田飛龍語中評：中央給予特首超然性

作者：田飛龍

記者：黃博寧

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載於(yu) 中評網

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           耶穌2015年9月17日

中評社香港9月16日電（記者 黃博寧）香港中聯辦主任張曉明12日在基本法頒布25周年研討會(hui) 上以“正確認識香港特別行政區政治體(ti) 製的特點”為(wei) 題發表長達26分鍾的講話，把香港政治體(ti) 製概括為(wei) ：第一，香港特別行政區的政治體(ti) 製是一種地方性政治體(ti) 製；第二，行政長官在特別行政區整個(ge) 政治體(ti) 製中處於(yu) 核心位置；第三，行政管理權相對於(yu) 立法權處於(yu) 主導地位；第四，行政權與(yu) 立法權相互製約、相互配合，司法獨立；他並表示，特首“雙首長”身份和“雙負責製”使行政長官具有超然於(yu) 行政、立法和司法三個(ge) 機關(guan) 之上的特殊法律地位。

張曉明的講話如何解讀？中評社就此采訪了北京航空航天大學人文與(yu) 社會(hui) 科學高等研究院助理教授田飛龍，對特首何來“超然於(yu) 三權之上的特殊法律地位”，及其與(yu) 大律師公會(hui) 聲明中“特首行為(wei) 受法院司法複核製衡，在《基本法》內(nei) 亦不能被理解為(wei) 淩駕於(yu) 香港法律之上”是為(wei) 何意進行解讀。

中評社：您認為(wei) ，中聯辦主任張曉明為(wei) 何會(hui) 發表這樣一番講話？

田飛龍：占中結束、政改被否後，央港關(guan) 係並沒有得到改善，特區政府麵臨(lin) 權威下滑，創科局、特區政府參與(yu) “一帶一路”等方案和相關(guan) 撥款難以通過的困境，社會(hui) 運動又以“反水貨客”等零散方式繼續。在此情況下，張曉明作為(wei) 中央駐港的最高聯絡官員，希望重新強調《基本法》中所規定的“行政主導”政治體(ti) 製，凝聚基本共識，使得社會(hui) 精英和市民清楚中央的治港思路。

中評社：如何理解“行政主導”與(yu) “三權分立”的關(guan) 係，兩(liang) 者在港的實踐有什麽(me) 特征？

田飛龍：《基本法》規定行政主導是主要的原則，行政權與(yu) 立法權相互製約、相互配合以及司法獨立是兩(liang) 個(ge) 配合原則。行政主導表明行政權相對立法權有優(you) 越地位，體(ti) 現為(wei) 政府的立法創議權、專(zhuan) 屬提案權等。但這並不否定立法對行政的製約，也並不否定司法的獨立。行政主導與(yu) 司法獨立、立法民主同時存在，共同支撐香港的高度自治。

中評社：張曉明講話中“特首有超然於(yu) 三權之上的特殊法律地位”依據何來？

田飛龍：香港不是獨立的政治實體(ti) ，特首的身份有多重性，來自本地的選舉(ju) ，也來自中央的授權。這意味著，特首既是本地的元首，又是政府首腦，同時對中央負責，權威基礎有中央支持。來自中央政府的委任，給予特首相對於(yu) 香港普通管治架構，即立法、司法、行政之外的超然性。

中評社：特首之超然，體(ti) 現在哪裏？

田飛龍：第一，特首在央港之間是憲製上的“超級聯係人”，地位與(yu) 作用超越特區內(nei) 常規的任何一個(ge) 管治機構；第二，特首享有的是決(jue) 策性的行政權（executive power），而不是一般行政權範疇內(nei) 的管理性行政權（administrative power），三權中的“行政”指的是後者；第三，特首之超然性主要體(ti) 現於(yu) 行政立法，而不是行政司法領域；第四，這是一種法內(nei) 的相對超然地位，不能僭越基本法之領地；第五，特首權力之超然性不能排除香港管治中立法、民主與(yu) 司法獨立的自主性價(jia) 值及其對特首的製衡性；第六，特首在“法下”的最重要憲製保障在於(yu) 中央的監督，為(wei) 此需要完善中央任命與(yu) 監督特首施政行為(wei) 的製度機製。

中評社：香港大律師公會(hui) 的聲明中“特首行為(wei) 受法院司法複核製衡，在《基本法》內(nei) 亦不能被理解為(wei) 淩駕於(yu) 香港法律之上”之說，同“特首有超然於(yu) 三權之上的特殊法律地位”是否矛盾？

田飛龍：並不矛盾。基於(yu) 《基本法》的立法原意和規定，特首有優(you) 越於(yu) 三權之上的權力，並不等於(yu) 可以淩駕於(yu) 三權或法律之上。如果特首超越了《基本法》和本地法律行使權力，即使有超然的地位依然不能豁免其法律責任。香港的司法獨立意味著法院有權對特首的行為(wei) 作出司法複核，判斷其是否符合《基本法》。

中評社：如何看待香港大學社會(hui) 科學學會(hui) 的公開信？如何理解他們(men) 所代表的觀點？

田飛龍：公開信沒有正確完整理解特首身份的雙重性。這份聲明基本代表泛民的意見，反映出中央與(yu) 泛民兩(liang) 種完全不同的期望。泛民期望香港未來能通過普選和高度自治實現完全的三權分立，中央則希望通過行政主導協調平衡香港內(nei) 部的三權，實現對港的有效管製。

中評社：張曉明主任希望達到什麽(me) 樣的目的？

田飛龍：中央近來認為(wei) 過往的“積極不幹預”政策產(chan) 生了惡果，縱容了香港政治生態和社會(hui) 運動的本地化發展，導致中央對港的調控、港府施政能力、行政主導受到挑戰。自去年發表《白皮書(shu) 》以來，中央希望以《基本法》再教育、重樹《基本法》權威為(wei) 突破口，規範央港關(guan) 係政治基礎，張曉明的講話也是其中的一部份。

從(cong) 現實看，《基本法》再教育麵臨(lin) 難題，香港社會(hui) 已經有普通法大律師對其作出解釋，並通過普通法的自由主義(yi) 原則固化成係統，而相應一國兩(liang) 製本位的官方《基本法》法理學還欠缺足夠的論述。未來需要兩(liang) 者的對話、互動和整合，從(cong) 更高層次建構與(yu) 規劃治港的法理學基礎。

中評社：香港麵臨(lin) 的“行政主導”沒有得到發揮、立法牽製行政的現狀應該如何破解？

田飛龍：盡管《基本法》規定了香港的“行政主導”，卻麵臨(lin) “行政主導不能”的現狀，在立法機構惡意拉布不作為(wei) 、司法絕對獨立的情況下，特首成為(wei) 弱勢，不能有效施政，特區和中央無法有效溝通，客觀上偏離了《基本法》的原意。

改變“行政主導不能”的現狀，需要反對派改變“為(wei) 反而反”的不合作態度；重新尋找時機在港實現中央可接受的普選，提高特首的認受性；找到一位有能力的特首，帶領香港社會(hui) 走出困境。

從(cong) 北京的角度看，中央一直把特首當成溝通央港的主要抓手，對特首的“愛國愛港”特別強調，這固然必要，但客觀上容易讓反對派占領“立法會(hui) ”和“道德高地”。

實際上，比起中央通過特首對香港進行威權管理，習(xi) 慣了普通法的香港社會(hui) 或許更傾(qing) 向認可於(yu) 法有據、穩定理性行使的中央管治權。若中央把《基本法》中規定對港的權力製度化、儀(yi) 式化、效力化，如啟動對香港法律的備案權，嚐試人大與(yu) 立法會(hui) 等多種溝通渠道，中央對港的焦慮會(hui) 大大改善。

責任編輯：葛燦