香港“行政主導”的製度事實與(yu) 問題化解

作者：田飛龍

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

           原載香港《大公報》2015年9月14日，略有刪節

時間：孔子二五六六年歲次乙未八月初二日癸巳

           耶穌2015年9月14日

近日，香港中聯辦主任張曉明在紀念香港基本法頒布25周年研討會(hui) 上發表演講，重申了香港政製的行政主導原則，核心觀點是：第一，香港政製屬於(yu) 地方性政製，不可能完全比照三權分立；第二，行政長官是政製核心，超然於(yu) 三權之上，聯結中央；第三，行政主導主要體(ti) 現於(yu) 行政相對立法的主導權；第四，行政與(yu) 立法相互製約，相互配合，司法獨立。

在占中落幕和政改暫停之際，張主任的這一演講重新激起了香港社會(hui) 對一國兩(liang) 製與(yu) 基本法之核心體(ti) 製原則的聚焦與(yu) 爭(zheng) 論。張主任論述的核心在於(yu) 行政主導與(yu) 特首超越地位，這可以從(cong) 基本法立法原意及條文規定中獲得支持。然而，如何準確理解和闡釋行政主導的確切含義(yi) ？如何診斷香港特首弱勢及行政主導實際不能的症結？如何發展出保障行政主導的有力製度機製？如何在雙普選趨勢下重新定位行政主導？中央管治權在香港政製中具有何種構成性意義(yi) ？這些問題尚需要基本法研究者和特區管治精英深入探討和回答。基本法上的行政主導麵臨(lin) 表裏不一之窘境，如何化解仍然是治理香港的憲製難題。

從(cong) 曆史看行政主導

當我們(men) 談論某種現代政治體(ti) 製模式時，大體(ti) 可歸為(wei) 兩(liang) 類，即三權分立與(yu) 議會(hui) 至上，前者以美國為(wei) 典型，後者以英國為(wei) 典型。瑞士的委員會(hui) 製屬於(yu) 少數。即便是議會(hui) 至上的英國，其行政自主性與(yu) 司法獨立也得到了相當高度的憲法保障，體(ti) 現出中等程度的三權分立特征。而美國的三權分立則是極其典型的，是聯邦黨(dang) 人之“深思熟慮”與(yu) 美國人民之“自由選擇”相結合的結果。不過，這裏談論的都隻是完全的國家體(ti) 製，而香港屬於(yu) 地方性的特別行政區，在全部治理權力之上存在著中央管治權，而特首處於(yu) 溝通央港雙方的樞紐性位置，其權力屬性與(yu) 地位不能完全從(cong) 香港政製內(nei) 部的“水平”方向上理解，還需要從(cong) 央港關(guan) 係的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方選舉(ju) 製度的產(chan) 物，是自治性首長，也是中央實質委任的產(chan) 物，是中央委派官員，其合法性來源與(yu) 政治責任具有雙重性。這種政治身份的雙重性決(jue) 定了香港地方政製的限度。

正是基於(yu) 香港政製的地方性以及保持香港政製延續與(yu) 繁榮穩定的實際需要，中央在製定基本法時采行了不同於(yu) 議會(hui) 至上和三權分立的行政主導製。行政主導製與(yu) 現代國家的民主法治原理存在一定的規範性張力，因為(wei) 現代民主法治要求民主優(you) 先和依法行政，要求從(cong) 民主程序和監督體(ti) 製上嚴(yan) 格剝奪行政權的裁量餘(yu) 地，抑製行政專(zhuan) 斷。因此，從(cong) 完全的國家體(ti) 製來看，行政主導製已經落伍，民主法治成為(wei) 新的普適性政治文明標準。香港的行政主導製沿襲自殖民時代的總督製。總督製下的總督合法性是單一的，基於(yu) 宗主國的單方委任權。行政主導製下的特首合法性是複合的，基於(yu) 地方選舉(ju) 和中央委任。作為(wei) 地方性政製的行政主導製仍有一定的憲製合理性。

當然，基本法立法過程確實出現過香港政製之爭(zheng) ，英國方麵希望將香港政製由總督製改造為(wei) 威斯敏斯特的議會(hui) 至上模式，香港地方政治精英則希望仿效美國實行三權分立，而中央則大體(ti) 堅持行政主導的方向。但無論何種體(ti) 製都同意香港的司法獨立，隻是在行政立法關(guan) 係上有不同設計：立法優(you) 先，則為(wei) 議會(hui) 至上；立法與(yu) 行政平行，則為(wei) 三權分立；行政優(you) 先，則為(wei) 行政主導。立法博弈的結果是行政主導製的確立，但同時也為(wei) 這一體(ti) 製的改革與(yu) 演化容留了憲製空間：一方麵賦予立法會(hui) 以製約監督權力，部分體(ti) 現了權力分立的製衡內(nei) 涵；另一方麵設定了特首與(yu) 立法會(hui) 雙普選目標，從(cong) 憲製發展願景上相對限縮了行政主導製的主導特征。香港的行政主導是多方博弈妥協的結果，其原初設計與(yu) 遠期演化之間存在一定張力，占中運動中的管治權爭(zheng) 奪就是這種張力的重要釋放。

弱勢特首的體(ti) 製現實

香港特首在基本法上的優(you) 越地位，一般熟悉基本法的人都不會(hui) 否認。然而，熟悉香港政治的人都知道回歸十八年來的“弱勢特首”現象，行政主導麵臨(lin) 實際不能的體(ti) 製性尷尬。一方麵，香港司法獨立，行政完全不可能主導，亦不可能影響到司法政策與(yu) 解釋的走向。另一方麵，立法會(hui) 盡管在提案權上受限，但基於(yu) 製度慣例而在修正案權力上對政府構成嚴(yan) 重製約，所謂的“惡質拉布”現象。此外，香港的公務員係統沿襲港英舊製，特首對普通行政權的指揮與(yu) 掌控一直力不從(cong) 心。

張主任提及特首相對於(yu) 香港立法權、行政權與(yu) 司法權的超然地位，然而如果這種超然不是一種對三權的節製與(yu) 影響力，而是無法有效調控和引導下的邊緣化，則不屬於(yu) 行政主導的實質內(nei) 涵。對特首而言，超然不是超脫，而是可支配與(yu) 可影響，至少針對行政立法關(guan) 係具有主導性優(you) 勢。然而，特首對公務員係統的指揮不靈與(yu) 對立法會(hui) 的影響不力已成體(ti) 製現實，不容回避。

當然，香港政製由文本上的“行政主導”演變為(wei) 實踐中的“弱勢特首”，有著複雜的體(ti) 製與(yu) 政治運作原因，既往的檢討往往局限於(yu) 香港管治體(ti) 係內(nei) 部，比如“特首不黨(dang) ”原則導致特首無法依賴執政黨(dang) 及管治聯盟，比如公務員問責製不健全，特首無法支配和影響，比如缺乏忠誠反對派，比如特首非普選產(chan) 生，缺乏認受性，等等。這些檢討當然非常重要，但更重要的是中央治港長期奉行的“積極不幹預”導致中央權威的缺位，進而導致作為(wei) 央港聯係紐帶的特首的權威下降。改變這一“弱勢特首”現狀，需要從(cong) 香港管治體(ti) 係內(nei) 部和中央管治權兩(liang) 個(ge) 層麵同時反思推進。

中央治港需“適度有為(wei) ”

特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要從(cong) “積極不幹預”轉向“適度有為(wei) ”。這主要針對市場監管領域。美國在這一領域的轉變發生於(yu) 羅斯福新政時期，結果不僅(jin) 使美國成功度過了經濟危機，而且極大釋放了美國憲政體(ti) 製中的政府能動性及製度效能。中央治港也應實現類似的轉變。

《白皮書(shu) 》代表了中央治港戰略調整的某種信號，然而“全麵管治權”似乎矯枉過正。從(cong) 一國兩(liang) 製與(yu) 基本法的本質邏輯來看，“適度管治權”的提法與(yu) 實踐更符合立法原意與(yu) 央港關(guan) 係實際。不過，從(cong) 回歸以來的十八年來看，中央治港基本呈現出一種“積極不幹預”的高度節製主義(yi) ，甚至出現了某種憲製意義(yi) 上的權力怠惰，即基本法上明確規定的中央權力未能獲得有效的製度化和實踐操作。權力怠惰不是一種政治美德，而是一種惡政。香港是一個(ge) 普通法世界，條文雖有規定但未獲實踐的權力不僅(jin) 不可能生成為(wei) 實在的權威，甚至可能被視為(wei) 不存在。這種權力怠惰的大致表現包括：第一，與(yu) 立法會(hui) 對接的備案審查權從(cong) 未啟用，也未製度化；第二，與(yu) 特首任命、監督及指令辦事有關(guan) 的中央權力也未實質化，缺乏最低限度的儀(yi) 式製度和監督實踐；第三，對特區政府的財政預算監督權從(cong) 未啟用；第四，與(yu) 司法權對接的人大釋法權“絕少且謹慎”地使用，主要限於(yu) 危機管理，而不是積極主動地建構一種官方的基本法法理學。這些明確記載於(yu) 基本法上的權力長期“睡眠”，而香港立法會(hui) 與(yu) 法院則積極作為(wei) ，香港的公務員係統和執行性的法定機構又自成係統，導致特首四麵受壓，無所作為(wei) 。

此外，基本法設計中包含的“雙普選”安排仍然構成對特首憲製地位的某種改造與(yu) 挑戰壓力。盡管2017特首普選被否決(jue) ，但基本法和8·31決(jue) 定是規範性文件，在法律上保障了“重啟政改”的程序通道，隻是需要香港社會(hui) 的政改共識進一步凝煉出來而已。在這一普選進程中，無論製度如何精細設計，中央如何嚴(yan) 密把控，特首普選都意味著特首權威來源與(yu) 代表性向地方下沉，而立法會(hui) 普選則意味著立法會(hui) 多數派的地方化甚至反對派化。因此，普選本身盡管也會(hui) 增加特首的地方認受性，但總體(ti) 上會(hui) 適度削弱特首對中央的負責以及對立法會(hui) 的主導影響。

這就要求我們(men) 重新看待基本法上的行政主導製以及與(yu) 之牽連的央港關(guan) 係。第一，中央治港要繼續依賴但不受製於(yu) 特首這一憲製樞紐，不能將特首作為(wei) 中央把控管治權的唯一製度抓手，否則在雙普選衝(chong) 擊下必然加劇央港政治矛盾，此次政改就是顯例。第二，中央治港要克服既往的權力怠惰和不敢作為(wei) ，由“積極不幹預”轉為(wei) “適度有為(wei) ”，其重點在於(yu) 回歸基本法，善用法定管治權及其日常實踐來強化中央管治權威，將基本法上的中央管治權的行使程序與(yu) 標準製度化和儀(yi) 式化，整體(ti) 改善央港關(guan) 係中的“模糊一國”形象和香港內(nei) 部管治中的“弱勢特首”地位。第三，中央治港切忌矯枉過正損及兩(liang) 製活力，“全麵管治權”應限定於(yu) 主權性法理論述而不是直接實施的治港原則，“適度管治權”應作為(wei) 治港戰略調整的總目標。第四，香港的行政主導製需要適應“雙普選”的發展與(yu) 挑戰，需要在中央管治加強與(yu) 地方選民基礎擴展之間尋求新的政治與(yu) 施政平衡點，麵向未來，不拘泥於(yu) 設計之初的原意與(yu) 結構剛性，更不能退回總督製舊製而抹殺一國兩(liang) 製的憲製創新與(yu) 活力。隻有全麵準確理解和把握香港的行政主導製，從(cong) 理論和實踐上高度重視和優(you) 化中央的適度管治責任與(yu) 特首責任的協同原理與(yu) 製度機製，才能有效改進香港管治與(yu) 基本法實施。

責任編輯：葛燦