原標題：一國兩(liang) 製與(yu) 普選競爭(zheng)

作者：田飛龍 

來源：作者授權 伟德线上平台 發表

           原載香港《經濟日報》2017年6月28/29日版

時間：孔子二五六八年歲次丁酉六月初六日丁亥

          耶穌2017年6月29日

香港回歸二十年，一國兩(liang) 製與(yu) 基本法實施成效的回顧總結成為(wei) 中央及香港共同關(guan) 注的核心議題。一國兩(liang) 製是更成功了，還是如黃之鋒所謂的變成了“一國1.5製”？

這個(ge) 問題其實並不難回答。

二十年來，香港依然是國際最自由經濟體(ti) ，其金融中心地位與(yu) 法治權威得到鞏固，政治與(yu) 社會(hui) 發展有序展開，兩(liang) 製在互相尊重彼此差異的同時開啟了互動融合的新階段，國家則以依法治港和經濟融合的“製度守護者”與(yu) “善意提供者”姿態支持香港高度自治及融入國家大發展的時代潮流之中。 

在一國兩(liang) 製的諸多麵向上，基本法規定的普選問題成為(wei) 關(guan) 鍵性議題。如何在基本法秩序下“循序漸進”地實現香港普選，推進香港政製發展的民主化進程？

這是一國兩(liang) 製實踐中的一件大事。占中運動為(wei) 此而來，人大八三一決(jue) 定也為(wei) 此而來，未來香港政治的焦點博弈也難避開。       

中央是普選立法者

香港反對派的回歸敘事中忽略了不少細節，尤其對中央在推動香港普選製度化與(yu) 具體(ti) 實踐過程中的立法者角色與(yu) 作用估計不足。1984年《中英聯合聲明》中與(yu) 香港基本法秩序有關(guan) 的主要是中方承諾的“十二條”，其中並不包含普選條款。

1990年基本法第45條和68條分別就香港特首及立法會(hui) 選舉(ju) 訂下了普選目標，這使得普選成為(wei) 基本法上的法定製度，但需要通過“循序漸進”方式、按照基本法附件程序逐步實現。

事實上，作為(wei) 殖民宗主國的英國，其對於(yu) 殖民地民主發展是有著嚴(yan) 格限製立場的，比如1976年英國代表香港加入《公民權利與(yu) 政治權利國際公約》（ICCPR）時，專(zhuan) 門就公約普選條款對香港行政長官的適用問題進行了保留，其政治考慮是長期維持香港總督的直接委任製。

與(yu) 對普選的保守態度相關(guan) ，彼時的香港殖民管治也缺乏製度化的代議民主架構，而是以柔性威權統治或所謂的“行政吸納政治”模式進行管理。隻有在1984年確定香港回歸之後，殖民政府才開展了代議民主改革。

香港人往往抬高《中英聯合聲明》的憲製地位，認為(wei) 香港高度自治來源於(yu) 此。這是一種曆史與(yu) 法理上的誤解：

其一，聯合聲明本身屬於(yu) 國際條約，不能直接作為(wei) 香港憲製基礎，且其主要內(nei) 容已被基本法完全吸收，條約執行機製亦伴隨中英聯合聯絡小組2000年解散而終結；

其二，聯合聲明中並無普選條款，也未對香港民主發展給出清晰目標；

其三，英國在談判及後續基本法製定中向中方推薦的管治模式恰恰是偏於(yu) 保守的、建立於(yu) 功能代表製基礎上的行政主導型模式；

其四，香港民主發展的製度基礎與(yu) 程序主要由基本法單方麵規定與(yu) 規劃。

1991年的《香港人權法案條例》以香港本地立法形式轉化ICCPR，但其“淩駕性條款”違反基本法，被臨(lin) 時立法會(hui) 廢止，其有關(guan) 內(nei) 容不可能作為(wei) 香港民主權利的憲製基礎。

1997年回歸之際，國家外交部通過外交照會(hui) 形式通知ICCPR管理機構，香港在適用ICCPR時所采取過的普選保留繼續有效。

這不是取消香港普選，而是確定了香港普選不依據公約標準，而依據基本法標準。因此，中國憲法與(yu) 基本法是香港唯一的憲製基礎，也是香港普選唯一的規範來源。

中央不僅(jin) 在香港基本法上規定了普選目標，明確了香港普選適用的標準和程序，更是通過回歸後的人大釋法與(yu) 決(jue) 定完善了普選政改程序，確保了地方普選與(yu) 國家利益的協調。

2004年，中央通過主動釋法，對基本法附件程序中“如需修改”的具體(ti) 內(nei) 涵進行規範解釋，將通常理解的政改“三步曲”拓展為(wei) “五步曲”，強化了政改谘詢民主與(yu) 中央政治主導，成為(wei) 未來香港普選改革的具體(ti) 憲製依據。

2007年，人大以決(jue) 定形式確定2017年可以實行特首普選。2014年，人大以八三一決(jue) 定給出了具有一定限製作用、確保特首參選人“愛國愛港”的普選框架。與(yu) 對香港普選憲製程序與(yu) 實體(ti) 條件的製度化完善相配合，中央對港政策部門在回歸後曆次政改討論中積極回應香港民意，更是以2014年白皮書(shu) 形式相對完整係統地闡述中央治港立場及其法理基礎。

中央根據一國兩(liang) 製與(yu) 基本法秩序框架，結合香港普選的特定政治情勢，尤其是占中運動實際威脅、23條立法未能完成、國民教育未能推行、國際幹預此起彼伏的政治性因素，盡最大努力給出了一個(ge) 平衡性的普選方案，但最終仍然遭到拒絕合理理解國家理性與(yu) 國家利益的香港反對派否決(jue) 。

不過，八三一決(jue) 定仍然是一個(ge) 對未來開放且可適時激活的普選憲製基礎，端看反對派的政治轉向與(yu) 和解是否符合基本法要求了。      

政改停滯泛民有責

2015年6月18日，香港立法會(hui) 就特區政府提交的2017年特首普選政改方案進行審議表決(jue) ，最終以8票讚成、28票反對而失敗。這一投票結果有建製派議員內(nei) 部協調失誤因素，但最主要的原因是反對派“集體(ti) 投票”的結果。

在政改方案闖關(guan) 期間，曾一度出現部分溫和泛民議員轉變契機，以破除所謂的“袋住先就是袋一世”的政治魔咒，但奇跡最終並未發生。即便建製派全體(ti) 投讚成票，也仍然達不到政改方案要求的三分之二多數。

政改失敗標誌著香港進入“後政改”時代，這並非意味著香港政改的終結，而是因其遭遇重大挫折而很難在短期內(nei) 重啟，這就使得香港政治的主題進入官方的“經濟民生”軌道和民間的“本土激進”軌道相互交織的新時期。

聚焦特首普選的此輪香港政改是回歸以來香港民主史上最重大的政治事件，其成敗與(yu) 否不僅(jin) 事關(guan) 香港自身的民主化發展，也事關(guan) 始於(yu) 中英談判期間的一國兩(liang) 製及其法律載體(ti) 基本法的治理實驗前景，更關(guan) 乎中國整體(ti) 化的國家建構與(yu) 治理現代化進程。

占中運動及政改闖關(guan) 失敗標誌著回歸18年來央港凝聚政改共識的失敗，也標誌著香港回歸在國家建構意義(yi) 上的挫折。政改失敗使香港陷入“過度政治化”怪圈和社會(hui) 撕裂困境，聚焦經濟民生隻能在一定程度上緩和社會(hui) 矛盾，但不能完全取代基本法秩序下的政改主題。

反對派立場僵化包含了其對中央政治立場甚至操守的某種“不信任推定”，比如反對派議員、飯盒會(hui) 召集人梁家傑就反複聲稱“袋住先就是袋一世”，體(ti) 現出對2017之後普選再優(you) 化前景的深切憂慮。

但是，以此種憂慮而加固“捆綁否決(jue) ”的政治心理基礎並無助於(yu) 香港政改僵局的打破，也無助於(yu) 香港民主的實際進步。港大陳弘毅教授就認為(wei) 這一提法不符常識。

深層的“不信任推定”一方麵導致反對派不敢做出任何實質性妥協，不敢從(cong) “公民提名”的終極立場後退以便留出政治妥協的必要空間，另一方麵也日益明顯地反映出他們(men) 訴求無望的無力感與(yu) 抗爭(zheng) 路線轉型上的深刻迷茫。

政改闖關(guan) 是各方勢力聚焦角逐政改方案的最緊張時刻。過，還是不過，對香港民主乃至於(yu) 香港長期願景而言，茲(zi) 事體(ti) 大。政改闖關(guan) 嚴(yan) 格考驗著香港反對派的政治智慧與(yu) 勇氣。 

從(cong) 結果來看，反對派的捆綁否決(jue) 未能鬆動，是普選闖關(guan) 失利的主要原因。投票之後，香港社會(hui) 曾有不少聲音表示遺憾和惋惜，甚至反對派內(nei) 部亦有嚴(yan) 肅的反思乃至於(yu) 分裂，認為(wei) 原有民主道路走不通，需要改弦更張。於(yu) 是出現了後政改時期香港反對派“一分為(wei) 三”的格局：

傳(chuan) 統泛民固守原地，溫和一翼向左出走成為(wei) 中間派，激進一翼尤其是傘(san) 後青年組織向右出走成為(wei) 本土分離派。

政改失敗導致“民主回歸論”之話語權與(yu) 代表權式微，青年本土派崛起，港獨分離主義(yi) 趁勢泛濫，反對派內(nei) 部日益分裂為(wei) “重啟政改”和“本土自決(jue) ”兩(liang) 條路線，香港政治對抗的譜係急劇激進化。

依法普選才是正途

數日前，香港民主黨(dang) 在回歸二十周年的紀念宣言《站在曆史巨人肩上》中係統重述了“民主回歸論”的曆史與(yu) 現實，再次確認普選目標的核心地位及該目標對港獨的競爭(zheng) 性意義(yi) 。

盡管民主黨(dang) 在曆史觀與(yu) 法理論述上多有偏頗，但其正確把握了普選在回歸二十年曆史中的重要地位。

不過，隻是重述“民主回歸論”的舊有內(nei) 涵及固守僵化的國家理解尚不足以回到“依法普選”的正確軌道上來。以“民主”價(jia) 值淩駕國家主權、安全與(yu) 發展利益之上，以純粹香港利益思考一國兩(liang) 製，這是“民主回歸論”內(nei) 部缺乏必要國家觀與(yu) 國家認同的精神缺陷，此次重述未能更新國家認識。

在中央的普選製度保障中，八三一決(jue) 定成為(wei) 最直接的法律基礎，有效平衡了香港普選與(yu) 國家利益的雙重需求，規管了2017之後香港普選改革的基本秩序。

2015年6月18日香港政改闖關(guan) 失利，香港反對派拒絕理解和接受八三一決(jue) 定內(nei) 含的國家理性及釋放的普選善意，導致香港民主進程陷入停滯，也同時妨礙了國家借由香港普選進行的治理實驗。 

中央是香港普選製度的立法者，也是具體(ti) 進程的主導者和推進者。中央理解的香港普選是基本法秩序內(nei) 與(yu) 國家主權、安全、發展利益相協調的地方自治普選，而不是毫無憲製前提的“國際標準”的普選，這一立場可簡稱為(wei) “依法普選”。

依法普選是依法治港的重要組成部分，是一國兩(liang) 製之國家治理製度實驗的重要課題，也是香港社會(hui) 高度自治的政製發展目標。二十年來，中央因應香港追求普選的民主運動，展現了積極姿態與(yu) 協商空間，通過人大釋法與(yu) 決(jue) 定的合法形式完善了香港政改的憲製程序，保障香港普選依法進行。

未來時段，唯有香港反對派真正回歸基本法秩序及八三一決(jue) 定之基礎，並經由其具體(ti) 政治行動而轉化為(wei) “忠誠反對派”，與(yu) 港獨嚴(yan) 格切割，與(yu) 國家積極和解，香港普選才能取得重啟共識而繼續向前。

（作者係北京航空航天大學高研院/法學院副教授，一國兩(liang) 製法律研究中心執行主任，全國港澳研究會(hui) 理事，香港“一國兩(liang) 製青年論壇”理事。）