政府“大部製”改革的難點及阻力
作者：袁剛（北京大學政府管理學院教授）
來源：《同舟共進》2012年第6期

  

　一、“大部製”改革遇到“官僚製頑症”


　　我國改革起步的上世紀八十年代初，在推行經濟體製改革的同時，就已經大力度地推行了政府行政體製的改革，其起步甚至還要更早。鄧小平早在1981年1月就說過：“精簡機構是一場革命”。30多年下來，政府上下推行了好幾輪以“精簡機構”為內容的改革，2007年中共“十七大”更提出“大部製”的改革目標，國務院和各級地方政府部門，都大幅度壓縮，改革的雷聲一直就很大。


　　不能說改革沒有取得成績，但因觸及長時期所形成根深蒂固的既有利益格局，涉及眾多官員幹部的飯碗錢袋，改革一直就阻力很大，多有反複，甚至流於形式走過場。很多地方是機構減了人不減，不減和尚隻拆廟。近日爆出廣東省佛山市的大部製改革，改得“副局長紮堆”，原來的局長們在合並後的大部統統掛名副局長，以致有的局竟然有副局長19個。有主管編製的領導表示，這是大部製改革“過渡”時的“合理”現象。由此引發民眾熱議，被斥之為“假改革”。


　　“假改革”的說法我並不讚同，行政改革30年來從中央到地方上下幾乎沒停頓過。鄧小平、朱鎔基等改革家對機構改革都決心很大，出手也很猛。朱鎔基任總理時，甚至表示“就是地雷陣也要闖”！他主持的國務院機構改革，初步製止住“精簡--膨脹--再精簡--再膨脹”的“怪圈”，大幅裁減合並重組了中央政府機構部門，取得了很大成績。


　　然而，精簡機構中央相對好辦，裁減下來的官員可以下到地方，為裁員有些部門甚至想出了公家出資，送年輕部員到高校讀研究生的“妙著”，使精減預案得以完成。但地方上尤其是縣市基層政府就難辦了，機構減了官員沒有地方轉移，人頭硬是減不下來。在中國，工人可以下崗吃社保，幹部卻沒有下崗一說，尤其是帶“長”字號的，崗位職守裁減了，官號待遇等卻一點也不能減，於是乎就有了上述佛山十多個副局長的“大部製”現象。


　　其實，這種情況在全國非常普遍。“長”字號幹部若因下崗而加入“上訪”者隊伍，“維穩”大業豈不是要泡湯，此即所謂改革之“難”！所以，誰也不敢怠慢當官的，中央也沒辦法，隻得廣設副職，百般優寵，等他們年老退休以作“過渡”。這反映的其實就是“官僚政治”之頑症，是英國政治學家帕金森(Cyril Northcote Parkinson)所描述的典型官場病，即部門都會有部門利益且有無限擴張的傾向，官員為自身利益而抵製減員，抵製改革，此乃世界性難題。麵對“官僚政治”頑症，改革者是想改卻改不動！


　　二、“大部製”其實是曆史傳統和國際慣例


　　等級官僚製頑症，正是蘇聯政治經濟體製的主要特征。早在蘇聯建立之初，第二國際工運領袖考茨基、盧森堡等人就對其進行了深入分析和批判，蘇聯體製被稱之為“國家官僚製”。


　　勿庸置疑，我國建國之初就全麵移植了“老大哥”蘇聯的政經體製，包括經濟、政治、文教、法律等方方麵麵，思想意識形態方麵則搞蘇式“灌輸”，高校按蘇聯模式也進行了“院係調整”等。總之，是全方位移植，按照新儒家的說法，是“全盤西化”。因為蘇聯也是西方白種人，也就沒有必要掩耳盜鈴似的把移植蘇聯排除在“西化”之外，現在反倒是高喊起“反對西化圖謀”，實際上是反對祛除蘇聯模式的改革。


　　如今我國上下都已深刻地認識到蘇聯計劃經濟的弊病，但對其它方麵的弊害，卻缺乏足夠的認識。其實，蘇聯模式在政治行政等方麵也很落後，我國盲目移植吃了很大的虧。“大部製”改革的實質就是在政府行政管理體製方麵，剔除蘇聯模式，向歐、美、日等西方發達國家看齊，與國際接軌。


　　蘇聯“國家官僚製”，乃是由國家充當“總地主”和“總資本家”，對社會進行全方位控製，各方麵都設衙門、設官進行管理，高度集權。其結果是幹部多，衙門機關多，形成龐大的官僚特權階層，騎在人民頭上，工人農民並未真正得到“解放”。托洛茨基很早就敏銳看到幹部官僚化問題，列寧更痛恨政府機構的無限膨脹，臨死前口述文章《寧肯少些，但要好些》，提出精簡國家機構，指出：“要盡一切可能撤銷各種委員會，阻止成立各種新的委員會，因為其中十分之九是多餘的”。


　　但是，蘇聯體製的本質就是管製，方方麵麵都要派黨員幹部去管，沒有民間自治的空間，故其雖多有機構調整，卻一直未能阻止官僚機構的惡性膨脹。中央政府部級單位發展到上百個，1982年有110個，到蘇聯滅亡前夕，全國各類幹部總數已達2100萬人，占總人口的1/14，成為高高在上騎在人民頭上的“新階級”。各機關領導多，副職多，有的部副部長有十多個，機關中帶“長”字號的職位竟占到幹部1/3，出現了嚴重的官場病和腐敗現象。


　　反觀我國曆史，古代曆朝政府衙門其實規模都不大，秦漢有“三公九卿”，隋唐是“三省六部”，及至清末包括宮廷服務、監察等“部級”機關，也從未超過20個。行政六部：吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部，乃承襲《周禮》六官：天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官，前後行用約3千年，其實就是“大部製”。


　　近代戊戌變法，康有為提出以“十二局”取代“六部”。清末頒行的“皇族內閣”是：外務部、學部、民政部、度支部、陸軍部、海軍部、法部、農工商部、郵傳部、理藩部等10個部。辛亥革命成立南京臨時政府，設9個部，即陸軍部、海軍部、外交部、內務部、財政部、司法部、教育部、實業部、交通部。北京臨時政府則是10個部，即外交部、內務部、陸軍部、海軍部、司法部、財政部、教育部、農林部、工商部、交通部，加上南京留守則為11個部級單位。我們稍作比較即可看出，所列三屆政府雖性質不同，甚至是敵對關係，但部門設置卻大同小異，可謂是一脈相承，這其實就是我國現代政府機構設置之濫觴。自後北洋政府、國民政府雖多有變換，中央部門也一直是10到20之間，實行的都是“大部製”。


　　再看歐美日本等發達國家，“大部製”更是其政府設置的常例，部級單位一般都不超過20個。如美國長期保持14個部門，英國則在18個左右，法國約15個，日本現在是13個。蘇聯垮台後建立的俄羅斯聯邦政府也隻有17個部，多數發展中國家的政府也都實行“大部製”。


　　“大部製”古今中外的政府都行用，說明其並非什麽新鮮玩藝，不僅是國際慣例，而且是曆史傳統。唯獨蘇聯以及移植蘇聯模式的國家，才不搞“大部製”，反倒是非正常的異數，違犯了世界行政通則。其所搞的“國家官僚製”，曆史已證明是一個失敗的體製。


　　我國建政之初就學蘇聯，1949年政務院設部級機構為35個；1953年增為42個；54年成立國務院，擴充為64個部門，55年即激增為81個；後反複下放調整，但減了又增，增了又減，減了又增，形成“怪圈”。到文革時有76個中央部門，81年終於達到100個，以致機構臃腫，效率低下，終於成為改革的重點對象。自後30年“精簡機構”搞了八九次，也是反複增減，中央下了很大力氣，向“官僚主義”頑症開戰，要突破“曆史怪圈”。現在國務院組成部門，名義上是27個，但仍顯其多，仍要改革壓縮到20個以下，以便能與國際接軌。


　　三、“大部製”改革留不得死角


　　蘇聯社會主義體製不僅在經濟方麵很失敗，在政治、意識形態等各方麵也都很失敗，對此鄧小平看得很準，稱之為“僵化”體製！棄之要搞中國特色的社會主義。“中國特色”在於創新，但是，仍有不少人士感情上放不下蘇聯政經體製，甚至留戀計劃經濟，認為其總體優越性是集中國力辦大事。


　　鐵道部可謂是我國政府所保留的蘇聯計劃經濟模式的最後堡壘，其不僅黨政企不分，還學蘇聯擁有自己的“公、檢、法”，自成體係，壟斷經營，衙門積習深重。雖曆經多次機構改革、包括“大部製”改革，鐵道部竟能紋絲不動。當政者期望鐵道部能一展雄風，把高速鐵路修到外國去，以證明“社會主義的優越性”。這就使“大部製”改革留有死角，使改革不能徹底。


　　“國家官僚製”對於推進蘇聯工業化，起初也是起到了重要作用，用行政命令主導經濟，也的確辦了許多大事。我國上世紀引進蘇聯模式，很快建立了一整套工業體係。這也使得改革之前，我國政府機構龐大異常，光工業主管部門就達20多個。機械工業部就有第一到第八，簡稱“一機部”、二機部……等。另按類還分有化工部、電力部、煤炭工業部、電子工業部、石油工業部、冶金工業部、輕工業部、紡織工業部、食品工業部、森林工業部等，都是學蘇聯。蘇聯甚至黨也搞“工業黨”、“農業黨”，黨政企不分，坐辦公桌不事生產的幹部多如牛毛。然而，以上所有20多個工業部，還包括商業部、外貿部等，在日本就一個“通商產業省”，官員數隻有其百不到一，效能卻超過中、蘇工商各部之總和！引導了戰後日本經濟起飛，相比之下，“大部製”顯示出的是更大的優越性。


　　我國去年溫州“7·23”動車追尾翻覆事故，徹底摧毀了蘇式鐵道部無須改製的神話。高築債台修鐵路，部長劉誌軍和副總工程師張曙光，卻爆出特大貪汙案，贓款是天文數。這更凸顯出鐵道部高度集權黑箱操作的弊端，說明“大部製”改革留不得死角，政企要分開，鐵道部應拆改歸並於交通部。


　　上世紀70年代，以香港為基地的“世界船王”包玉剛，通過市場運作，竟使其商船噸位運力超過了蘇聯全國，當然更超過了當時的全中國，而其上麵卻並沒有多少官僚機構和政府官員來管他。管理並非設官越多、機構越多就能管好，相反，少而精幹反倒更有效能！政府無須管瑣碎的微觀細部，而隻需作宏觀政策調控，所以“大部製”不僅是世界行政通則，而且是大勢所趨。清末1906年11月設“郵傳部”，對交通、郵政、鐵路、航運等進行統一管理，所行已是“大部製”，民國時改稱交通部。我國學蘇聯，實際上是走了一段彎路。


　　蘇聯政經體製並沒有太多“優越性”，國家充當“總地主”和“總資本家”，行政權力無孔不入，使各類管理機構林立，幹部眾多，互相扯皮，造成政府效率低下。加上行政審批手續繁多，部門追求自身利益，使官僚主義嚴重。前蘇聯光農業方麵就有管理幹部300多萬，而美國全國農業工人也不過此數，生產的糧食卻比蘇聯多得多。蘇聯官僚化的集體農莊辦了70年，其糧食產量竟沒有任何一年能達到私有製1913年的水平。行政命令體製和市場體製的優劣，曆史已作出了判定。“大部製”改革，就是適合我國市場經濟的發展，摒棄落後的蘇聯行政管理模式，回歸傳統常規，與國際接軌。對已被曆史淘汰的落後體製，我們無須留戀，“大部製”改革應不留死角。


　　四、行政體製改革應伴隨政治體製改革


　　“大部製”是行政體製改革，而不是政治體製改革，是上世紀八十年代初啟動並持續30多年的以“精簡機構”為內容的多次改革的繼續及歸宿。改革以轉變政府職能，提高行政效率為目標，以破除機構重疊、職權交叉、政出多門、審批繁複、部門謀取自身利益等弊端。今後的“大部製”政府，應以行政督導、宏觀調控、社會服務為業，不再大包大攬辦企事業。人員規模可小一些，領導應變能力應強一些，以適應市場經濟和全球化快速發展的形勢。


　　但行政體製改革必須與政治體製改革結合，否則將終難成功。


　　前述機構歸並造成副職過多，設十多個副局長的情況，在蘇聯也很普遍，上世紀五六十年代我國學蘇聯，甚至國務院副總理也設十多個。有些副職竟是因人而置，不是工作需要，而是安插冗員，掛職不上班，隻享受待遇。然這種情況在西方發達國家卻不存在。歐、美、日等國行政體係有政務官、事務官的嚴格區分，事務官即文官，最早創製於英國，即我國的公務員。公務員抱案牘做技術性服務性工作，政治中立不隨黨派去留，具有穩定性，因而是“鐵飯碗”。政務官即帶“長”字號可拍板定策的人，他們隨黨派去留，上位需要競爭，一旦去職就要自謀出路，國家並不包養。如台灣地區出任過行政院長的劉兆旋、謝長廷、蘇貞昌等，都沒有“鐵飯碗”，其下部長、局長等政務官下位後都需自謀職業，根本用不著設大量副局長來“過渡”。


　　那我國為什麽不區分政務官、事務官呢？這就牽涉到政治體製改革問題。


　　眾所周知，我國也搞了公務員製度改革，近日政府有發言人聲稱，我國全部公務員隻有700萬人，但鮮有人相信。為什麽呢？因為界限不清！不僅區分不出政務官、事務官，而且黨政不分，還有所謂“事業單位”幹部、工會幹部、“群眾組織”幹部等，全由國家財政供養，有好幾千萬幹部在端“鐵飯碗”，仍遵循著“黨管幹部”的蘇聯模式。那誰能知道誰是公務員，誰又不是呢？700萬隻是政府係列幹部，但他們卻可以和“事業單位”甚至法院幹部互調，職級待遇差不多，能力強的可抽調至“黨委”，不行則調“工、青、婦”吃清閑。改革的不徹底，使許多問題被官話所掩蓋，而一旦拆並機構搞“大部製”，官場病又浮出了水麵。


　　我國古代就有官和吏的嚴格區別，官的選拔有科舉，雖不象當今政務官那樣隨黨派去留，但抱案牘的刀筆吏，則有如當今公務員，穩定地從事文案事務性工作，這一點應該說有其合理性。然而，我國從蘇聯引進的“幹部”體製，卻一直是含混不清，分類不明，教師也曾是“幹部編製”，官和吏沒有區別，更遑論政務官、事務官的區分。當官仍然是終身職業，特別是帶“長”字號的政務官，更是可上不可下，並且擁有特權。官滿為患，官場病“帕金森定律”依然盛行，各部門眾多官員都在追求自身利益，以權謀私，以行政審批權為自己謀取不當收益。當官可謂當老爺，“三公消費”居高不下，使行政成本高企。官場上、職場上由國家財政供養“吃冤枉”的人始終減不下去，冗官冗費一直就十分嚴重。官場官僚主義積習未除，監督機製缺位等，這些都需要政治體製改革才能解決。試想，政府機構係列歸並成了“大部製”，而黨組織、工會、“群眾組織”等仍人浮於事，人頭仍減不下去，財政耗費仍減不了，其改革還能有何意義？
 
　　所以，與行政“大部製”改革配套，必須同時穩妥地推行政治體製改革，如黨政分開，分清幹部類別，厘清公務員編製，製定政務官的選拔與退出規程，事業單位轉型不再吃皇糧，“群眾組織”真正歸群眾，擴大社會自治空間，加強監察監督機製等等。而更重要的是，應大力聲張民權，抑製官權黨權！在憲法憲政框架下，擺正官民黨群關係，擴大民主，加強法治。隻有政治清明，行政才能順暢。


　　“大部製”改革還要清除觀念上的障礙，解放思想，反思曆史，深刻認識“全盤西化”移植蘇聯模式給中國造成的危害，徹底摒棄落後的蘇聯政經體製幹部製度，回歸常規與國際接軌。中國向西方學習已有百餘年，學習要擇善以從，必須立足本國實際，才會有成效。其實，西方各國政府雖都實行“大部製”，卻並沒有同一模式，如日本效能極高的“通產省”，在歐美各國都不存在。各國政府設部均不雷同，都是根據本國特點，因地製宜來設置管理機關。


　　“大部製”也並非能包醫百病，不因時因地權變改革也會“僵化”無效率。前麵我們所列清末民初三屆政府，都設有海軍部，或許有人會問，為什麽不與陸軍部合並設國防部呢？這是因上世紀初海軍在國防軍事上的地位所決定。當時的大國強國如英、法、德、日都在拚海軍軍備，都有海軍部，海軍強則國防強，清政府則在洋務運動時就設立了“海署”，建立了北洋水師。甲午海戰失敗後，中國一直想重建海軍，海軍部寄托著幾代中國人的強國夢，但卻苦於缺乏經費，民國時也沒有建成。海軍部於是成了清水衙門，雖列名大部，卻隻是一個空殼，徒有虛名，幾十艘破舊軍艦根本不能保衛海疆，卻被政治家孫文鼓搗參加了內戰。這說明大部製的設置，也必須切合實際才行。


　　又如中國古代的行政“六部”，雖行“大部製”，卻幾千年因襲不變。儒者說是周公“製禮作樂”所定，以《易經》象數來設官分職，將其聖化意識形態化，造成政府運轉不靈。唐代中期即因僵化的“六部二十四司”脫離實際，隻能隨事補苴臨時設“使”以相補救，如青苗使、轉運使、節度使等，結果形成極不規整的“使職差遣製”，原有政府行政係統幾乎崩潰。後元、明、清雖也遵《周禮》不改“六部”，但部以下的司、科機構卻因時因地大有增補，使行政“六部”勉強維持到1906年。


　　世界上沒有一成不變的製度，也沒有神聖的政治體製。“大部製”改革要破除意識形態桎梏，既要反對僵化，也要反對盲從，要按照中國現時國情，做好“頂層設計”。改革必然會觸及既得利益階層，觸及既有利益格局，會有強大阻力。但“大部製”改革方向是對的，也沒有回頭路可走，不改革還會出現新的“僵化”，遺患將更加可怕。在認準了目標之後，中國政府和人民就應排除一切阻力，克服官場病頑症難點，義無反顧地推進改革大業。 （2012.4.1）


　　（袁剛 北京大學政府管理學院。本文刪節版刊於《同舟共進》2012年第6期，此為未刪稿。）