政府借債(zhai)

作者：吳鉤

來源：作者授權 伟德线上平台 發布

          原載於(yu) “我們(men) 都愛宋朝”微信公眾(zhong) 號

時間：孔子二五七一年歲次辛醜(chou) 二月十九日戊寅

          耶穌2021年3月31日

在現代，政府舉(ju) 債(zhai) 已是尋常事，高企的政府債(zhai) 務可能還會(hui) 危及社會(hui) 穩定與(yu) 經濟發展。不過，放在曆史上，政府借債(zhai) 卻被認為(wei) 是曆史演進的一大驅動力，許多經濟學者都同意一個(ge) 觀點：正是西方社會(hui) 的政府借債(zhai) 傳(chuan) 統演化出了近代證券市場。

比如香港大學經濟學講席教授陳誌武先生認為(wei) ，“我們(men) 今天熟悉的證券市場，起源於(yu) 13至14世紀的威尼斯和弗洛倫(lun) 薩，是由這些城邦國家的政府公債(zhai) 而發展出來的”，因為(wei) 古代西歐國家不能隨便征稅，“一旦出現大額戰爭(zheng) 開支，政府就隻能靠公債(zhai) ，等戰爭(zheng) 勝利並得到敵方資產(chan) 後，再把戰利品分給貸方，還清債(zhai) 務。古代公債(zhai) 市場就是這樣被逼出來的”。

而東(dong) 方國家呢？“以中國為(wei) 例，早在周朝時期，政府就對征稅毫不猶豫，古代的爭(zheng) 議更多是圍繞到底以人頭收稅還是以田畝(mu) 計稅上，而且還總是有財政盈餘(yu) ，往國庫裏存錢”，這就不需要通過政府借債(zhai) 來解決(jue) 戰爭(zheng) 經費，因而也就發展不出公債(zhai) 市場。

中國社科院研究員姚枝仲先生也說，“古代的政府債(zhai) 務，主要是為(wei) 戰爭(zheng) 籌集資金。有記載稱，公元前5世紀，雅典娜神廟就為(wei) 雅典城邦提供過戰爭(zheng) 貸款。……為(wei) 戰爭(zheng) 籌集經費的辦法，除了借款之外，還有增稅、募捐、鑄幣或者發鈔、專(zhuan) 賣、官商營業(ye) 甚至賣官鬻爵等。中國古代基本不用借款為(wei) 戰爭(zheng) 籌資，但把借款之外的方法都用了個(ge) 遍。

“中國主動發行的最早一筆政府債(zhai) 務發生在1898年——按照《馬關(guan) 條約》，清政府需向日本賠償(chang) 2億(yi) 兩(liang) 白銀，分八次交完。當時已至第四期賠款應付之期，廷議發公債(zhai) ，計劃募集1億(yi) 兩(liang) 白銀。債(zhai) 券名稱叫做‘昭信股票’。名為(wei) 股票，實為(wei) 債(zhai) 券，償(chang) 還期限為(wei) 20年，年利率5%。

“在此之前，中華大地雖屢有戰事，但均沒有通過借債(zhai) 的方式來籌集糧草軍(jun) 資。這與(yu) 彼時‘普天之下，莫非王土’的政治思想有關(guan) ，皇帝可以取用國內(nei) 任何財產(chan) ，無須借貸。而且，以君主之尊向民眾(zhong) 舉(ju) 債(zhai) ，使君主與(yu) 民眾(zhong) 處於(yu) 平等地位，於(yu) 那時的君權理論也不合。”

近代證券市場究竟是不是由西方政府的借債(zhai) 傳(chuan) 統催生出來的，我不知道。但我知道，陳誌武先生、姚枝仲先生說古代中國沒有政府借債(zhai) 、沒有公債(zhai) 市場，則未免有點信口開河了。

我們(men) 今天常用的成語“債(zhai) 台高築”，便來自東(dong) 周時期國王的一次戰爭(zheng) 融資：周赧王“欲發兵攻秦，命西周公簽丁為(wei) 伍，僅(jin) 得五六千人，尚不能給車馬之費。於(yu) 是訪國中有錢富民，借貸以為(wei) 軍(jun) 資，與(yu) 之立券，約以班師之日，將所得鹵獲，出息償(chang) 還”。但這場戰爭(zheng) 打敗了，“赧王出兵一番，徒費無益。富民俱執券索償(chang) ，日攢聚宮門，嘩聲直達內(nei) 寢。赧王慚愧，無以應之，乃避於(yu) 高台之上。後人因名其台曰‘避債(zhai) 台’”。周赧王的舉(ju) 債(zhai) 行為(wei) ，完全符合陳誌武、姚枝仲先生關(guan) 於(yu) “政府債(zhai) 務”的定義(yi) 。

清政府的首次借債(zhai) ，也不是1898年發行的“昭信股票”，因為(wei) 早在1853年（鹹豐(feng) 三年），為(wei) 鎮壓上海小刀會(hui) 起義(yi) ，上海道台吳健彰以江海關(guan) 稅收為(wei) 擔保，向洋商借銀7萬(wan) 餘(yu) 兩(liang) 。這是晚清政府舉(ju) 借的第一筆外債(zhai) 。

那麽(me) 在晚清上海借款之前，周赧王“債(zhai) 台高築”之後，中國曆史上有沒有政府舉(ju) 債(zhai) 的記錄呢？有。宋代就是政府借債(zhai) 最為(wei) 頻繁的時期。宋政府為(wei) 什麽(me) 熱衷於(yu) 借債(zhai) ？同樣是迫於(yu) 戰爭(zheng) 造成的財政壓力。打仗無疑是最燒錢的遊戲。從(cong) 北宋末到南宋時期，宋王朝先後與(yu) 金國、蒙元交戰，每天都要投入大量軍(jun) 需。

宋仁宗慶曆年間，宋王朝與(yu) 西夏交戰，需要大量物資，但財政沒辦法一下子掏出那麽(me) 多錢，三司（財政部）合計了一下，說資金缺口有數十萬(wan) 貫。如何是好？有大臣提議：借債(zhai) 吧。於(yu) 是朝廷“請呼數十大姓計之，一日而足”，宋政府將京師的大富豪請來，向他們(men) 借點錢，一日之內(nei) 便籌到數十萬(wan) 貫。

南宋後期，四川路軍(jun) 事統帥鄭損為(wei) 了籌借到錢糧，請當地富戶王珙吃飯喝酒：“鄭製置與(yu) 富人王珙借錢糧，就請赴麵飯”。若按陳誌武、姚枝仲兩(liang) 位的觀點，宋政府向民眾(zhong) 加稅，或者直接征用民資就可以了，又何必放低身段請土豪吃飯？顯然，中國古代政府對於(yu) 征稅，也不是“毫不猶豫”的，更不可能隨意“取用國內(nei) 任何財產(chan) ”。

短暫當過三司使（相當於(yu) 主管財政的國務委員）的宋祁還向宋仁宗提出一個(ge) 龐大的政府借債(zhai) 計劃：

“臣愚以為(wei) ，請自京師及天下應有物力人戶，計直及錢一萬(wan) 以上者，官司明諭詔旨，許令百姓各指實自言有多少見錢及他物，實若幹數目，先作簿抄上，然後官司普令十分中官借二分助軍(jun) 錢，許於(yu) 所在送納，仍各逐家給付州縣帖，開坐敕命，候將來邊鄙罷兵日，並支還象牙、香藥、茶鹽，許百姓任便於(yu) 京師外州清算。其所借到錢，於(yu) 逐州縣置彼處所出百貨輕齎，入京付榷貨務，減市賈收錢，仍別立庫承貯，以備軍(jun) 須警急。如此，錢稍有次序。乞朝廷下詔，普減天下租稅三分至一半以下，以明國家損豪強、優(you) 力農(nong) 、稱物平施之義(yi) 。”

按照宋祁的這一設想：戶產(chan) 萬(wan) 貫以上的居民申報財產(chan) ，政府造冊(ce) 登記，然後向各戶借錢（借款額度為(wei) 戶產(chan) 的20%），發給一份注明了借款額的“帖”（實質上就是債(zhai) 券），等到戰爭(zheng) 結束、邊境罷兵，政府即連本帶息支還象牙、香藥、茶鹽。另外，這筆戰爭(zheng) 融資完成後，政府還要宣布減稅30~50%。

你看，宋人還設想通過政府借債(zhai) 的方式來降低稅率，如果政府能夠隨心所欲地征稅，又何必如此大費周章？你可能會(hui) 說，宋祁的政府借債(zhai) 計劃，是強製性的征發啊，哪有這樣借債(zhai) 的？有。我們(men) 知道，1170年代，威尼斯城邦為(wei) 籌措到戰爭(zheng) 經費，發行過大規模的政府公債(zhai) ，這個(ge) 威尼斯公債(zhai) 其實就是強製性貸款——政府先估算居民的財富水平，然後根據其財產(chan) 攤派債(zhai) 券。簡直就是按宋祁的設計施行的。

現在，你可能又會(hui) 說，威尼斯公債(zhai) 的曆史貢獻是發展出債(zhai) 券市場。你前麵說的隻能說明宋朝政府有借債(zhai) 行為(wei) ，它像威尼斯政府那樣發行公債(zhai) 券了嗎？不好意思，我想請你看一個(ge) 例子：崇寧初年，蔡京剛剛拜相，有六七名商人“負官鈔至庭下”，向政府索債(zhai) ：“蔡相公，這是章惇當宰相時欠下的賬目，這是曾布當宰相時欠下的賬目，一共有三百七十萬(wan) 貫錢。請蔡相公還錢。”蔡京向宋徽宗報告了這件事。徽宗說：“我國家欠少商賈錢債(zhai) ，久不償(chang) 還，怎不辱國？”讓蔡京想辦法償(chang) 還債(zhai) 務。

但當時“國用常匱”，要財政掏出三百七十萬(wan) 貫錢，真有點不樂(le) 意。蔡京便將諸司庫務的陳舊庫存，如幕帟、漆器、象牙、錦緞、香藥等物品清理出來，搭配打包，每包標明價(jia) 值，充當抵債(zhai) 的物資。商人一開始並不同意，說，你這些東(dong) 西估價(jia) 太高了。後來有人提議，要不我們(men) 先試賣一下。將東(dong) 西拿到市場一賣，發現單憑乳香一物的價(jia) 值，就足夠抵債(zhai) 了。眾(zhong) 商這才欣然接受蔡京的方案。宋政府這筆拖欠了好幾個(ge) 年頭的舊債(zhai) ，總算還清了。

這裏有個(ge) 細節值得我們(men) 留意：商人向蔡京討債(zhai) 時，帶了“官鈔”而來。這“官鈔”到底是什麽(me) 東(dong) 西？應該就是宋政府出具的鈔引。兩(liang) 宋時期，朝廷為(wei) 解決(jue) 沿邊駐軍(jun) 的物資供給問題，鼓勵商人向沿邊州郡入納現錢或糧草，這叫做“入中”。沿邊政府會(hui) 給入中的商人出具一張鈔引，商人憑著這張鈔引，可以到京師兌(dui) 換成價(jia) 值高於(yu) 入納數額的現錢（或者茶鹽）。

由於(yu) 入納與(yu) 提現之間存在著時間差，有時候，因為(wei) 政府財政困難，兌(dui) 現還得延後，因此，宋政府開具給商人的鈔引，實質上就是國家發行的債(zhai) 券。南宋紹興(xing) 二十九年（1159）發行的見錢關(guan) 子與(yu) 見錢公據，就更是公債(zhai) 券無疑了。當時，戶部官員提議說：“諸路屯駐大軍(jun) ，例當貼降錢應副，欲下榷貨務場印給公據、關(guan) 子赴三路總領所，招誘客人等請。淮西、湖廣各關(guan) 子八十萬(wan) 緡，淮東(dong) 公據四十萬(wan) 緡，皆自十千至百千，凡五等，內(nei) 關(guan) 子作三年行使，公據作二年，許錢銀中半入納，依自來優(you) 潤分數。”高宗“從(cong) 之”。

這一次宋政府發行的見錢公據、見錢關(guan) 子，有麵值（從(cong) 10貫到100貫，分5種麵值），有利息（優(you) 潤分數），有兌(dui) 付期限（關(guan) 子3年，公據2年），期限內(nei) 可流通，商民自願入納現錢與(yu) 白銀申領，這不是公債(zhai) 券又是什麽(me) ？

持有關(guan) 子、公據等鈔引的宋朝商人，除了可以找宋政府兌(dui) 現之外，還可以轉手將鈔引賣出去，就如今日的債(zhai) 券交易。宋代的債(zhai) 券交易是非常活躍的，開封等大城市出現了類似於(yu) “證券交易所”的交引鋪，供商人買(mai) 賣茶鈔、鹽鈔等證券，“每一交易，動即千萬(wan) ，駭人聞見”。換言之，宋代不但出現了頻繁的政府借債(zhai) 行為(wei) ，而且發展出一個(ge) 規模很大的證券市場。

陳誌武先生斷言傳(chuan) 統中國發展不出公債(zhai) 市場，恐怕是因為(wei) 對宋代中國的金融證券缺乏足夠了解。熟悉宋代經濟史的香港科技大學劉光臨(lin) 先生則說，宋朝已經“發展出一個(ge) 規模頗大的公共金融市場”，“在中國曆史上，政府向商人個(ge) 人、家族或群體(ti) 舉(ju) 債(zhai) 並不罕見，但是政府走向公債(zhai) 市場，並懂得如何維係其債(zhai) 務信用，卻是中國，也是世界財政史上開天辟地的一大突破”。可惜，許多人對此曆史並未給予足夠重視。

責任編輯：近複