關(guan) 於(yu) 中國宗教問題的戰略思考

    作者：劉澎
    來源：領導者雜誌第29期
    來源日期：2009-9-12

　　改革開放三十年來，中國取得了世人矚目的成就。但各個(ge) 領域的改革進程並不平衡。在宗教工作領域中，由於(yu) 種種原因，改革的進程相對滯後，許多舊問題尚未得到妥善解決(jue) ，隨著社會(hui) 的轉型與(yu) 全球化的發展，又出現了不少新問題。就全國而言，宗教信仰者的人數越來越多、宗教的影響越來越大，政府在宗教管理方麵的投入與(yu) 產(chan) 出比例嚴(yan) 重失調，宗教方麵的各種問題日益凸顯，卻是不爭(zheng) 的事實。宗教內(nei) 外不同層次、不同性質、錯綜複雜的矛盾與(yu) 問題經過長期累積，已經演變成了黨(dang) 和國家必須麵對、無法回避的挑戰。盡管近年來國家一再加大對宗教管理的投入，但現有宗教管理體(ti) 製低效、僵化、無力應對宗教方麵問題的被動狀況，一直未能得到根本改變。在少數地區，宗教因素往往又與(yu) 民族問題和政治、社會(hui) 、經濟、文化問題交織在一起，使本來就比較複雜的問題變得更加複雜。例如2008年的拉薩“3?14”事件、2009年的烏(wu) 魯木齊“7?5”事件，盡管主要不是宗教問題，但宗教作為(wei) 一個(ge) 因素，在這些事件中無疑起著巨大作用。宗教，作為(wei) 我國現階段社會(hui) 中有著廣泛群眾(zhong) 基礎的一種客觀存在，在可預見的未來，其作用隻會(hui) 日趨重要，因此，為(wei) 了國家的安全、民族的團結和社會(hui) 的穩定，我們(men) 非常需要把宗教作為(wei) 轉型時期的一個(ge) 重要的社會(hui) 問題，從(cong) 戰略上予以考慮，拿出一套新的、具有可操作性的根本解決(jue) 辦法。

　　一、定性與(yu) 定位是解決(jue) 中國宗教問題的基礎

　　處理任何問題，首先要搞清楚問題的性質。宗教在我國社會(hui) 中究竟應該處於(yu) 何種地位、宗教問題在我國究竟屬於(yu) 何種問題，這是研究宗教與(yu) 宗教問題必須回答的首要問題。這個(ge) 問題的實質其實是如何看待宗教及其功能、作用的問題。

　　中國是以馬克思主義(yi) 理論為(wei) 指導的社會(hui) 主義(yi) 國家，宗教和宗教組織在中國社會(hui) 的地位、作用與(yu) 馬克思主義(yi) 宗教觀有著密切的關(guan) 係。長期以來，許多人對如何科學、全麵地理解馬克思主義(yi) 的宗教觀，如何看待宗教，看待現階段宗教在中國社會(hui) 中的功能與(yu) 作用，並不完全清楚，甚至完全不清楚。

　　按照馬克思主義(yi) 宗教觀的傳(chuan) 統解釋，宗教是社會(hui) 主義(yi) 社會(hui) 中的消極因素，宗教在社會(hui) 中的作用不是中性的，當然更不可能是積極的。宗教之所以至今在我國仍然被認為(wei) 是一個(ge) 高度“敏感”的、具有濃厚政治色彩的問題，許多人一提宗教就緊張、就害怕、就聯想到“敵情”，原因就在於(yu) 人們(men) 對宗教的基本看法還囿於(yu) 傳(chuan) 統意識形態的影響，在認識上、觀念上沒有走出把宗教定性為(wei) 社會(hui) 消極因素的誤區；宗教問題被嚴(yan) 重地泛政治化，因而在涉及宗教問題時，人們(men) 總感到有某種風險，總是傾(qing) 向於(yu) 一種防範、限製的心理。這樣當然不可能對宗教內(nei) 部、宗教與(yu) 社會(hui) 、宗教與(yu) 國家之間的關(guan) 係與(yu) 問題做出科學的定位。

　　就中國的具體(ti) 情況而言，如果國家將宗教視為(wei) 一種消極的社會(hui) 因素，不承認宗教具有促進社會(hui) 和諧與(yu) 發展的功能，國家與(yu) 宗教組織的和諧關(guan) 係也就無從(cong) 談起。因此，要解決(jue) 中國的宗教問題，發揮宗教在構建和諧社會(hui) 、促進社會(hui) 發展中的積極作用，就必須與(yu) 時俱進地發展馬克思主義(yi) 宗教觀，全麵客觀地看待宗教和宗教功能，在指導思想上解決(jue) 好國家對宗教的定位問題。對此，胡錦濤在中共十七大報告中明確提出，要“發揮宗教界人士和信教群眾(zhong) 在促進經濟社會(hui) 發展中的積極作用”；2007年12月18日，胡錦濤在主持中共中央政治局集體(ti) 學習(xi) 時指出：“正確認識和處理宗教問題，切實做好宗教工作，關(guan) 係黨(dang) 和國家工作全局，關(guan) 係社會(hui) 和諧穩定，關(guan) 係全麵建設小康社會(hui) 進程，關(guan) 係中國特色社會(hui) 主義(yi) 事業(ye) 發展。”胡錦濤對宗教及宗教問題的一係列明確表述，清楚地說明了作為(wei) 執政黨(dang) 的中共，非常重視“發揮宗教在促進社會(hui) 和諧方麵的積極作用”，希望促進宗教關(guan) 係的和諧，促進宗教與(yu) 社會(hui) 的和諧。

　　然而，由於(yu) 缺乏對宗教問題的相應的製度安排與(yu) 配套政策，加之傳(chuan) 統意識形態的慣性作用，政府管理部門在實際工作中仍然存在著如何看待宗教，如何對其定性、定位的問題。例如，宗教問題應該看成是信仰問題還是政治問題？群眾(zhong) 的信仰選擇應該是公民權利問題還是意識形態問題？宗教信仰者的宗教實踐（活動）應該是文化問題還是公共安全問題？宗教內(nei) 外的各種矛盾是世界各國各民族社會(hui) 中共有的普遍問題還是中國才有的特殊問題？宗教問題的性質主要是敵我矛盾還是人民內(nei) 部矛盾？宗教發展迅速的原因主要是內(nei) 因還是外因？是社會(hui) 、經濟、文化問題還是政治問題？宗教問題在中國是個(ge) 別地區、個(ge) 別人的問題還是具有普遍性的群眾(zhong) 問題？等等。對於(yu) 這些問題，各方認識很不一致，如何處理上述問題又直接影響我國宗教存在的麵貌及其影響社會(hui) 的方式。需要說明的是，上述這些問題在實際生活中的表現形態與(yu) 相互關(guan) 係極為(wei) 複雜，有時甚至是相互交錯、兼而有之。因此對於(yu) 每一個(ge) 問題都需要具體(ti) 問題具體(ti) 分析，很難簡單地從(cong) 概念出發，一概而論。但如果對宗教的根本認識缺乏科學的態度，就會(hui) 在實際工作上表現為(wei) 寧“左”勿“右”，習(xi) 慣性地將宗教作為(wei) 社會(hui) 消極因素對待，而不是像列寧所說的那樣，把宗教看成是公民個(ge) 人的選擇，把宗教組織定位為(wei) “完全自由的、與(yu) 政權無關(guan) 的誌同道合的公*民合會(hui) ”。

　　回顧中國過去六十年的曆史，如果我們(men) 從(cong) 建國開始就能對宗教的性質、作用、功能有一個(ge) 科學、客觀的認識，一個(ge) 合乎實際的定性、定位，宗教在中國的存在就會(hui) 是一種完全不同的樣子了。總之，對宗教的認識問題不解決(jue) ，其他一切問題都無從(cong) 談起。解決(jue) 中國的宗教問題，必須從(cong) 轉變認識開始。一些學者認識到如果宗教在中國社會(hui) 中至今仍然是一個(ge) “敏感問題”，執政黨(dang) 要“發揮宗教在促進社會(hui) 和諧方麵的積極作用”，在現實中仍然無法落實。為(wei) 此，他們(men) 大聲疾呼要為(wei) 宗教“脫敏”。筆者認為(wei) ，為(wei) 宗教“脫敏”的最好辦法就是重新對宗教進行定性，除去附加在宗教身上的太多的政治色彩，同時提出一套相應的可操作的配套政策，把對宗教的正確認識落實到政策層麵、管理層麵。至於(yu) 對宗教本質與(yu) 理念的認識，即有神與(yu) 無神的問題，應將其看成哲學問題，而不是政治問題。隻有從(cong) 思想認識上解決(jue) 了怎麽(me) 看待宗教的問題，處理中國的宗教問題才能有一個(ge) 理性的前提與(yu) 基礎。

　　二、政教關(guan) 係是中國宗教問題的核心

　　解決(jue) 了對宗教的定位，僅(jin) 僅(jin) 提供了解決(jue) 宗教問題的基礎，真正需要麵對的是宗教方麵如何理順關(guan) 係的問題。宗教作為(wei) 一種社會(hui) 存在，與(yu) 社會(hui) 中的其他因素必然要發生各種各樣的關(guan) 係。例如宗教內(nei) 部、宗教與(yu) 非宗教、宗教與(yu) 社會(hui) 、宗教與(yu) 國家的關(guan) 係等。這些關(guan) 係是整個(ge) 社會(hui) 結構的一部分，其中最重要的是國家與(yu) 宗教組織的關(guan) 係，即所謂的“政教關(guan) 係”。政教關(guan) 係之所以重要，是因為(wei) 它是影響和決(jue) 定宗教方麵其他關(guan) 係的根本因素。對於(yu) 一個(ge) 國家來說，政教關(guan) 係如何，不僅(jin) 關(guan) 係到宗教在該國存在的方式及其作用，而且關(guan) 係到社會(hui) 的穩定與(yu) 發展，關(guan) 係到所有宗教信仰者與(yu) 非宗教信仰者的利益。作為(wei) 社會(hui) 公共利益的管理者，任何時代，任何國家的政府在考慮社會(hui) 穩定與(yu) 發展的長遠戰略時，都不能不考慮宗教與(yu) 國家的關(guan) 係。宗教與(yu) 國家的關(guan) 係理順了，雙方關(guan) 係和諧了，宗教就可以作為(wei) 積極因素發揮作用，促進社會(hui) 經濟的發展，促進社會(hui) 的和諧；反之，則可能導致災難性的後果。對今天的中國來說，宗教方麵的問題，不論如何複雜，說到底，都是政教關(guan) 係問題直接、間接的反映。因此，解決(jue) 中國宗教問題，必須緊緊抓住政教關(guan) 係這個(ge) 關(guan) 鍵。

　　世界各國的政教關(guan) 係形形色色，但主要的模式不外乎四種：政教合一型（政教一體(ti) ）、政教分離型（政教二元）、國教型（宗教高於(yu) 世俗政權）、國家控製宗教型（世俗政權高於(yu) 宗教）。由於(yu) 各國曆史、文化、社會(hui) 與(yu) 政治製度的不同，不同國家采用了不同的政教關(guan) 係模式。我國現行的宗教管理體(ti) 製是由政府設立宗教事務管理機構對宗教事務進行管理，同時通過政府認可的宗教團體(ti) 對宗教界人士、宗教活動場所和宗教活動進行控製。對社會(hui) 中涉及宗教的問題，主要是由宗教事務管理部門通過行政手段解決(jue) 。宗教信仰者在政府認可的宗教團體(ti) 指導下進行活動。這種體(ti) 製是1950年代仿照前蘇聯宗教管理的模式確立的，其目的主要在於(yu) 確保國家對宗教的控製，屬於(yu) 典型的“國家控製宗教型”。在這種政教關(guan) 係模式下，政府與(yu) 宗教組織不是相互獨立、相互平等的二元主體(ti) ，不是相互分離的關(guan) 係，而是管理與(yu) 被管理的關(guan) 係。政府宗教管理部門不僅(jin) 對宗教團體(ti) 的政治方向，而且對宗教團體(ti) 內(nei) 部的人事安排、財務、宗教活動、神職人員教育、外事往來、教徒發展等各個(ge) 方麵均予以監督指導。宗教團體(ti) 的生存、發展也被納入國家總體(ti) 計劃的一部分，宗教方麵的一切成敗得失興(xing) 衰榮辱供給需求都與(yu) 各級政府及其管理部門的工作與(yu) 利益密切相連；宗教團體(ti) 聽命於(yu) 政府，政府保證宗教團體(ti) 的政治地位與(yu) 生存需要，二者猶如過去大家熟悉的國營企業(ye) 與(yu) 政府經濟管理部門的關(guan) 係，管理模式帶有濃厚的計劃經濟色彩。

　　改革開放三十年後的今天，中國順利地實現了由計劃經濟到市場經濟的轉型，整個(ge) 社會(hui) 的經濟基礎與(yu) 社會(hui) 結構發生了實質性的巨大變化，經濟領域內(nei) 傳(chuan) 統的政企不分，國家依靠行政手段管理經濟的計劃經濟模式早已不複存在。然而，在宗教領域內(nei) ，1950年代確立的“國家控製宗教型”的宗教行政管理體(ti) 製一以貫之，並未改變。現有管理體(ti) 製的特點仍然立足於(yu) 對宗教的行政控製（所謂“政主教從(cong) ”，政教不分)、國家通過管理體(ti) 製扶持某種宗教或教派、打壓另外的宗教或教派，將宗教政治化、工具化、附屬化的色彩十分明顯。

　　那麽(me) ，這樣一種宗教管理模式是否符合馬克思主義(yi) 宗教觀的基本原則呢？列寧曾經明確說過，“國家不應當同宗教發生關(guan) 係，宗教團體(ti) 不應當同國家政權發生聯係”，“決(jue) 不應當把國家的錢補貼給國家教會(hui) ，決(jue) 不應當把國家的錢補貼給教會(hui) 團體(ti) 和宗教團體(ti) ，這些團體(ti) 應當是完全自由的、與(yu) 政權無關(guan) 的誌同道合的公*民合會(hui) 。……教會(hui) 與(yu) 國家完全分離，這就是社會(hui) 主義(yi) 無產(chan) 階級向現代國家和現代教會(hui) 提出的要求”。顯然，從(cong) 政教分離的角度看，“國家控製宗教型”的政教關(guan) 係模式並沒有馬克思主義(yi) 的理論依據。

　　在實踐上，現有宗教管理體(ti) 製是否能很好地適應今天宗教方麵麵臨(lin) 的複雜形勢，處理好黨(dang) 和政府與(yu) 宗教信仰者之間的關(guan) 係，有效地解決(jue) 宗教方麵的問題？從(cong) 現實結果看，現有政教關(guan) 係的模式與(yu) 宗教管理體(ti) 製基本上不能適應今天社會(hui) 發展的需要，其實際效果與(yu) 有效性令人失望。究其原因，就在於(yu) 過於(yu) 強烈的政治功利目標與(yu) 官僚化的行政管理模式，破壞了政教雙方相互尊重合作的互信基礎，政府對宗教的行政管製導致了信教群眾(zhong) 的逆反心理，最終使管製流於(yu) 形式，喪(sang) 失了群眾(zhong) 的支持。

　　長期以來，由於(yu) 政府宗教管理部門對宗教組織在人事、財務、教務上的操縱控製，使各級宗教團體(ti) 日益政治化、官僚化、機關(guan) 化，嚴(yan) 重脫離信教群眾(zhong) ，幾乎變成了政府機關(guan) 的附屬與(yu) 延伸，大大降低了宗教團體(ti) 的“神聖性”（宗教性）。信教群眾(zhong) 的不滿與(yu) 失望最終加劇了宗教內(nei) 部的離心與(yu) 分裂傾(qing) 向、刺激了宗教在管製體(ti) 係外的發展。六十年來，無論政府管理部門的動機如何，依靠行政手段管理宗教的結果基本上是促進了宗教在全社會(hui) 的發展（各教都在發展，其中尤以基督教、佛教為(wei) 甚，其次是各種民間宗教、民間信仰）；加劇了宗教內(nei) 部的分裂（基督教中未被政府認可的**教會(hui) 正逐步由秘密轉為(wei) 公開，由農(nong) 村轉入城市，成為(wei) 在數量上、質量上都可與(yu) 三自教會(hui) 抗衡的力量），加大了民族地區宗教信徒與(yu) 政府的對立（新疆部分地區伊斯蘭(lan) 教教徒、藏區部分地區藏傳(chuan) 佛教徒），助長了某些基層宗教場所過度追求金錢的商業(ye) 化傾(qing) 向與(yu) 內(nei) 部管理的混亂(luan) （如部分佛教寺廟內(nei) 部的失序與(yu) 腐敗）。

　　同時，為(wei) 了維持現行宗教管理體(ti) 製，國家不得不持續動用巨額資源，投入到與(yu) 所謂“非法宗教勢力”的長期鬥爭(zheng) 中而不能自拔。鬥爭(zheng) 的結果除了有利於(yu) 維持宗教管理部門的存在之外，對體(ti) 製外宗教勢力根本無法起到遏製效果。更嚴(yan) 重的是，這場曠日持久的“鬥爭(zheng) ”缺乏群眾(zhong) 基礎與(yu) 社會(hui) 認可，從(cong) 未得到過教內(nei) 教外廣大群眾(zhong) 與(yu) 社會(hui) 輿論在正當性方麵的強力支持。政府在宗教領域內(nei) 既當“裁判員”、“教練員”，又當“運動員”，這種政府角色的錯位和行政權力的濫用與(yu) 信用的過度透支，使政府逐漸失去了自己作為(wei) 超然於(yu) 宗教之上的社會(hui) 公共利益調節者的中立地位，失去了手中原有的在整體(ti) 上影響中國宗教發展的主導權。在政教雙方的力量對比上，表麵上宗教方麵非常弱小，是應對政府管理的守方，但其後麵卻有人數龐大的信教群眾(zhong) ，隨時可以發動“防守反攻”；政府方麵雖然掌握著各種資源，表麵是非常強大，實際卻處於(yu) 被動反應的地位，盡管遊戲仍在繼續，但政府通過行政手段強行控製宗教的成本越來越高。

　　上述中國政教關(guan) 係的模式中，有一點應該特別說明的是，中國的政教關(guan) 係中，代表“宗教團體(ti) ”的一方實際有兩(liang) 個(ge) 完全獨立的實體(ti) 。一個(ge) 是得到政府承認並受政府控製的“愛國宗教組織”，另一個(ge) 是未得到政府承認的宗教團體(ti) 。這就形成了中國政教關(guan) 係“兩(liang) 方三者”的特點，也可以說是宗教領域中的中國特色。由於(yu) 這個(ge) 特色，中國政府對宗教團體(ti) 不得不分別實行兩(liang) 種不同的政策。對於(yu) 未得到政府承認的宗教團體(ti) ，政府動用了各種資源、各種手段，從(cong) 各個(ge) 方麵不斷進行限製、打擊。但幾十年過去了，效果適得其反，非官方宗教力量蓬勃發展，在數量上質量上都得到了極大的提高。與(yu) 之形成鮮明對照的則是得到政府支持的“愛國宗教組織”的日益衰弱與(yu) 邊緣化。“愛國宗教組織”的定位是以實現執政黨(dang) 的政治目標為(wei) 己任，也即是這些團體(ti) 是具有明確目的的宗教—政治組織，而不是純宗教組織。在以爭(zheng) 奪信教群眾(zhong) 為(wei) 衡量標準的宗教市場的競爭(zheng) 中，其宗教性、神聖性與(yu) 宗教功能當然無法與(yu) 以專(zhuan) 門為(wei) 宗教信徒提供宗教服務、精神信仰產(chan) 品為(wei) 宗旨的非官方宗教組織相提並論。雖然因有政府的支持，無論“愛國宗教組織”內(nei) 部如何混亂(luan) 、虛弱，都不會(hui) 垮台。然而，國家長期扶持“愛國宗教組織”的諷刺性後果不是加強了“愛國宗教組織”的活力，而是加速了其政治化、機關(guan) 化、科層化、世俗化、日趨僵化的傾(qing) 向。“愛國宗教組織”作為(wei) 政府宗教管理部門控製下的附屬物，嚴(yan) 重脫離群眾(zhong) ，喪(sang) 失了宗教號召力、凝聚力。為(wei) 了扶持“愛國宗教組織”，國家不得不拿出更多的錢，支持“愛國宗教組織”，“培養(yang) 愛國宗教力量隊伍”，甚至不惜在各級人大和政協組織中給予“愛國宗教組織”更多、更高的席位（從(cong) 全國人大副委員長、全國政協副主席，到區縣人大代表、政協委員）。出於(yu) 政治需要，國家不能不支持“愛國宗教組織”，但正是國家的支持，使“愛國宗教組織”發生了異化，其自身的活力與(yu) 作用正好與(yu) 政府的扶持成反比，國家給“愛國宗教組織”的錢越多，“愛國宗教組織”越不起作用。以至於(yu) 現在“辦好教會(hui) ”，“培養(yang) 愛國宗教力量隊伍”竟奇怪地成為(wei) 了政府宗教管理部門自己的工作，躺在政府身上的“愛國宗教組織”成了在信教群眾(zhong) 中難以發揮作用而國家又無法扔掉的包袱。而非官方宗教力量也正是利用了“愛國宗教組織”缺乏“神聖資本”的軟肋，才在政府的不斷打壓下，得以發展。

　　顯然，以“政教不分”與(yu) “行政控製”為(wei) 特征的中國現行的政教關(guan) 係模式不符合馬克思主義(yi) 的宗教觀，不利於(yu) 宗教與(yu) 國家之間建立良好的互動合作關(guan) 係，不能適應時代發展的需要；管理體(ti) 製本身已經成了宗教方麵產(chan) 生問題的根源之一，亟須改革。

　　中國政教關(guan) 係模式存在了幾十年，其弊眾(zhong) 所周知。因而有學者提出了一個(ge) 新的模式，謂之“政規教隨”。此模式的目的旨在對我國現有的政教不分的舊模式進行改良，但其出發點與(yu) 落腳點仍然是立足於(yu) “政”對“教”的控製，不願改變政府對宗教通過行政手段進行控製的基本模式。“政規教隨”的理論依據是“中國國情特殊論”，因而不可照搬國外“政教分離”、法治加宗教市場開放的管理模式。“政規教隨”的要害在於(yu) 製定規則的是“政”，遵循規則的是“教”，目的不是為(wei) 了實現政教分離，而是為(wei) 了保證和鞏固“政”對“教”的控製地位。

　　對此，筆者認為(wei) ，政教分離符合馬克思主義(yi) 的宗教觀原則，是人類文明的共同財富，也是人類社會(hui) 發展進步的結果，不屬於(yu) 任何國家，無所謂東(dong) 西之分。各國國情不同，政教關(guan) 係的模式可以各不相同。采用何種政教關(guan) 係的模式，實行何種宗教管理體(ti) 製，應取決(jue) 於(yu) 各國人民的願望，符合大多數人的利益。對中國而言，中國宗教的問題很多，根本原因之一就是政教關(guan) 係模式不合理，政教不分、政高於(yu) 教、處理宗教問題不通過法治；宗教方麵各種各樣的矛盾、問題，蓋源於(yu) 此。

　　中國是個(ge) 大國，中國應該實行何種政教關(guan) 係模式，應由國家與(yu) 宗教雙方共同討論，取得社會(hui) 各界與(yu) 廣大群眾(zhong) 的認可，達成廣泛的社會(hui) 共識。而不能隻考慮某一部分人（無論是宗教或非宗教團體(ti) ）的利益。要構建和諧社會(hui) ，發揮宗教人士與(yu) 信教群眾(zhong) 在經濟社會(hui) 建設中的積極作用，從(cong) 根本上解決(jue) 我國宗教方麵存在的問題，就必須遵循事物發展的客觀規律，按照構成現代文明國家與(yu) 宗教相互關(guan) 係的基本要求，構建新型的符合中國國情的政教關(guan) 係模式。這個(ge) 新的政教關(guan) 係模式的最基本的特點應該是：第一，保護宗教信仰自由；第二，實行政教分離。不體(ti) 現這兩(liang) 條原則，新型政教關(guan) 係的模式就失去了存在的意義(yi) 。有了建立在這兩(liang) 條原則基礎上的新型政教關(guan) 係模式，加上對宗教法治的完善，才有可能發揮宗教在社會(hui) 中的積極作用。

　　從(cong) 國際上看，世界各國憲法普遍規定了宗教信仰自由，同時把政教分離原則作為(wei) 實現宗教信仰的基本原理或製度，聯合國等國際組織也把實現宗教信仰自由和政教分離原則作為(wei) 國際社會(hui) 的共同義(yi) 務與(yu) 追求。國際社會(hui) 普遍認可和推行的政教關(guan) 係的兩(liang) 條基本原則的目的就在於(yu) 尊重個(ge) 人的自我選擇權，保護其不受國家公權力的直接或間接的幹預；要求國家與(yu) 宗教之間保持各自的準則與(yu) 領域，要求國家的宗教中立性或非宗教性，禁止“宗教的政治化”與(yu) “政治的宗教化”。這是人類社會(hui) 發展的經驗，是現代憲政理論和憲法體(ti) 製普遍承認的法律與(yu) 政治道德基礎，也應是中共在宗教問題上的基本政策所要實現的目標。

　　中共在宗教問題上的基本政策是宗教信仰自由政策，其最終目標是使宗教信仰問題成為(wei) 公民個(ge) 人的自由選擇，成為(wei) 公民個(ge) 人的私事。現在的問題是如何通過確立新型的政教關(guan) 係模式，落實這個(ge) 政策。筆者認為(wei) ，在政教關(guan) 係中應旗幟鮮明地貫徹宗教自由與(yu) 政教分離的基本原則，讓宗教組織回歸宗教；國家不向任何宗教組織、團體(ti) 提供任何政治上、財務上的資助；在法律麵前，宗教信仰者、非宗教信仰者、宗教團體(ti) 、非宗教團體(ti) 一律平等；國家對宗教的管理要從(cong) 以行政管理為(wei) 主轉變到法治管理，做到了這幾條，就能確立新的和諧的政教關(guan) 係，黨(dang) 的宗教信仰自由政策就能真正得以落實，國家在處理宗教問題時由政教關(guan) 係模式與(yu) 宗教管理體(ti) 製不合理帶來的各種弊端才能得到克服。

　　三、法治是解決(jue) 中國宗教問題的根本出路

　　新型的政教關(guan) 係一旦明確，就會(hui) 呼喚相應的體(ti) 製改革與(yu) 製度安排。長期以來我國用行政手段管理宗教，將宗教置於(yu) 政府的行政管理體(ti) 製而非法治之下的宗教管理模式，就是對宗教定位不準導致的管理方式錯位的反映。用行政手段管理宗教的模式弊端無窮，已被實踐證明不僅(jin) 不能很好地解決(jue) 今日我國宗教方麵的諸多問題，而且還在一定程度上增加了解決(jue) 問題的難度與(yu) 成本。世界大多數國家都是依靠法治，用法律手段調節政教關(guan) 係，解決(jue) 宗教方麵的問題。根據世界各國在管理宗教方麵積累的成功經驗，國家對宗教管理的最好方式和根本出路還是靠法治。沒有宗教方麵的法治建設，新型的政教關(guan) 係就不可能有製度保證，宗教方麵的問題也就難以得到根治。

　　我國憲法第五條規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家”。我國各個(ge) 領域各行各業(ye) 都在大力推行法治，實行“依法治國”、“依法管理”。宗教領域也不應該例外。依法治國，首先要有法。改革開放以來，我國製定了一批關(guan) 於(yu) 宗教的法律法規，形成了包括憲法、法律、行政法規與(yu) 行政規章、地方性法規與(yu) 政府規章、民族自治地方法規與(yu) 規章等五個(ge) 層麵八個(ge) 級別在內(nei) 的龐大的法律體(ti) 係，但至今尚無一部由全國人民代表大會(hui) 通過的、作為(wei) 國家處理政教關(guan) 係和宗教問題的權威的基本法。因此，從(cong) 通過法律手段解決(jue) 宗教問題的實際效果看，我國的宗教法治體(ti) 係還很不完善，存在著若幹需要解決(jue) 的重大問題。這些問題主要表現在以下幾個(ge) 方麵：

　　(1)憲法的應用與(yu) 違憲審查。憲法是我國的根本*法，是一切法律的基礎，憲法36條是憲法中專(zhuan) 門論述宗教問題的條文，也是我國處理宗教問題的最高法律依據與(yu) 標準。但我國憲法具有規範的抽象性和憲法的不能直接適用性。在司法實踐中普通法院無權直接適用憲法，憲法不能進入庭審，沒有司法化，不能作為(wei) 判案的直接依據。另一方麵，在實際工作中，違憲的情況比比皆是，對於(yu) 違反憲法36條的問題，很難處理，違憲是最大的違法，單純依據憲法原則解決(jue) 涉及宗教的具體(ti) 問題不現實。

　　(2)法律保留原則與(yu) 宗教基本法的缺失。宗教信仰屬於(yu) 公民的基本權利範圍，屬於(yu) “必須由全國人民代表大會(hui) 及其常務委員會(hui) 製定法律的事項”。依法管理宗教，處理宗教方麵的問題隻有通過國家立法機關(guan) （全國人大/人大常委會(hui) ）製定有關(guan) 宗教的基本法律，將憲法的原則性規定具體(ti) 化，才能使抽象的憲法規範在實踐中付諸實施，而不能由其他機關(guan) 特別是行政機關(guan) 代為(wei) 規定。2004年，國務院出台《宗教事務條例》，成為(wei) 目前最高級別的宗教立法。但這和《立法法》直接相悖，因為(wei) 國務院無權直接對公民的憲法權利進行約束和減損。換言之，在《憲法》36條和《宗教事務條例》之間，必須要有全國人大製定的法律，才能滿足法治的“形式合理性”。依法治國，沒有國家最高權力機構通過的宗教法作基礎，單項行政法規和地方性法規再多，也不能形成有關(guan) 宗教的法律體(ti) 係。目前，由國家立法機關(guan) 製定的關(guan) 於(yu) 宗教的基本法律缺位，基本法律之外的規範性法律文件卻層出不窮，這有悖於(yu) 法律保留原則的基本要求。

　　(3)相關(guan) 法律不完善。我國沒有專(zhuan) 門的宗教法，但涉及宗教問題的法律有十多部，這些主要針對其他問題的法律出台背景不同、時間不同，對宗教問題的規定淺嚐輒止，隻涉及宗教問題的某一方麵，缺乏通盤考慮。宗教方麵的許多重大原則如政教分離、宗教團體(ti) 的法人資格與(yu) 地位、宗教事務管理部門與(yu) 宗教團體(ti) 的關(guan) 係、宗教進入社會(hui) 公共領域的平等路徑等問題在這些針對其他問題的法律中沒有明確的規定，這些問題也不屬於(yu) 其他法律調節的範圍。從(cong) 我國目前立法的實際看，要對所有這些涉及宗教的法律進行全麵的修改是不現實的，而我們(men) 又不可能依靠這些相關(guan) 法律解決(jue) 宗教方麵的所有問題。在此情形下，要完善宗教的法治，隻能是通過製定統一的宗教法來處理涉及宗教方麵的問題，使憲法對宗教信仰自由和信教公民的保護體(ti) 現於(yu) 法律的層麵。有了宗教法，基於(yu) 後法優(you) 於(yu) 前法、新法優(you) 於(yu) 舊法的原則，以往立法與(yu) 宗教法的規定不一致的，應當適用宗教法，這也可以解決(jue) 過去已有之法的不當之處。

　　(4)下位法不可代行上位法。在關(guan) 於(yu) 宗教的基本法空缺的情況下，我國處理宗教方麵的問題時實際起作用的主要是由國家行政機關(guan) 頒布的行政法規、行政規章和地方性法規、規章，其中最主要的是國務院頒布的《宗教事務條例》。按照《立法法》的規定，國家行政機關(guan) 在得到授權後，可以根據憲法和法律，製定行政法規，但涉及公民權利的事項隻能製定法律，不能用行政法規代替。按照我國憲法，宗教信仰自由屬於(yu) 公民的基本權利範疇。從(cong) 法律體(ti) 係上說，用低位階的行政法規代行應該由上位階的法律規定的涉及公民基本權利的做法，是不符合《立法法》規定的。對公民基本權利進行規定隻能通過製定法律而非行政法規。處理宗教問題主要應該依靠法律，行政機關(guan) 可以根據法律製定行政法規或實施條例作為(wei) 補充，但不能大麵積地依靠行政法規，或者以法規代替法律。我國憲法承認宗教信仰自由是公民基本權利，對關(guan) 於(yu) 公民基本權利事項的法律規範，隻有經過國家立法機關(guan) 民主審議的過程才能獲得正當性。

　　(5)部門立法缺乏權威。行政機關(guan) 不是立法機關(guan) ，如果法律空缺，就用自行起草製定的行政法規、規章代行法律職能，必然產(chan) 生自己為(wei) 自己的工作立法，立法之後自己又擔當執法主體(ti) 的不正常現象。現有專(zhuan) 門針對宗教的國務院行政法規與(yu) 國務院部門行政規章主要是由國家宗教管理部門主持完成的。國家宗教管理部門是國家管理宗教事務的具體(ti) 執行機關(guan) ，如果自己起草宗教法規，自己解釋、自己執行、自己對違規行為(wei) 實施處罰，無形中未經立法機關(guan) 授權就獲得了額外的不受監督的行政權力。這種沒有立法機關(guan) 參與(yu) 的立法過程和出台的行政法規難免不帶有部門立法、維護部門利益的嫌疑。如果立法本身帶有部門利益色彩，出台條例的權威就會(hui) 大打折扣，難以得到社會(hui) 各界的認同。《宗教事務條例》出台後的遭遇，清楚地表明沒有得到立法機關(guan) 授權和社會(hui) 認同的部門立法是缺乏權威的。

　　(6)地方法規、規章的局限性。立法的目標之一在於(yu) 最大限度地實現公平正義(yi) 。我國沒有關(guan) 於(yu) 宗教的基本法律，各省市自治區先後製定了地方宗教法規及規章，對各地的宗教事務管理進行規範。由於(yu) 沒有全國性的宗教法為(wei) 宗教事務的管理提供統一的標準，各地的宗教立法在對待宗教方麵的許多具體(ti) 問題的寬嚴(yan) 鬆緊尺度掌握上存在很大差別和相互矛盾的地方。而我國境內(nei) 的主要宗教不是地方性宗教（民間信仰除外），我國宗教自身的普遍性、一致性遠遠大於(yu) 以省市為(wei) 單位劃分區域形成的宗教地方特色，這就導致了同一性質的同一宗教的同樣問題因地區的不同而受到不同的對待，無法體(ti) 現法律的公平與(yu) 普適性。

　　上述問題表明了我國宗教立法麵臨(lin) 的難點，其中最為(wei) 關(guan) 鍵的是宗教基本法的缺失問題。宗教基本法缺失的問題不解決(jue) ，有關(guan) 宗教的立法與(yu) 法律體(ti) 係就難以完成。因此，要解決(jue) 我國宗教立法方麵的問題，就必須由全國人大製定《中華人民共和國宗教法》，作為(wei) 國家處理政教關(guan) 係和地方各級政府依法管理宗教事務的法律依據。立法的過程應貫徹開門立法、科學立法、民主立法的原則，在全國範圍內(nei) 公開征求各類《宗教法》的立法建議稿，廣泛征詢各方麵群眾(zhong) 的意見，供全國人大立法時參考。隻有完成了有關(guan) 宗教的基本法的立法，健全和完善了宗教法律體(ti) 係，對政府來說才談得上依法管理宗教，才能實現傳(chuan) 統的宗教管理模式的轉變，強化國家對宗教的法律監管，提高政府依照法律處理宗教問題的能力。對公民和宗教組織來說，宗教信仰自由權利才能落到實處，才能實現宗教關(guan) 係的和諧，宗教與(yu) 社會(hui) 的和諧。

　　在建立健全有關(guan) 宗教的法律體(ti) 係之後，國家應逐步開放宗教市場，允許公民自由組合依法注冊(ce) 成為(wei) 宗教團體(ti) ，政府不應充當宗教領域內(nei) “裁判員、教練員、運動員”的角色，宗教問題原則上應由法律予以規範、調節。國家應允許和鼓勵宗教組織在法律允許的條件下進入宗教市場。實踐早已證明，市場機製，西方國家可以用，中國也可以用。問題不在市場，而在是否有與(yu) 市場競爭(zheng) 相匹配的完備的法製。我國在經濟領域內(nei) 成功地引入了市場競爭(zheng) 機製，關(guan) 鍵就在於(yu) 有一整套相應的法律體(ti) 係。在宗教領域，我們(men) 完全可以參照我國經濟改革的成功經驗，用開放宗教市場、建立健全配套法律的辦法，實現宗教管理體(ti) 製的轉型與(yu) 改革，保持宗教關(guan) 係的和諧。世界各國處理宗教問題的經驗已經證明，成熟的宗教自由市場和完備的法律體(ti) 係是維護社會(hui) 穩定、民族團結、國家長治久安的根本保證。

　　宗教市場放開後，國家應逐步取消對現有宗教組織的各項財務支持，不介入宗教組織內(nei) 部事務，也不對任何宗教組織提供任何形式的國家財政支持。宗教及宗教組織的興(xing) 衰應該與(yu) 國家財政沒有任何關(guan) 係，無論何種原因，國家財政都不應與(yu) 任何宗教團體(ti) 發生關(guan) 係。不管什麽(me) 組織，辦得下去就辦，辦不下去就不辦。宗教不是國營企業(ye) ，更不是國家的財政包袱。如果某個(ge) 宗教、某個(ge) 教派辦不下去了，應順其自然，允許其退出宗教市場。

　　在新型的政教關(guan) 係模式和宗教市場開放的條件下，政府與(yu) 宗教組織之間，宗教組織之間、宗教組織與(yu) 其他社會(hui) 團體(ti) 、個(ge) 人之間，是一種法律關(guan) 係而非政治關(guan) 係。按照這種新的政教關(guan) 係模式，國家應當在法律框架下，對所有宗教、教派（包括五大宗教和其他宗教、民間宗教與(yu) 民間信仰）一視同仁；對宗教信仰者與(yu) 非宗教信仰者在行使公民政治權利方麵一視同仁。宗教信徒的宗教信仰自由權利及宗教組織的權利均由法律予以保護，其違法行為(wei) 也由法律予以懲處。政府隻是各種社會(hui) 公共利益、信仰與(yu) 非信仰團體(ti) 利益的維護者與(yu) 協調人。

　　在社會(hui) 服務方麵，國家應為(wei) 宗教組織進入社會(hui) 服務領域提供合法的路徑，通過製定相應的法律鼓勵宗教組織參與(yu) 各種社會(hui) 公益活動事業(ye) ，享有與(yu) 其他社會(hui) 團體(ti) 參與(yu) 社會(hui) 服務的同等權利。宗教團體(ti) 應享有與(yu) 其他社會(hui) 團體(ti) 參與(yu) 社會(hui) 慈善服務的同等權利。這是國家“發揮宗教在促進社會(hui) 和諧方麵的積極作用”的重要方式，也是團結廣大信教群眾(zhong) 、體(ti) 現新型政教關(guan) 係的重要舉(ju) 措。

　　四、建立“宗教特區”,邁出宗教管理體(ti) 製改革的第一步

　　解決(jue) 宗教方麵積累的大量問題，涉及到建立新型政教關(guan) 係模式、改革宗教管理體(ti) 製、完善宗教立法等一係列重大問題，關(guan) 係到方方麵麵的利益調整，是一項浩大的係統工程；加之我國幅員遼闊、人口眾(zhong) 多，各地情況很不相同，情況複雜，難度極大，因此必須謹慎。但另一方麵，因此而一味拖延、等待，“以不變應萬(wan) 變”，則會(hui) 形成更多的問題，付出更大的代價(jia) 。這就是說，不改革不行，一步到位大改也不行。為(wei) 此，從(cong) 操作層麵上說，明智的辦法是本著科學的態度，分階段、有計劃地慎重小步走，逐步進行。借鑒我國在改革開放初期建立沿海經濟特區的經驗，在《宗教法》出台之前，國家可以考慮試辦“宗教特區”，作為(wei) 積極探索解決(jue) 宗教問題方案、改革宗教管理體(ti) 製的第一步。

　　所謂“宗教特區”，其實就是宗教管理體(ti) 製改革試點地區。為(wei) 了取得經驗，減少失誤，可在全國範圍內(nei) 分別選擇具有代表性的5—6個(ge) 地、市級地區作為(wei) 宗教管理體(ti) 製的改革試點，這些試點應包括傳(chuan) 統上宗教影響較大的地區，沿海經濟發達地區，中西部地區，邊疆民族聚居地區等不同社會(hui) 經濟發展類型的地區，同時又能代表主要宗教的地區。例如溫州（沿海城市、基督教、伊斯蘭(lan) 教），廈門（傳(chuan) 統基督教、民間信仰），南陽（內(nei) 地農(nong) 村基督教、道教）、石家莊（天主教、佛教）、臨(lin) 夏（伊斯蘭(lan) 教、藏傳(chuan) 佛教）、昆明（邊疆少數民族、各教）等。如果覺得難度大，還可以縮小試驗的範圍，把試點縮小到兩(liang) 、三個(ge) 。

　　在具體(ti) 做法上，試點地區的改革內(nei) 容主要應包括以下幾個(ge) 方麵：

　　(1)試行宗教組織備案。試行宗教組織備案製的目的是將試點地區所有宗教組織納入政府管理視野，消除地下宗教組織與(yu) 活動存在的理由。備案的對象不分是否屬於(yu) 五大宗教、是否過去得到過政府承認。任何自稱是某一宗教的組織均可予以備案。備案的內(nei) 容包括該組織的人事、教務、財務、行政等各種相關(guan) 信息。

　　(2)試行宗教業(ye) 務歸口管理。加強試點地區政府處理宗教事務與(yu) 相關(guan) 問題的能力，取消專(zhuan) 門的宗教管理機構，將原有的宗教管理幹部充實到公安、民政、外事、教育、衛生、城建、土地、旅遊、文物、文化、出版、食品監督、司法等部門；對涉及社會(hui) 生活各個(ge) 方麵的宗教問題實行具體(ti) 化對口管理，是什麽(me) 問題就由政府各相關(guan) 部門依照相關(guan) 法律處理。政府不介入試點地區各宗教組織的內(nei) 部事務，宗教組織內(nei) 部的人事、財務、教務自理；宗教組織在宗教場所以外的活動按其內(nei) 容類別分別由特區政府依照相關(guan) 法律管理。對涉及抽象的不屬於(yu) 任何具體(ti) 業(ye) 務部門管理的宗教信仰自由權利的問題，按國家的法律和特區製定的《特區宗教法（試行草案）》處理。

　　(3)推動特區宗教立法。成立特區宗教法起草小組，製定和修改《特區宗教法（試行草案）》，作為(wei) 特區的宗教管理依據和未來提交全國人大宗教立法的建議。特區宗教法起草小組應由政府行政管理人員，特區立法、司法機關(guan) 、宗教團體(ti) 代表、法學專(zhuan) 家、學術界代表、社會(hui) 知名人士代表、企業(ye) 家代表、社區居民代表等共同組成。

　　(4)組建宗教行業(ye) 協會(hui) 。在宗教特區內(nei) ，由各種宗教在地/市、縣/市、鄉(xiang) 三級分別建立自己的宗教聯合會(hui) ，作為(wei) 行業(ye) 協會(hui) 。宗教聯合會(hui) 應包括本宗教中各種教派、宗派（如基督教中的三自教會(hui) 、**教會(hui) 、聚會(hui) 處、真耶穌會(hui) 、安息日會(hui) 等各派）。宗教聯合會(hui) 不是宗教組織，是為(wei) 宗教團體(ti) 服務的非營利協調機構，任務是協調本地區本宗教內(nei) 部、本宗教團體(ti) 之間、本宗教團體(ti) 與(yu) 其他團體(ti) 、本宗教團體(ti) 與(yu) 政府之間的各項事務。宗教聯合會(hui) 的領導由參加該會(hui) 的各組織代表選舉(ju) 產(chan) 生，實行任期製，工作人員可從(cong) 社會(hui) 上招聘雇用合適的專(zhuan) 業(ye) 人員，所需經費由參加聯合會(hui) 的各宗教組織分擔。

　　(5)建立政教對話機製。在地/市、縣/市、鄉(xiang) /縣成立“宗教問題聯席會(hui) 議”，由當地各宗教聯合會(hui) 代表與(yu) 政府代表按對等原則共同組成，進行有關(guan) 宗教問題的溝通、交流、對話。宗教方麵的代表由宗教團體(ti) 自己推選，如果某些宗教內(nei) 部無法統一意見（如基督教），可由雙方派出各自的代表共同擔任。聯席會(hui) 議是政教雙方對話、交流、協商、溝通的平台，下設宗教聯絡辦公室，該辦公室為(wei) 聯絡協調辦事機構，僅(jin) 為(wei) 落實宗教團體(ti) 與(yu) 政府溝通交流做技術性、事務性服務，無任何權限，不具有任何管理能力。

　　(6)建立鼓勵宗教組織進入社會(hui) 服務領域的準入機製。鼓勵宗教組織利用自身資源與(yu) 優(you) 勢開展社會(hui) 服務，發展慈善事業(ye) 。宗教團體(ti) 可以自己的名義(yi) 開辦各種公益慈善服務機構（需向政府民政部門注冊(ce) 登記）；宗教團體(ti) 創辦的服務行業(ye) 可享有免稅資格，其所建立的慈善公益機構可接受海內(nei) 外慈善捐贈；宗教慈善機構可享有與(yu) 其他非宗教慈善機構在社會(hui) 上開展公益活動的同等權益。

　　改革宗教管理體(ti) 製，把對宗教的管理從(cong) 依靠行政機關(guan) 的行政控製轉為(wei) 依靠法治是一項涉及許多人利益的改革，難度很大；但沒有這個(ge) 轉變，不搞這個(ge) 改革，宗教方麵的問題就無從(cong) 解決(jue) 。改革是大勢所趨，政教分離是曆史的必然。建立宗教特區，改變現有的宗教管理體(ti) 製隻是時機問題。但時機不可能坐等，必須積極準備，創造條件，大膽探索。中國改革開放已經三十年了，改革的理念，法治的理念，深入人心。依法治國，依法管理宗教，客觀上也要求必須改革宗教管理體(ti) 製。建立宗教特區是以改革精神進行的大膽嚐試的第一步，也是一個(ge) 需要全民參與(yu) 的曲折的磨合過程。無論試辦宗教特區的結果如何，對探索貫徹落實黨(dang) 的宗教信仰自由政策、妥善處理中國的宗教問題，都具有深遠的意義(yi) 。



　　（作者係中國社會(hui) 科學院研究員，北京普世社會(hui) 科學研究所所長。）