置條件：“有鄉(xiang) 賢”，B、D代表其他基礎條件（在這裏基本可以等同於(yu) B=D）；ab、ad為(wei) 後件，其中a代表在共同的具有鄉(xiang) 賢參與(yu) 前置條件下，治理效果中相同的部分，b、d代表治理效果中不同的部分即：b代表未達到善治，d代表達到善治。

七一村（無鄉(xiang) 賢，達到了善治）和東(dong) 衡村（無鄉(xiang) 賢，未達到善治）對比如表5所示：

其中，AB、AD為(wei) 前件，A代表共同的前置條件：“無鄉(xiang) 賢”，B、D代表其他基礎條件（在這裏同樣可以基本等同於(yu) B=D）；ab、ad為(wei) 後件，其中a代表在共同的鄉(xiang) 賢未參與(yu) 治理前置條件下，治理效果中相同的部分，b、d代表治理效果中不同的部分即：b代表未達到善治，d代表達到善治。

綜上所述，我們(men) 可以得出表6：

由求異法，結合上表（其中B=D，a1=a2）我們(men) 可以看出：當b即未達到善治出現或當d即達到善治出現時，A即有無鄉(xiang) 賢是可以被消除的；且當b或d被消除時，A依然出現。那麽(me) 我們(men) 可以推出：有無鄉(xiang) 賢並非為(wei) 是否善治的原因，是否善治的出現也並非為(wei) 有無鄉(xiang) 賢的結果。

同理，我們(men) 用求同法控製變量如下表：

雲(yun) 浮村（有鄉(xiang) 賢，未達到善治）與(yu) 東(dong) 衡村（無鄉(xiang) 賢，未達到善治）和七一村（無鄉(xiang) 賢，達到了善治）與(yu) 東(dong) 衡村（有鄉(xiang) 賢，達到了善治）對比如表7所示：

由求同法，結合上表（所有字母同上）我們(men) 可以看出：當b出現的不同場合，A、B（D）皆在。同理，當d出現的不同場合，A、B（D）皆在。如此，我們(men) 無法推出“A（即有無鄉(xiang) 賢）是b（或d，即‘是否達到善治’）的原因”。

我們(men) 來看另外一個(ge) 條件：是否掌握權威。在案例中我們(men) 可以看到，四個(ge) 案例（東(dong) 衡村前後為(wei) 兩(liang) 個(ge) 案例）中，東(dong) 衡村初時未形成統一的權威；雲(yun) 浮村在鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理後，村民理事會(hui) 與(yu) 村兩(liang) 委形成了相對分散的權威；而東(dong) 衡村在鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理後形成了統一的、集聚的權威；七一村本身便凝聚了足夠的、統一的權威。據此，我們(men) 進一步整理如表8所示：

其中，C代表有集中權威，缺省代表無集中權威。其他字母表示皆與(yu) 上相同。當C出現即有集中權威時，d即善治無法被消除，那麽(me) ，有集中權威是善治的原因；當d即善治被消除時，C即有集中權威不出現，那麽(me) ，善治是有集中權威的結果。

從(cong) 比較分析中我們(men) 可以看出，其一，東(dong) 衡村在鄉(xiang) 賢參事會(hui) 參與(yu) 治理後取得較為(wei) 引人注目的成效，而與(yu) 之相應的，七一村雖無鄉(xiang) 賢的參與(yu) 治理，卻也同樣達到了善治。這說明，即便沒有鄉(xiang) 賢，農(nong) 村治理依然可能達到善治，即有無鄉(xiang) 賢並非能否達到善治的原因。其二，在達成善治時，東(dong) 衡村是在鄉(xiang) 賢參事會(hui) 的參與(yu) 下達成的，而七一村是在其村支書(shu) 即經濟能人的帶領下達成的；在未達到善治時，東(dong) 衡村一開始是沒有鄉(xiang) 賢參與(yu) 治理的，而雲(yun) 浮即使在鄉(xiang) 賢的參與(yu) 治理下，也沒有達到善治。這說明，善治並非是有無鄉(xiang) 賢的結果。其三，達成善治的兩(liang) 個(ge) 村莊（東(dong) 衡村和七一村），其相同點都是形成了統一意誌的權威；未達成善治的兩(liang) 個(ge) 村莊，其相同點都是未形成統一意誌的權威。我們(men) 可以看出，當出現統一意誌的權威時，善治達成，而不出現統一意誌的權威時，則善治不出現。

至此，我們(men) 可以得出結論：有無鄉(xiang) 賢並非為(wei) 能否達成村莊治理有效性（即達成善治）的原因；是否能夠走向善治之路也並非有無鄉(xiang) 賢的結果；真正決(jue) 定是否能夠達成村莊治理有效性（即達成善治）的是有無集中的權威，即具有集中權威是關(guan) 鍵性的因素，善治是具有集中權威的結果。

結論

中國農(nong) 村治理主要依賴於(yu) 村兩(liang) 委的狀況和作為(wei) ，其治理結果有好也有壞。是何種原因造成了治理結果的差別？在本案例中，東(dong) 衡村在無鄉(xiang) 賢的時候，其治理結果不盡如人意，在引入了鄉(xiang) 賢後，其治理結果變得好了起來；雲(yun) 浮村引入了鄉(xiang) 賢，但其治理效果依舊不好；而七一村雖無鄉(xiang) 賢，村莊治理相當有效。如今鄉(xiang) 賢試點推行參與(yu) 治理，其治理結果同樣有好有壞，那麽(me) 又是何種原因造成了這種治理結果的差別？鄉(xiang) 賢究竟為(wei) 農(nong) 村治理帶來了什麽(me) ？通過案例對比，本文發現，七一村的諸多基礎條件如經濟狀況、流動人口等與(yu) 東(dong) 衡村大體(ti) 相似，不同的是，它沒有農(nong) 村精英參與(yu) 治理，即其村莊治理中並無鄉(xiang) 賢的參與(yu) 。不過，其治理過程是擁有著經濟權威的內(nei) 生性本土農(nong) 村精英主導的，其本身便擁有足夠的權威與(yu) 統一意誌施行治理。由此人們(men) 不難看出，鄉(xiang) 賢並不是村莊治理有效性的必要條件，足夠的權威加上統一的意誌才是走向善治之路的至關(guan) 重要的條件。鄉(xiang) 賢參與(yu) 並與(yu) 村兩(liang) 委統一意誌、齊心協力才是走上善治之路的核心因素。

由此可見，新鄉(xiang) 賢在村民中具有較高的威信，將這一群體(ti) 引入農(nong) 村治理能夠充分降低溝通成本，加速各項政策的貫徹和實施，有效緩解農(nong) 村治理難題。以鄉(xiang) 賢為(wei) 切入點，通過梳理其參與(yu) 農(nong) 村治理的過程，能夠更深刻的展現當代農(nong) 村治理模式的內(nei) 在機製，從(cong) 而為(wei) 推進農(nong) 村善治提供一定的指導。鄉(xiang) 賢參與(yu) 農(nong) 村治理，是農(nong) 村社會(hui) 公共事務協同共治的過程，它豐(feng) 富了農(nong) 村治理的主體(ti) 結構，有利於(yu) 實現公共利益的最大化，推進治理有效性的達成。

責任編輯：柳君