儒家“有治人無治法”思想的吏治實踐

——以清初錢糧考成為(wei) 中心

作者：魏敏（華東(dong) 政法大學科學研究院助理研究員，京都大學法學博士）

來源：《原道》第29輯，陳明 朱漢民 主編，新星出版社2016年出版

時間：孔子二五六七年歲次丙申五月廿四日辛巳

            耶穌2016年6月28日

內(nei) 容提要：儒家強調“人存政舉(ju) ”，法家強調“不務德而務法”，雙方主張的不同在於(yu) 強調處於(yu) 決(jue) 定性地位的是“人”還是“法”，但儒家並不否定良法，法家亦不反對為(wei) 善。在清初製度建設時期，究竟應該“治人”還是“治法”，從(cong) 統治者來看，這個(ge) 問題的答案並非自明。本文以與(yu) 國家命脈息息相關(guan) 的錢糧征收為(wei) 例，探討清初相關(guan) 政策的試錯，以考察當時實踐中“治法”之困境和隨之被提起的“治人”之必然。

關(guan) 鍵詞：錢糧考成二律背反吏治治人治法

何謂“治人”？又何謂“治法”？時有論者將“治人”等於(yu) “人治”，將“治法”等於(yu) “法治”，並舉(ju) “法治”而貶“人治”。因此，在進入論述之前，需要厘清以下三點。

其一，“治人”與(yu) “治法”之間的關(guan) 係。儒家思想確實常常強調“（賢）人”的重要性，而法家又確實強調“務法”的重要性，但都並不完全否定對方，而是強調各自在為(wei) 政中的首要作用。孔子曰“為(wei) 政在人”，孟子言“徒法不能以自行”，荀子論“故有良法而亂(luan) 者，有之矣；有君子而亂(luan) 者，自古及今未嚐聞矣”。這些儒家的經典理論裏並沒有否定法存在的價(jia) 值，隻不過強調比起良法，君子更為(wei) 重要。相對於(yu) 此，法家則認為(wei) 人生來好利惡害，主張：“恃人之為(wei) 吾善也，境內(nei) 不什數；用人不得為(wei) 非，一國可使齊。為(wei) 治者用眾(zhong) 而舍寡，故不務德而務法”，認為(wei) 聖人治國應該“不恃人之為(wei) 吾善也，而用其不得為(wei) 非也”。其要表達的是單單依靠君子不可治國，“務法”才是根本。

其二，近代出現的“人治”=“治人”和“法治”=“治法”之論述中，亦並不絕對地將二者對立。近代以來，確有學者將“治人”等於(yu) “人治”，“治法”等於(yu) “法治”。中國新民梁啟超在《先秦政治思想史》中言道：“儒家此種政治，自然是希望有聖君賢相在上方能施行，故吾儕(chai) 可以名之曰‘人治主義(yi) ’。”[1]蕭公權亦認為(wei) 若將“仁政”視為(wei) 孔子改進周製之第一大端，而“人治”為(wei) 其第二要義(yi) 。[2]雖然兩(liang) 位先生都將“治人”稱為(wei) “人治”，但是，需要注意的是，兩(liang) 位先生並沒有由此反對此處的“人治”而隻立“法治”。梁啟超在其文中言道：“吾儕(chai) 今所欲討論者，儒家之人治主義(yi) 果如此其脆薄而易破耶？果真如世俗所謂‘賢人政治’者，專(zhuan) 以一聖君賢相之存沒為(wei) 興(xing) 替耶？以吾觀之，蓋大不然”，並盛讚儒家之政治精神是與(yu) “德謨克拉西”精神一致的，“儒家所謂人治主義(yi) 者，絕非僅(jin) 恃一二聖賢在位以為(wei) 治，而實欲將政治根基於(yu) ‘全民’之上。荀子所謂‘有治人無治法’，其義(yi) 並不謬”。[3]蕭公權亦在文中強調：“故孔子之注重‘君子’，非以人治代替法治，乃寓人治於(yu) 法治之中，二者如輔車之相依，如心身之共運。後人以人治與(yu) 法治對舉(ju) ，視為(wei) 不相容之二術，則是謂孔子有舍製度而專(zhuan) 任人倫(lun) 道德之意，非確論也”。[4]可見兩(liang) 位先生對儒家的“治人”·“人治”並沒有批判的態度，認為(wei) 其並不與(yu) “法治”相對立。

其三，“治人”“治法”之再定義(yi) 。近年來越來越多學者避免以“人治”代替“治人”、以“法治”代替“治法”，而是以“治人”“治法”這一忠實史料的說法進行論述。而對其定義(yi) 的探討，管見應以俞榮根所論為(wei) 宜。俞榮根認為(wei) ：儒家思想中的“治法”乃“良法”，“治人”乃“君子”，即“能治之人”，且“儒法兩(liang) 家，實難以法治人治一刀劃斷”。[5]

厘清“治人”“治法”的概念，否定了其與(yu) “人治”“法治”的等同，下文將探討：清初的“治人”與(yu) “治法”的具體(ti) 政策體(ti) 現為(wei) 何？儒家和法家各自的這一代表性主張在清初分別遭遇了何種命運？其原因又若何？最後，通過總結清初統治者在吏治中的“治人”與(yu) “治法”的實踐來分析傳(chuan) 統中國“有治人無治法”的合理性。

一、“治法”之困境

（一）清初“治法”之試錯

所謂錢糧，即賦稅，因既征糧食又征銀錢，故名錢糧。因錢糧為(wei) 一國經濟命脈之所需，所以曆代對其相關(guan) 立法格外重視。而所謂考成，即事先製定官員具體(ti) 工作的完成期限，根據其是否按期限完成而議敘（獎賞）或議處（處分），從(cong) 而促進官員完成該項工作。[6]從(cong) 做法上來看，類似今日之績效評估。

考成並非是清代的創舉(ju) 。具體(ti) 評價(jia) 官員的某項工作成效本身的做法，較早就已出現在史料中，如唐代的“戶口增減”“農(nong) 田勸課”等（《通典》卷15“選舉(ju) 三”）。不過此時考核的結果並不是直接給予懲處，而是作為(wei) 考課的附屬製度，其懲處也通過考課製度實現（考課雖然也是對官員的評價(jia) 製度，但考課是對官員的全麵評價(jia) ，與(yu) 考成隻重“事功”的性質多有不同）。到明代張居正所實施的考成諸法中，則將其考核的結果獨立出來，不再編入考課製度中，而是對每項考核規定其懲處。[7]岩井茂樹先生將明代的考成認定為(wei) “機械性的行政管理製度”，認為(wei) 體(ti) 現“治法”主義(yi) 的考成具有的諸特征符合近世社會(hui) 和國家的要求，對其給予了極高的評價(jia) 。[8]不過遺憾的是，明代張居正的考成的推行因為(wei) 其政治上的倒台而被中止，其後大規模的推行則要等到下一個(ge) 王朝——清的初期。那麽(me) ，到了清代，考成的命運又如何呢？

早在順治三年（1646），關(guan) 於(yu) 州縣官征收錢糧就已經有了考成的定例。其規定：“司道府州縣官征收錢糧完欠分數歲終報部查核。完十分者為(wei) 上等，完六分以上者為(wei) 中等，完五分以下者為(wei) 下等，按分數定其殿最。”[9]這是筆者從(cong) 史料中尋見的清代最早的考成例。到順治六年（1649），出現了關(guan) 於(yu) 招徠逃民和開墾田地製定考成的記錄。從(cong) 明末到清初，由於(yu) 經曆了長期的戰亂(luan) ，百姓逃亡與(yu) 土地荒蕪之甚，已是“查戶口百不存十，稽荒田盈千盈萬(wan) ”。[10]順治帝命令各官員招徠逃民，編入保甲，並將無主荒田給以印信執照：“各州縣以招民勤耕之多寡為(wei) 優(you) 劣，道府以責成催督之勤惰為(wei) 殿最。每歲終，巡按分別具奏，載入考成”。[11]

無論是順治三年的三分法還是順治六年的以優(you) 劣、殿最載入考成，給人的印象都是較為(wei) 模糊，隨著清代各方麵製度的逐漸完備，尤其是戶部於(yu) 順治七年（1650）開始全麵沿襲明製以後，[12]通行有清一代的考成製度的範本式條文開始出現。如順治十二年（1655）正月製定了錢糧考成則例（見表一），規定關(guan) 於(yu) 錢糧征收，布政使、知府、直隸州知州應征錢糧照州縣一體(ti) 參罰。[13]

從(cong) 製度設計方麵來說，該考成則例將官員征收錢糧的結果按其未完成的百分比（一分為(wei) 10%，欠一分是指欠10%以上而不到20%，以此類推，下文同）劃分為(wei) 九等，從(cong) 扣減俸祿到停支俸祿、俸祿降等、降職，最後再到革職。如果說雖然沒有全部完成征收量，但隻要完成五分以上則隻是以俸祿為(wei) 代價(jia) ；而未完成的量如果是五分以上九分、十分以下為(wei) 降職，九分、十分革職。如此，使得官員的錢糧催征直接與(yu) 其仕途息息相關(guan) ，至少完成一半的催征量才可以確保自己辛辛苦苦得來的官職。由此，從(cong) 州縣官到布政使就不得不重視錢糧的征收。

但是這一規定似乎並沒有達到順治帝預期的效果，在順治十四年（1657）三月，江南江西總督郎廷佐上疏“請舒江南三大困”，言“江南官多降調，為(wei) 錢糧積欠多而考成嚴(yan) 也……請將考成規則去其降調之例，重不過革職戴罪，仍令在任，課其成功，必安心治理矣”。[14]賦稅重的江南官員多數無法完成考成的事實導致官員更換頻繁，反而妨礙了地方政務。於(yu) 是，同年十月，順治帝下諭吏部：“錢糧係軍(jun) 國重務，有司考成，自不容寬。但近年來參處拖欠，降調紛紜，新舊交代，反誤催征。官雖屢更，拖欠如故以後因錢糧降調各官，俱著帶所降之級，在任督催，完日開複”。[15]然而，這種讓官員暫時留任，以全部征收為(wei) 複職條件的規定可以看做是中央的讓步，其在一定程度上緩解了官員交替給地方執政帶來的影響。但這種讓步對於(yu) 催促錢糧征收似乎沒有太大益處，於(yu) 是在僅(jin) 僅(jin) 幾年後的康熙二年（1663）的地丁錢糧經征州縣官考成則例（表二）中，[16]出現了將處罰嚴(yan) 格化的傾(qing) 向。以實際負責征收的州縣官為(wei) 例，除未完成量不到一分以外，最低的處分為(wei) 降職（上述順治年間則例是欠五分以上才降職）。同時，隻要欠五分以上均為(wei) 革職，而上述順治年間的考成則例是欠九分、十分才被革職。

如此嚴(yan) 苛的立法是否就能達到其預期值呢？從(cong) 後來通行清代的地丁錢糧考成例中可以看到（表三：地丁錢糧考成則例），嚴(yan) 罰這一方針雖然沒有變，但是出現了“初參未完”“參後寬限未完”“二限未完”這樣的詞匯。[18]顯然，第一次征稅期限內(nei) 的戴罪督催還不能緩解考成給地方官員帶來的更替頻繁這一壓力，需要第二次限期（戴罪督催）來緩解過於(yu) 嚴(yan) 苛的考成。[19]換句話說，需要通過進一步延長征收限期的做法來試圖一麵防止過多官員的調離導致影響地方執政，一麵保證地方稅收，這可以看做是中央對催促地方征稅的再一次讓步。

從(cong) 上文清初錢糧考成的立法經曆的多次試錯可以看出：考成的條文從(cong) 模糊到層次分明、從(cong) 粗放到細致，最後形成了嚴(yan) 格處分的同時卻又多次寬限的最終形式。嚴(yan) 格處分，是督促官員完征錢糧；多次寬限，仍然是以完征為(wei) 目的，但同時又給予了官員回轉的餘(yu) 地。嚴(yan) 格處分和寬限似乎在此處取得了平衡，那麽(me) 這一經過試錯而得以確立的錢糧考成則例是否實現了其立法目的呢，是否就此達到“治法”之目的——“良法”之確立？以下分別從(cong) 被施以考成的地方官員和推行考成之法的皇帝兩(liang) 方麵的應對進行考察。

（二）考成的客觀效果

1．地方官員：顧考成而累官累小民

如上述，考成之結果直接影響官員的官途，但官員們(men) 的考成不僅(jin) 僅(jin) 限於(yu) 當年的錢糧征收（經征），還包括以前年度未收額的征收（帶征）。[20]在巨大的征收壓力下，州縣官采取了各種各樣的對策。

作為(wei) 考成之對策，挪移一詞常常出現在史料中。所謂挪移，《六部成語注解》定義(yi) 為(wei) ：“此項應作某項使用而擅自改為(wei) 別項之用，則曰挪移”。[21]不過，正如穀井俊仁所言，其具體(ti) 形態應有兩(liang) 種：一種為(wei) 將此項目挪用至他項目，即《六部成語注解》中所述之挪移；一種是挪新年度征收的錢糧來補之前年度的不足，即“挪新掩舊”。[22]挪移在大清的法律中是被禁止的，《大清律例》規定：“挪移出納，還充官用者，並計所挪移贓，準監守自盜論。罪止杖一百流三千裏”。[23]雖然如此，在實踐中，挪移卻是官員應付考成的一個(ge) 重要方法，挪移的盛行與(yu) 考成日益嚴(yan) 厲密不可分這一點已經為(wei) 學者們(men) 所指出，小野達哉指出挪移是地方官員變通性地解決(jue) 財政問題的手段，並正麵肯定了其在行政運營中的作用。[24]

不過，挪移雖然在應付考成上有一定效果，但官員挪移本身並不能徹底解決(jue) 考成，所欠仍需挪移官員補回。若能順利催征，填補挪移之虧(kui) 缺，則挪移確實達到變通性解決(jue) 財政問題之目的，但事實上，挪移容易導致新的問題的產(chan) 生。

黃六鴻曾論及新官上任時的挪移之害：“新官受事以交代為(wei) 第一務，而惟錢穀為(wei) 尤要。蓋款項繁多，其間有正有雜、有新增有裁扣、有加閏有蠲免，有拖欠有帶征，有赦除有流抵，頭緒不易。但各項俱有額編，征收起解存留俱有定數，無容混淆。然經手之官，每因上司有緊項催提，未免移彼應此，若此項征比不前，必致拖欠。倘一經蠲赦，則所那（拿，筆者注）之孔無補，本項又難複追，追則奸民輒稱悖旨。懸欠往往累官。”[25]清代地方官在新舊任接替的時候，前任需要將自己在任中負責過的錢穀交給後任官員，後任官員確認後上報給上司，這種前後任的交接手續叫“交代”。在交代過程中若不分清各項，亂(luan) 作挪移，遇所移之項被蠲赦，則無從(cong) 征收以補足。事實上，清代出現了地方官員間因交代不明，最後不得不以“小交代”的方式互相包庇以求蒙混過關(guan) 的事例。[26]若挪移，必然需要事後補還，其間因政策變化導致補還無路，則必然累官。

不僅(jin) 累官，挪移還可能導致累民。官員挪移它項應付了該年考成後往往鬆懈，在征收了民欠之後並不將其還於(yu) 原項，而是另作花銷後仍稱有民欠，以累小民。雍正帝就曾言道：“或因奏銷之時，原有民欠，而顧惜考成，挪移報完。及征收民欠之後，隨手花費，未曾還項，遂捏稱尚欠在民”。[27]

除了挪移以外，對於(yu) 已欠錢糧，還有官員通過私征加派的方式來獲取多餘(yu) 的錢糧。在錢糧征收中的陋規，如耗羨（火耗）就是一種加派。順治十五年，工科給事中史彪古奏稱：“今之州縣，每有一項正供，即有一項加派”。[28]黃六鴻亦言：“凡百姓上交倉(cang) 糧，正糧之外有加耗、有茶果、有倉(cang) 書(shu) 、鬥級、紙張、量斛、看倉(cang) 諸費。及起運水次，又派有水腳、墊艙、神福等費”。[29]耗羨皆有名目，最初加派火耗確實是因為(wei) 財政製度設置中沒有應有的耗羨預算，曾小萍曾有詳盡的研究，並高度評價(jia) 雍正年間的“火耗歸公”和“養(yang) 廉銀”的改革。[30]不過遺憾的是，這一改革並沒有徹底改變傳(chuan) 統中國的私征加派。如岩井茂樹所論，在原額主義(yi) 的財政體(ti) 係下，無視整個(ge) 18世紀銀的購買(mai) 力之下降，不擴大正額財政的規模，其實質上相當於(yu) 縮減了正額財政的規模。而用於(yu) 補充州縣財政支出的“存留銀”的削減又催生了私征加派的盛行。[31]實際上，州縣官在額征的火耗外又開始另行加派，陋規之問題並沒有根本解決(jue) ，私征加派在有清一代都無法取締。[32]

總而言之，因懼考成而挪移或私征加派都是清代法律禁止的行為(wei) ，因此而累及官員和小民並非是考成的初衷。但事實上，為(wei) 了應付嚴(yan) 苛的考成，官員們(men) 又不得不通過挪移和私征加派來填補所欠錢糧，累官與(yu) 累民始終與(yu) 考成相伴。

2.皇帝：從(cong) 善政到恩恤

考成帶來挪移和私征加派這一並發症也為(wei) 統治者所意識。皇帝雖然希圖通過考成來達到保證國庫收入，但宣布“蠲免緩征”的例子並不少見。[33]並且，其蠲免數目“動至數千百萬(wan) ”。[34]蠲免，即免除之意。所謂“蠲免之製有二，曰恩蠲、曰災蠲”。其中，恩蠲為(wei) “遇國家慶典，或巡幸或用兵，輒免其田賦”；而災蠲，有免賦、有緩征、有賑、有貸、有免一切逋欠。[35]僅(jin) 從(cong) 這些史料上的定義(yi) 來看很難把握蠲免的實際情形，若從(cong) 蠲免實例來看則較為(wei) 清晰。以順治年間為(wei) 例，有因圈地、土地荒蕪、撥地、旱災、恩赦而蠲免錢糧的事例（見表四）。[36]除了因國家慶典、巡幸或用兵而蠲免的恩蠲以外，還有土地荒蕪、旱災等災蠲。另外還有圈地、撥地等因政策變化帶來的賦稅的蠲免。從(cong) 表四的統計上來看，順治年間至少蠲免了12次。總體(ti) 來看，此時的蠲免雖有因國家慶典的恩蠲，但大多都是因地方受災或經曆變故而推行的免除地方賦役的善政。

 

但是這些蠲免並沒有使得全國稅賦達到“完欠”之目的。康熙二年八月，都察院左都禦史龔鼎孶上疏言錢糧“新舊並征”而導致“參罰疊出”，多有官員因以新征錢糧補還非本任內(nei) 的錢糧——即所謂的帶征錢糧，從(cong) 而導致“因舊欠而滋新欠”，請求“將康熙元年以前催征不得錢糧，概行蠲免。”[37]順治年間經多次蠲免後到底還有多少積欠？順治年間的蠲免多為(wei) 因恩赦、政策變化和災害等原因，但此處出現了新的蠲免理由——“因舊欠而滋新欠”，這可否成為(wei) 蠲免的原因？關(guan) 於(yu) 這一點，我們(men) 可以從(cong) 康熙三年的諭旨中窺見一斑。[38]在該諭旨中，康熙帝指出：自順治十年至十七年間的應征錢糧，除去已經下令蠲免的，直隸各省還拖欠銀共二千七百萬(wan) 兩(liang) 有奇、欠米七百萬(wan) 石有奇。也就是說積欠超過全國地丁錢糧中征銀一年的數目（順治年間全國地丁錢糧每年征銀為(wei) 二千一百萬(wan) 兩(liang) 有奇到二千五百萬(wan) 兩(liang) 有奇之間，全國地丁錢糧每年征米、麥、豆為(wei) 五百六十萬(wan) 有奇到六百一十萬(wan) 有奇之間）。[39]對於(yu) 這筆巨額積欠，康熙帝分別兩(liang) 次進行了蠲免。第一次是康熙三年五月的諭旨中明示：“今將自順治元年以來十五年以前所欠銀、米、藥材、紬（綢，筆者注）、絹、布疋等項錢糧悉予蠲免”。其原因為(wei) ：就順治年間之積欠，之前命令諸王公大臣會(hui) 議具奏。而其奏中，針對河南、湖廣等省所欠錢糧內(nei) ，有議蠲免者，有仍催征者。對此，康熙認為(wei) 會(hui) 帶來更多弊端，言道“此累年積欠錢糧，豈盡屬小民之故與(yu) ”，被蠲免者“假托催征，貪官汙吏科派小民，侵吞入己者甚多。”而“追征之時，有將人係獄者，亦有實欠在民難遇恩詔未得盡蠲免者。今將此項嚴(yan) 催小民，無故派征，見任官空受處分。……況不肖官役嚴(yan) 加追比，反借端多派小民，朕甚憫之。”[40]由此，康熙帝將自順治元年到十五年以前所欠錢糧全部蠲免。但這顯然也不能解決(jue) 因舊欠帶來的新欠問題，翌年，康熙帝又將直隸各省所欠十六至十八年錢糧恩赦，“著照蠲免十五年以前錢糧一體(ti) 蠲免”。[41]

通過這兩(liang) 次蠲免，康熙帝以憐憫小民的姿態赦免了全國各地於(yu) 順治年間（計18年）的所有積欠。這並不屬於(yu) 之前史料所言之典型“恩蠲”（既無國家慶典，亦無巡幸和用兵），暫且稱為(wei) “非典型恩蠲”。這看似高姿態的恩赦後麵卻存在一個(ge) 讓康熙帝不得不承認的事實，即：無論催征不催征，百姓都可能受苦。催征，本來所欠就未必都是民欠，可能是地方官員的虧(kui) 空挪移，但由老百姓買(mai) 單。不催征，確也會(hui) 有官員假托催征，勒索百姓。並且，在康熙帝接下來的五十幾年的統治期間內(nei) ，頻繁蠲免。按照百瀨弘的統計，康熙年間總體(ti) 免稅額達1億(yi) 兩(liang) 以上，而乾隆年間至少為(wei) 3億(yi) 兩(liang) 。[42]徐建青根據地方誌資料統計，作為(wei) 全國賦稅重地的江蘇地區在康熙乾隆時期的蠲免約占總額的20%-30%。[43]如此，對照前文所述康熙年間的錢糧考成定例和則例，原本官員需要完成五分甚至六分以上才可以保證不被革職，若蠲免占20%、30%的話，江蘇地區的官員完成二、三分就可以保證不被革職，看似嚴(yan) 格的錢糧考成實際在一定程度上被皇帝的蠲免所架空。

另外，從(cong) 該諭旨來看，皇帝寧願蠲免也不願意免除帶征。如同龔鼎孶指出積欠的一個(ge) 重要原因就是因為(wei) 帶征。上任的官員因負有帶征之責任，從(cong) 上任之初開始就有償(chang) 還積欠的義(yi) 務。若無帶征之責，官員催征賦稅的任務則可減輕。但是，實際上，清代始終推行帶征政策，這固然與(yu) 清代推行原額主義(yi) 財政有關(guan) ，但作為(wei) 其客觀的效果，官員在上任之時就已經被賦予了完征當地積欠這一原罪，而這一原罪隻有在皇帝恩赦的情形下才能得以赦免。皇帝此時的恩赦，與(yu) 其說是顧慮百姓，莫若說是試圖以寬宥官員原罪的方式獲得地方官員對自己的忠心。作為(wei) 因慶典、變故或災事而免除地方賦役的蠲免政策從(cong) 善政逐漸演變成皇帝個(ge) 人對地方官員的恩恤製度。

三、治人之為(wei) 本

除了上文所述對業(ye) 績進行考評的考成製度以外，清初在順治年間就施行了傳(chuan) 統中國又一典型的考課製度——考察。[44]以文官為(wei) 例，清代考察每三年對所有文官進行考核，以京官為(wei) 對象的被稱為(wei) “京察”，以地方官員為(wei) 對象的被稱為(wei) “大計”。其方法為(wei) ：“考以四格，曰守、曰政、曰才、曰年。糾以八法，曰貪、曰酷、曰疲軟無為(wei) 、曰不謹、曰年老、曰有疾、曰浮躁、曰才力不及”。作為(wei) 考評標準的四格，其分等分別如下：守為(wei) 清、謹、平；政為(wei) 勤、平、怠；才為(wei) 長、平、短；年為(wei) 青、中、老。考察結果為(wei) “卓異”“八法”和“平等”三種。[45]從(cong) 評價(jia) 的內(nei) 容來看，考察與(yu) 考成確實有重合的部分。

首先是“卓異”，其要求：“無加派、無濫刑、無盜案、無錢糧拖欠、無倉(cang) 庫虧(kui) 空銀米，境內(nei) 民生得所，而地方有起色”，其中的“錢糧”、“盜案”等正是考成的對象。反過來說，考成的結果也常常被做為(wei) 推舉(ju) 卓異的根據。

其次，“平等”的“守”（操守）、“政”（政事）、“才”（才具）、“年”（年力）中的“政”與(yu) “才”的內(nei) 容也與(yu) 考成有緊密聯係。“八法”中的“才力不及”也可以通過考成評價(jia) 。

但是，雖然內(nei) 容上有重合，二者仍然有本質的差別。

首先從(cong) 評價(jia) 的方法來看，以雍正二年福建浙江總督滿保以“八法”參劾下屬官員所列情狀為(wei) 例（表五：雍正二年為(wei) 舉(ju) 行大計糾參閩縣“八法”官員）：[46]

從(cong) 表中的表述內(nei) 容來看，與(yu) 考成的考核依據具體(ti) 數字（錢糧考成的稅賦的未完百分比）予以懲罰不同，“八法”根據的是官員為(wei) 官的才能、態度和健康狀況的總體(ti) 評價(jia) ，與(yu) “平等”的四格考注法相同，都是對官員素質的一種綜合性的評價(jia) ，是儒家“治人”思想的典型代表。可以說，與(yu) 考成重“事”不同，考察可謂重“人”；考成重量，考察更為(wei) 重質。

一方麵，從(cong) 二者懲罰的區別可以看出：作為(wei) “治人”的代表性製度，考察中的懲罰有其不同於(yu) “治法”之考成的特殊意義(yi) 。“八法”中規定：“貪酷”者革職提問，以後永不敘用；“疲軟無為(wei) ”“不謹”者革職；“年老”“有疾”者休致；“浮躁”者降三級調用；“才力不及”者降二級調用。其與(yu) 考成的差別在於(yu) ：其一，考察的懲處中沒有出現作為(wei) 輕微處分的罰俸。“八法”中除了“年老”休致以外，其他均受到降級、革職這兩(liang) 種嚴(yan) 厲的懲處；其二，即使同樣是降級和處分，二者的意義(yi) 也不相同。“八法”者事後不可援赦，亦不可以加級或紀錄抵銷。[48]相比考成的可援赦，可抵銷和可蠲免，甚至“戴罪督催”和“完日開複”，不得不說“八法”的懲罰更為(wei) 嚴(yan) 苛，也更具有根本性。也正是因為(wei) 考察製度具有的這種根本性，決(jue) 定了它作為(wei) 國家吏治之大典，通行有清一代。

四、有治人無治法

綜上，清初的錢糧考成則例在清初經過多次試錯確立了其嚴(yan) 罰寬限的內(nei) 容，但其實效性卻值得商榷。尤其是當地方官為(wei) 了完成考成而鋌而走險時，考成的作用則適得其反，事實證明依賴這種特效藥反而會(hui) 帶來負麵效果。[49]如雍正帝在述及“緝盜難”時言道：“如立法稍嚴(yan) ，似可防盜犯漏網之虞，杜地方官諱匿不報之患。然……人多顧考成，巧圖脫卸，勢必有誣陷冤濫之事”，相反，“如立法稍寬，似可詳籌緝捕，免累無辜。然又恐州縣視同膜外、漫不經心，捕役玩法養(yang) 奸，盜風愈熾”，由此，“緝盜設法之難也”。[50]事實上，這種二律背反性不限於(yu) 錢糧和盜案，而是在各考成中都可以看到。由此，在施行考成這一製度時，必須考慮其懲罰的“度”。雖然確定適當的“度”很難，中央仍然沒有放棄施行考成，其原因在於(yu) 考成的“特效藥”這一性質。考成關(guan) 係官員仕途，由此勢必使得官員在一定程度上迎合朝廷的考成政策，因此，客觀上它有調整地方官執政重心的作用。但這種“特效藥”並不能從(cong) 根本上解決(jue) 問題。若考成太鬆，不能引起官員重視；過嚴(yan) ，不但頻發的地方官降職、革職會(hui) 引發地方政務的紊亂(luan) ，還不能避免為(wei) 應付考成而將更多的負擔轉嫁給小民的危害。不得不說在國力空虛、需要以錢糧為(wei) 首務的時期，考成有其必然性和必要性（即使犧牲小民的利益也需要執行）。但就算保證了錢糧的征收，也不能就此達到“國治民安”之理想。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上來說，正如明代郭惟賢認為(wei) ：“（若考成）行之而善，為(wei) 虞室屢省乃成之遺；行之而不善，則不過一韓非督責之餘(yu) 術耳”。[51]由此，行考成之時，勢必要取其最佳的平衡點，而皇帝的蠲免正是對其事後的一種調整，但如上文所述，在實踐中，頻繁的蠲免又架空了考成。

考成的上述弊端使得統治者不僅(jin) 慎用考成，也謹慎於(yu) 擴大其適用範圍，典型的例子如社倉(cang) 。社倉(cang) 曆來為(wei) 民間自辦，儲(chu) 米以備不時之需。清初以來有多位大臣建議由國家立社倉(cang) 。康熙帝認為(wei) “倉(cang) 糧庫帑，設官專(zhuan) 理，尚且虧(kui) 空。社倉(cang) 所收穀石，交百姓收貯寺廟、虧(kui) 空又何待言耶”。[52]可見康熙帝深知考成之無力。而康熙帝在位期間亦多次感歎有治人而無治法。[53]至雍正年間，又有大臣奏疏建議舉(ju) 行社倉(cang) 之法，雍正帝如是回答：“總之舉(ju) 行社倉(cang) 之法，其中實有難者。我聖祖仁皇帝深知其難，是以李光地奏請而未允、張伯行暫行而即罷。……。今以平常之穀，為(wei) 國家之公儲(chu) ，關(guan) 係己身之考成尚且侵欺挪用，虧(kui) 空累累，況民間之社倉(cang) 安能望其盡心經理，使之實貯以濟用乎。”最後，雍正帝認為(wei) ：“自古有治人、無治法，必有忠信樂(le) 善之良民，方可以主社倉(cang) 之出入；必有清廉愛民之良吏，方可以任社倉(cang) 之稽查。”[54]在經曆清初的錢糧考成政策之後，兩(liang) 位皇帝均提出有治人而無治法。比起嚴(yan) 法，“忠信樂(le) 善之良民”和“清廉愛民之良吏”更為(wei) 重要，而良吏通過考察製度評價(jia) 和選拔，“良民”需要“良吏”來教化。

在傳(chuan) 統中國，吏治無疑是“治法”的核心內(nei) 容之一，正如滋賀秀三所述：傳(chuan) 統中國的統一王朝從(cong) 秦到清所采用的郡縣製中，皇帝將官僚作為(wei) 自己治世之手足，為(wei) 了讓眾(zhong) 多的官僚毫無差池為(wei) 自己的統治效命而設定了官僚體(ti) 係，製定一係列標準，並通過法來保障該體(ti) 係的正常運作。換言之，這裏所謂的法，是一種由君主製定、官僚遵守、百姓僅(jin) 僅(jin) 享受其反射性效果的存在。[55]從(cong) 本文的論述中亦可看出：所謂的“治法”隻是保證官僚體(ti) 係運作的手段，其根本目的仍然是“治人”，使之真正成為(wei) 皇帝之手足。考成之內(nei) ，嚴(yan) 格規定錢糧考成（“治法”嚴(yan) ），是為(wei) 了讓官員戴罪督催；多次寬限（“治法”寬）、蠲免（架空“治法”）是為(wei) 了讓官員感恩而忠心於(yu) 該體(ti) 係。考成之外，以考察製度為(wei) 吏治之根本，雖然部分參考考成的評價(jia) 結果，但從(cong) 評價(jia) 時的表述內(nei) 容來看，其內(nei) 涵遠遠大於(yu) 考成，從(cong) 懲處結果來看，其意義(yi) 遠遠大於(yu) 考成。總之，嚴(yan) 格考成，隻是讓官員被動的完成皇帝所規定的任務，而更為(wei) 理想的是與(yu) 皇帝同心的“手足”。通過蠲免獲得官員的忠心是一種方法，而通過考察來尋得“守”“政”“才”“年”皆備、能讓“地方有所起色”的“良吏”又是這一方法得以實施的前提。但是，無論如何，百姓始終處於(yu) 這一亦寬亦嚴(yan) 的吏治體(ti) 係之外，並客觀地受到由此帶來的各種影響。

注釋：

[1]梁啟超：《先秦政治思想史》，中華書(shu) 局1936年刊行，第78-84頁。

[2]蕭公權：《中國政治思想史》，遼寧教育出版社1998年版，第64頁。

[3]梁啟超：《先秦政治思想史》，第79頁。

[4]蕭公權：《中國政治思想史》，第69頁。

[5]俞榮根：《黃宗羲的“治法”思想再研究》，《重慶社會(hui) 科學》2006年第4期。

[6]對考成的定義(yi) 參考[日]小野達哉：《清初地方官的考課製度及其變化——以考成和大計為(wei) 中心》，日本《史林》第85卷6號。

[7]關(guan) 於(yu) 張居正的考成製度參考《張文忠公全集》卷36“陳六事疏”和卷38“請稽查章奏隨事考成以修實政疏”，明萬(wan) 曆年四十年唐國達刻本。

[8][日]岩井茂樹：《明末的集權與(yu) “治法”主義(yi) ——考成法的去向》，《和田博德教授古稀紀念明清時代的法與(yu) 社會(hui) 》，日本汲古書(shu) 院1993年印行，第168、191頁。

[9]東(dong) 京大學東(dong) 洋文化研究所藏《定例全編》（康熙五年刊本）卷9“戶部完欠勸懲”。

[10]彭雨新：《清代土地開墾史》第1章，“清順治時期的土地開墾”，農(nong) 業(ye) 出版社1990年版，第1-42頁。

[11]《清實錄》順治六年四月壬子。

[12]參考[日]宮崎一市：《清初における官僚の考成：清初財政史の一駒（1）》，《釧路論集》1，北海道教育大學1970年印行。另，《清實錄》順治七年四月載：“七年正月以後，戶部各衙門各照執掌管理，一應催解、歲參、考成、奏銷事宜，悉依舊例舉(ju) 行。”

[13]《清實錄》順治十二年正月。

[14]《清實錄》順治十四年三月甲寅。

[15]《清實錄》順治十四年十月。並且，同年十二月，有“定戶部錢糧考成則例”，並在新定則例中規定欠九分以下俱戴罪督催，完日開複。

[16]上述《定例全編》卷9“完欠勸懲·地丁錢糧初參撫司道府州縣及署官處分”載：“康熙二年定例……”。此處認定該定例為(wei) 則例的原因為(wei) 《清實錄》康熙二年十二月庚戌，即之前錢糧統一考成，此處考成開始細化，並分別有不同的考成例（內(nei) 容上大體(ti) 一致，但在處分方麵有細小差別），本文以地丁錢糧為(wei) 例論述。

[17]所謂“經征”就是官員本任內(nei) 應該征收的部分，詳見下文。

[18]《漕運則例纂》卷15“倉(cang) 糧考成”之“地丁錢糧考成則例”。該書(shu) 為(wei) 清人楊錫紱於(yu) 乾隆三十二年（1767）所著，乾隆三十五年刊印，江蘇廣陵古籍刻印社1990年影印。不過，相同內(nei) 容在康熙五十六年刊印的《定例全編》卷9“完欠勸懲·地丁錢糧初參撫司道府州縣及署官處分”和“地丁錢糧限滿續參”中可以尋得，因此可以推定該則例在康熙時期已經形成。

[19]在後麵的史料中還出現了三限的說法，因構成與(yu) 此相同，此處不再贅述。

[20][日]小野達哉：《清代官僚製下における考成と挪移の関係》，日本《東(dong) 洋史研究》第64卷2號。

[21][清]《六部成語注解》，[日]內(nei) 藤氏據東(dong) 京加藤氏藏抄本排印，內(nei) 藤乾吉校訂並撰附錄，1940年印行。

[22][日]穀井俊仁：《清朝原額主義(yi) 財政の論理》，[日]岩井茂樹編：《中國近世秩序の形成》，京都大學人文科學研究所2004年印行。

[23]《大清律例·戶律·倉(cang) 庫下》“挪移出納”。

[24][日]小野達哉：《清代官僚製下における考成と挪移の関係》，日本《東(dong) 洋史研究》第64卷2號。

[25]《福惠全書(shu) 》卷3“蒞任部二·查交代”。

[26]《福建省例》“嚴(yan) 飭各屬革除小交代名目”。

[27]《清實錄》雍正七年二月癸未。

[28]《清實錄》順治十五年十月癸巳。

[29]《福惠全書(shu) 》卷8“錢穀部·漕項收兌(dui) ”。

[30]曾小萍：《州縣官的銀兩(liang) ：18世紀中國的合理化財政改革》，中國人民大學出版社2005年版。

[31][日]岩井茂樹：《中國近世財政史の研究》，京都大學學術出版會(hui) 2004年版，第17頁。

[32]如雍正改革後的乾隆十六年的嚴(yan) 瑞龍案內(nei) ，列其私派各府州縣之事實。參考《清實錄》乾隆十六年四月。

[33]《清實錄經濟史資料農(nong) 業(ye) 編》第3冊(ce) （上），北京大學出版社1989年出版，第116-588頁。

[34][清]王慶雲(yun) ：《石渠餘(yu) 記》，北京古籍出版社1985年出版，第11-12頁。

[35]《清史稿》卷121《誌》96“食貨二”。

[36]《清實錄經濟史料農(nong) 業(ye) 編》第3冊(ce) （上），第116-118頁，第153-154頁。

[37]《清實錄》康熙二年八月辛醜(chou) 。

[38]《清實錄》康熙三年五月庚申。

[39]《清實錄經濟史資料農(nong) 業(ye) 編》第3冊(ce) （上），第2頁。

[40]《清實錄》康熙三年五月庚申。

[41]《清實錄》康熙四年三月乙巳。恩赦指該年三月丁亥所列“詔內(nei) 恩赦凡十一條”。

[42][日]百瀨弘：《清朝の異民族統治における財政経済政策》，日本《東(dong) 亜研究所報》第20卷。

[43]徐建青：《清代康乾時期江蘇省的蠲免》，《中國經濟史研究》1990年第4期。

[44]參考常越男：《清代考課製度研究》，北京大學出版社2010年版。另見魏敏：《考満と考察――清代中國文官監督製度の一端》（1）（2），日本《法學論叢(cong) 》第169卷5號、6號。

[45]《大清會(hui) 典》（文淵閣四庫全書(shu) 本）卷六“考功清吏司”之“考察”。

[46]《清代吏治史料官員管理史料》11“為(wei) 舉(ju) 行大計糾參閩縣不謹年老疲軟才力不及各官”，第6454-6459頁。其收錄的史料從(cong) 內(nei) 容上看多為(wei) 各大臣的題本，時而能見奏本。並且大多數都蓋有滿漢並記的“吏科之印”的印章，且偶見錯字、漏字。錯字直接劃線改寫(xie) ，漏字於(yu) 旁補寫(xie) ，因此影印的應該是由吏科抄寫(xie) 的“錄疏”（存於(yu) 科內(nei) ）或“史書(shu) ”（送交內(nei) 閣）。

[47]雖曰“八法”，但雍正年間規定隨時參劾貪、酷，無需等至三年考察之時，因此雍正年間的三次大計中貪、酷一項所劾官員人數為(wei) 零。

[48]《大清會(hui) 典則例》卷11“吏部考功清吏司”。

[49]考成的這一性質不僅(jin) 限於(yu) 錢糧考成，還包括清初在試錯中施行的其他考成的定例、則例。但經過多次試錯後，統治者不得不感歎官員賢愚不一，多有官員不能理解考成的真正意義(yi) ，從(cong) 而有意識地控製了考成適用的範圍，僅(jin) 僅(jin) 將考成的適用限製在這種對於(yu) 中央來說急需解決(jue) 的要務上，而要實現國家的長治久安，則必須得人。詳細參考魏敏：《考成――清代中國文官監督製度の一端》（1）（2），日本《法學論叢(cong) 》第171卷1號、3號。

[50]《清實錄》雍正五年九月癸亥。

[51]《南京督察院誌》卷29“奏疏三乞大賜蠲恤並查議考成疏”。

[52]《清實錄》康熙五十五年十月丁亥。

[53]從(cong) 《清實錄》來看，康熙年間“有治人，無治法”在其諭旨中至少出現了5次，分別為(wei) 康熙十二年二月癸酉、康熙十二年十二月辛醜(chou) 、康熙十八年八月戊子、康熙二十二年四月壬癸、康熙二十七年三月壬午。

[54]《清實錄》雍正五年六月。

[55][日]滋賀秀三：《清代中國の法と裁判》，日本創文社1984年版，第79頁。

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