教育公平的基礎性和程序正義(yi)

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 法治宣傳(chuan) 網“先鋒訪談”第2期“超越教育公平的卡夫丁峽穀”

時間：孔子二五六七年歲次丙申四月廿五日癸醜(chou)

            耶穌2016年5月31日

今年高考前夕，教育部照例下發分省指標文件，但“一石激起千層浪”，江蘇、湖北等“外調指標大省”出現了規模較大的群體(ti) 性維權事件，要求教育公平，反對指標外調。群眾(zhong) 維權以家長為(wei) 主，各大城市聯動，顯示出成長中的公民社會(hui) 較強的組織力與(yu) 行動力。政府麵對群體(ti) 性事件，采取了維穩與(yu) 妥協並行的二元策略，逐步平息了事態。盡管如此，教育公平並未獲得徹底解決(jue) ，其中隱含的一線特權城市之城市特權（北上廣）、招生指標和地域歧視、區域教育資源不平等以及中國式指令化的糾偏行動問題，還隨時可能作為(wei) 教育公平領域的群體(ti) 性事件爆發點。與(yu) 此同時，廣東(dong) 試行有限的“異地高考”政策改革，尋求緩解教育公平領域的政策正義(yi) 壓力，是值得肯定的進步。

與(yu) 諸多公平相比，教育公平是起點性的基礎公平，這一共識不僅(jin) 得到中國古典教育政策倫(lun) 理的支持，也得到憲法及教育法的保障，更是中國億(yi) 萬(wan) 家庭理解社會(hui) 公平性和政治正義(yi) 性的“黃金指標”。所以，1977放開高考才是時代正義(yi) 性的轉折點。所以，每一次關(guan) 於(yu) 高考招生製度改革的政策動向都會(hui) 受到萬(wan) 眾(zhong) 矚目。高考，如同古典時代的科舉(ju) 一般，是寒門子弟向上社會(hui) 流動的主要路徑。因此，如果某項政策變動過度侵害了民眾(zhong) 一直理解和依賴的公平底線，那麽(me) 其集體(ti) 性的反彈力是驚人的。對於(yu) 國家而言，通過更公平的教育製度提升國民素質、增進國家認同，也是合乎其統治利益的。不過，教育公平在中國麵臨(lin) 著複雜的政治社會(hui) 處境：一方麵，高教資源嚴(yan) 重分配不均，東(dong) 部與(yu) 中西部之間存在巨大差異，這裏有曆史原因，經濟原因，但也有政治原因，國家在客觀上確實存在“調控指標”的壓力與(yu) 正當性；另一方麵，北上廣所代表的“優(you) 質高教區域”因其特權性地位而不願意主動減少招生指標，分享高教資源，構成了中國高教公平性改革的既得利益壁壘。此次江蘇等地的反減招事件，部分針對北上廣“一毛不拔”而自身“斷臂援助”的政策不正義(yi) 性。

當然，此次反減招事件也體(ti) 現了中國式糾偏行動的困境，可謂糾偏行動被糾偏。江蘇、湖北等省既往都存在“指標外調”的安排，配合著國家層麵的教育糾偏行動，為(wei) 什麽(me) 這一次就出事了呢？原因在於(yu) ：一方麵，此次外調指標增幅太大，江蘇等省家長有顯著的被剝奪感；另一方麵，國家層麵的教育決(jue) 策缺乏透明度和公開性，缺乏程序正義(yi) ，引致民眾(zhong) 普遍質疑。為(wei) 了避免今後發生類似事件，教育部在涉及重大社會(hui) 利益的決(jue) 策過程中應引入“公開、參與(yu) 、問責”的善治機製，以透明度和可參與(yu) 性確保決(jue) 策的公正性和認受性，而不是延續既往的官僚閉門決(jue) 策和一刀切傳(chuan) 統。

此次公共事件討論中也有人提出了“全國一張卷”、廢除分省指標和地域化行政控製機製的改革倡議。我覺得這是一種理想性的改革目標，需要相應的基礎性製度作為(wei) 支撐，在基礎教育如此不平等的當下，這種完全放開的“自由考試”製度，未必對落後地區有利，未必體(ti) 現更普遍的正義(yi) 。而且，教育公平領域針對少數民族、邊遠地區以及農(nong) 村地區的“定向、精準扶貧”需求仍然有其正當性，不能因為(wei) 一兩(liang) 次群體(ti) 性事件就矯枉過正，完全放棄國家的政策性調控。中國的教育公平是一個(ge) 係統工程，需要從(cong) 以下方麵著手：

第一，基礎結構的改造。不公平來自於(yu) 優(you) 質高教資源地域差距過大，政府調控不能僅(jin) 僅(jin) 著眼於(yu) 分省指標，還應進行兩(liang) 個(ge) 層麵的基礎性改革：其一，加大對落後地區基礎教育的投入，建立高考前教育的公平基礎，以更基礎的教育公平來減弱落後地區對分省指標調控的壓力和需求，為(wei) 最終的國家性公平考試準備前提和條件；其二，優(you) 質高校的“分校重新分布”，比如以985高校為(wei) 例，國家支持和要求其在落後地區舉(ju) 辦分校，重新分布高教優(you) 質資源，緩解地區間資源張力。

第二，招生製度的改革。國家和有關(guan) 地區應正視人口流動和實際貢獻因素，逐步放開“異地高考”，使得對所在城市具有一定貢獻的外地居民可以就近享受相應的高教資源，促進人口融合和教育公平。廣東(dong) 今年的改革可以根據試點經驗再進一步，降低報名要求，擴大覆蓋範圍，提升公平正義(yi) 層次。

第三，公開透明的指標調整決(jue) 策。在分省指標暫時維持的條件下，每年的分省指標調整之依據、標準和過程應公開透明，給家長知情權和參與(yu) 權，增強決(jue) 策的可接受性，化解後期的群體(ti) 性事件風險。

第四，高教體(ti) 係的多元化發展。國家加大對職業(ye) 教育和民辦教育的政策和財政支持，建立合理的分流機製，培養(yang) 多層次實用人才，避免絕大部分考生和家長對普通高教通道的“擁擠效應”。

第五，遠期改革目標為(wei) 廢除分省指標，確立統一的“高校入學資格考試”製度，增強高校自治權，最大程度滿足高考的憲法平等要求和教育公平性。考生可根據目標高校的具體(ti) 要求，以“資格考試+自主申請+麵試錄取”模式獲得公平、多元、自由、開放的高校入學競爭(zheng) 權利，而政府的調控權力僅(jin) 限於(yu) 從(cong) 法律和政策上提供統一資格考試和支持高校規範自治及發展。瑞士的高等教育製度在此提供了較好的示範，筆者曾進行過專(zhuan) 題調研，參見田飛龍：“瑞士高等教育平等機製的製度考察與(yu) 啟示”，載《江蘇警官學院學報》2010年第2期。

百年大計，教育為(wei) 本。此次江蘇減招事件和廣東(dong) 異地高考改革顯示出我國高教領域教育公平的不同動向，也表明隻要決(jue) 策者正確認知教育公平的憲法平等意義(yi) 和基礎性價(jia) 值，就可以尋求到短期、中期和長期的不同改革方向與(yu) 路徑。教育公平，不僅(jin) 關(guan) 乎程序，還關(guan) 乎實體(ti) ，關(guan) 乎國家對基礎教育以及優(you) 質高教資源重新分布的實體(ti) 性責任。教育公平需要基礎設施的檢討與(yu) 更新，需要政府作為(wei) 和社會(hui) 參與(yu) ，需要各方積極麵對群體(ti) 事件所提供的社會(hui) 公議契機形成關(guan) 於(yu) 教育公平改革的公共理性。教育公平也將為(wei) 一個(ge) 持續繁榮穩定和富有創造力的中國提供基礎性支撐。

（本文原載法治宣傳(chuan) 網“先鋒訪談”第2期“超越教育公平的卡夫丁峽穀”，作者係北航高研院講師，法學博士）

責任編輯：姚遠