放寬社團登記才是維穩正道
    作者：張千帆(北京大學憲法學教授)
    來源：南方都市報
    來源日期：2011-11-30
                           
    
    
    
    近日，廣州市民政局發布《關於進一步深化社會組織登記改革助推社會組織發展的通知》，其中規定：“除依據國家法律法規規定需前置行政審批外，行業協會、異地商會及公益服務類、社會服務類、經濟類、科技類、體育類、文化類社會組織等可以直接向登記管理機關申請登記。”廣州社團登記新規簡化了登記程序，縮短了審批時間，降低了部分行業協會的準入門檻，尤其是放寬了社團登記限製，突破了“一業一會”的傳統限製，允許同一行業根據實際需要成立多個行業協會，對於中國非政府組織的良性發展具有開創性的重大意義，也恰恰是憲法第35條規定的結社自由的題中之義。
    
    
    長期以來，在國內成立一個非營利組織可謂難比登天，不僅程序繁複、成本高昂，而且受製於“一業一會”等荒唐規定和審批者幾乎無限的自由裁量。“一業一會”之規定，潛意識裏大概是計劃體製的大一統思維在作祟;好像“一個蘿卜一個坑”、“一山不容二虎”，每個行業隻需要一個協會就夠了，而且也隻允許一個協會，不然到底“聽誰的?”對於某些政府授權成立並承擔行業管理職能的協會，譬如律師協會，這種考慮有一定道理，但是絕大多數協會或團體並沒有此類管製職能，譬如工會的職能不是管製工人，而是為工人爭取權利。當然，許多國家也規定一個企業隻有一個法律上承認的工會，但這種規定的目的不是限製工人，而恰恰是保護工人的集體力量不會因為內部分化瓦解而受到削弱。
    
    
    各國曆史經驗表明，社團是人類個體自我保護的重要機製;通過結社，原本“弱勢”的許多個人都變得“強勢”起來。我常用的一個例子是美國老年人協會。無論在哪裏，也無論在哪方麵，已退休的老人都是“弱勢”的，即便在具有尊老傳統的中國，老人受子女虐待甚至被迫自殺的事例也呈急劇上升趨勢。但在美國，他們組成了規模僅次於天主教的第二大協會，在國會山熙熙攘攘的遊說集團中少不了他們的代言人。這樣一來，原本年老體弱的他們就不再“弱勢”了，退休金、醫療保險、養老保障當然也就不用看任何人的臉色，因為法律已經規定了很優厚的退休待遇。通過憲法保障的言論和結社自由，美國老年人有效保護了自己的權利和尊嚴。
    
    
    反之，沒有社團的保護，我們每個人都成了任人欺淩的“弱勢群體”，整個社會就成了大吃小、強欺弱的叢林世界。這在工會問題上體現得特別明顯。如果不能選舉產生代表自己利益的工會，那麽每一個工人在老板麵前必然是一個弱者，不僅勞動收入受到極大壓榨———中國當今最大的“剩餘價值”就是工會維權作用缺失產生的，而且生產環境惡劣、工傷事故不斷乃至工人心理健康受到嚴重摧殘。正是由於缺乏結社等憲法保障的製度維權機製，中國近年來“身體維權”事件不斷發生，從農民工的“跳樓秀”到深圳富士康的“連環跳樓”，從多地出租車司機“罷運”到東航飛行員“空中罷飛”……這些此起彼伏的非理性事件已經嚴重影響了中國社會的和諧與穩定，其共同根源都是弱勢者得不到社團的適當保護，限製結社隻能進一步惡化所有人的基本生存環境。要從根本上維護中國社會的和諧穩定，隻有像廣州新規那樣放鬆結社管製。
    
    
    廣州新規正是延續了改革開放的基本精神，那就是市場經濟、市民自治、小政府大社會。正如托克維爾在《論美國的民主》一書中指出的，社團是公民自我管理和鍛煉自治能力的重要場所，也是社會活力的重要來源;沒有社團作為聯係個人和國家的中間組織，那麽人民隻能事事依賴政府的直接保護和管製。政府管製難免“一放就亂、一管就死”，社會則必然喪失自由的活力和自治的能力。對於中國來說，這個教訓可謂“殷鑒不遠”，計劃經濟就是明證;計劃體製衰落之後，如果政府繼續捆綁著社團自由發展的手腳，在社會管理方麵止步不前，但民間自我管理卻受到阻礙，那麽就變相為私人濫權創造了大量空間。改革開放以來，中國民間社團已經得到天翻地覆的發展，對於激發社會活力、促進社會公益發揮了巨大作用，僅汶川地震一例就足以彰顯民間組織的能力。但是由於人為的製度約束，中國的民間社團還遠沒有發揮其應有的促進與保護功能。
    
    
    當然，政府並非對所有結社都放手不管。某些社團或機構影響重要的公共利益，因而政府可以要求一定的資質並進行監管，譬如教育部門可以審批從事學曆教育、學前教育、自學考試及其他文化教育的民辦學校，人力資源和社會保障部門可以審批民辦職業培訓機構、技工學校等教育機構，衛生部門可以審批民辦非營利性醫療機構等，但是任何政府管製都必須建立在社會公共利益確實要求管製的前提上。絕大多數結社是不需要管製的，絕大多數政府管製隻能是結社自由的負擔、社會活力的累贅和製造社會不穩定的製度根源。
    
    
    事實上，就和其他領域的政府管製一樣，政府限製結社的理由是為了控製違法團夥等有害組織，但效果往往是“防君子、不防小人”;那些正大光明從事公益事業、希望獲得法律承認、需要受到法律保護的社團得不到注冊，那些偷雞摸狗、殺人放火之徒則根本無所謂是否受到任何承認，不可能因為結社限製而停止其違法活動，因而結社限製的惟一作用就是將這些組織從“地上”變成“地下”，反而增加了監管難度。其實即便對於監管來說，放開登記也隻有好處、沒有壞處;政府可以要求所有社團如實披露必要信息，以便了解掌握社團性質等基本情況。在中國，限製結社政策的另一個後果是將眾多非營利組織趕到工商部門登記，造成非營利組織工商注冊的另類現象，其管製效果可見一斑。
    
    
    我們期待廣州新規為中國的民間社團發展開創新氣象，更期待活躍的民間社團為這個改革開放的發源地注入新的活力。