原標題：從(cong) 國家治理效率的視角反思武漢肺炎疫情事件

作者：虞崇勝 何路社    

來源：作者授權伟德线上平台發表

時間：西元2020年2月18日

麵對武漢市突如其來的“冠毒”疫情，湖北省作協主席李修文說：我認為(wei) 災難文學的唯一倫(lun) 理，就是反思災難。土生土長的武漢人清華大學李義(yi) 天教授悟道：這場可怕的災疫讓我們(men) 意識到，原來有那麽(me) 多天災人禍，阻礙著我們(men) 過上哪怕僅(jin) 僅(jin) 是平凡的生活。它也讓我們(men) 意識到，原來平凡的生活竟是如此脆弱，原來維係和保衛我們(men) 的平凡的生活竟是這般難得。

我們(men) 現在則再從(cong) 國家治理的視角反思：效率是治理的生命，特別強調這點是本文的最大貢獻。治理效率與(yu) 人民群眾(zhong) 的切身利益，與(yu) 黨(dang) 和政府的公信力都緊緊生死相連。現在回顧這次武漢肺炎疫情的擴散暴發過程，李文亮等醫生的非正規渠道預警，是我們(men) 錯過了的唯一有可能抓住的一次機會(hui) ……

然而，在現行的國家治理體(ti) 係“言論管製與(yu) 言論自由”製度環境下，要抓住這一機會(hui) 卻並非那麽(me) 直接容易簡單。所以，網上對此而言針鋒相對的爭(zheng) 論異常激烈。但是，再曲折困難複雜的事情，隻要經過科學理性地分析，最終都可以得出唯一正確的答案。

 一、言論管製與(yu) 言論自由各有各的道理

偏信則暗，兼聽則明。

（一）首先看言論管製的道理

 比如有人指出：涉及國家重大公共衛生事件的暴烈性傳(chuan) 染病毒的發布，一定是需要統一口徑確定無誤由專(zhuan) 門的部門對外發布，病毒 的認定不僅(jin) 要通過臨(lin) 床表現，還必須要經過目前人類所有能使用的檢測手段進行多方佐證，這是一個(ge) 國家管理的基本機製。而武漢市中心醫院李文亮醫生是眼科醫生並非一線的傳(chuan) 染或者發熱門診醫生，也非對病毒進行專(zhuan) 業(ye) 化驗和甄別的醫生，也就是說他獲取的信息是來源於(yu) 同事或者醫療圈子而並非是靠自己的專(zhuan) 業(ye) 或者對口的工作正當分析獲取，並且沒有經過正常發布渠道將重大信息突破紅線發布到醫療圈外。基於(yu) 這種情況，公安部門在沒有獲得官方發布信息的情況下的處理是正確的，訓誡也是適度的，並沒有給他施加過度強製力和傷(shang) 害。

我國《傳(chuan) 染病防治法》等相關(guan) 法律明確規定——市、縣、區基層是信息上報渠道，疫情發布最低一級權限在省級衛生行政部門，就連地級市都無權發布。換句話說，地市縣鄉(xiang) 一級，及時上報是義(yi) 務，對本地發布疫情信息就是違法。對乙類傳(chuan) 染病中傳(chuan) 染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所稱甲類傳(chuan) 染病的預防、控製措施。其他乙類傳(chuan) 染病和突發原因不明的傳(chuan) 染病需要采取本法所稱甲類傳(chuan) 染病的預防、控製措施的，由國務院衛生行政部門及時報經國務院批準後予以公布、實施。需要解除依照前款規定采取的甲類傳(chuan) 染病預防、控製措施的，由國務院衛生行政部門報經國務院批準後予以公布。省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內(nei) 常見、多發的其他地方性傳(chuan) 染病，可以根據情況決(jue) 定按照乙類或者丙類傳(chuan) 染病管理並予以公布，報國務院衛生行政部門備案。

簡而言之，任何個(ge) 人沒有發布疫情的資質，類似非典之類的疫情發布權力在國務院。李文亮有正規渠道反映疫情：上報或使用網絡直報係統（這個(ge) 係統一旦錄入信息就直達國家疾控中心，是最高效、最可靠的方式，與(yu) 之相比朋友圈簡直不值一提）。因此，有人差強人意地比喻：醫生是專(zhuan) 業(ye) 人員，在官方尚未確定疫情信息之前，不宜向親(qin) 友披露工作中掌握的疑似疫情信息。就好比警察在案件偵(zhen) 查終結前不能泄露案情線索一樣，這屬於(yu) 特殊職業(ye) 的保密義(yi) 務。

事實上第一個(ge) 提請注意疫情的是湖北省中西醫結合醫院呼吸內(nei) 科主任張繼先醫生，她不但積極主動及使用了正確的途徑，而且促使政府及時行動。12月26日，張繼先醫生接診時發現有不明病毒引起的肺炎患者，感到蹊蹺。12月27日，張繼先向主管院長匯報，醫院當即向江漢區疾控中心匯報。12月28日、29日，又增加了4名症狀相同的病人，而且全部來自華南海鮮市場。張繼先醫生敏銳地意識到情況不對，立即又向醫院進行了報告，並建議醫院召開多部門會(hui) 診。12月29（星期天）下午，醫院研究決(jue) 定直接向省、市衛健委疾控處報告。省、市衛健委疾控處接到報告後快速反應，指示武漢市疾控中心、金銀潭醫院和江漢區疾控中心前往醫院，開始流行病學調查。12月30日，武漢市衛健委就發了一個(ge) 內(nei) 部通報。12月31日，武漢衛健委正式（也是首次）對外發布：武漢地區發現了病毒性肺炎，患者已隔離治療，並指出該病毒性肺炎與(yu) 華南海鮮市場有關(guan) 。以致甚至有人認為(wei) ，具體(ti) 對比張繼先醫生的表現，李文亮的行為(wei) 對防疫的貢獻幾乎沒有。相反，他無視組織紀律性的行為(wei) 的被人利用，一定程度上營造出混亂(luan) 的局麵，客觀上幹擾了疫情防疫。

（二）現在再看言論自由的道理

現代國家治理是多元的，治理主體(ti) 包括國家、市場和社會(hui) 多方。各方缺一不可，相輔相成。當然，權力天然優(you) 越，國家權力應占據主導地位。但這也就更需要市場與(yu) 社會(hui) 的製約。否則，國家權力的勤政廉政難以保證。 所以，國家正規渠道預警與(yu) 社會(hui) 非正規渠道預警不是對立的，而是各有所長，相益得彰。

總之，無論是從(cong) 多元治理的角度，或是權力製約的角度，都不能否定社會(hui) 非正規渠道預警的合理合法性。應該是兩(liang) 條渠道並行不悖，都可以發揮作用。而且，什麽(me) 問題都要因地因時因事製宜，實事求是。規則是死的，人民的利益高於(yu) 一切，非常情況下行政自由裁量權的使用可以表現出一個(ge) 官員的素質水平。誰也不是全能全知的上帝，能夠事先知道天上那朵雲(yun) 彩會(hui) 下雨。疫情的不確定性與(yu) 人的認識的不確定性，需要有不同意見、聲音。

麵對國家治理中疫情這類特殊的重大事情，人類政治文明規範要求我們(men) ：疫情防控價(jia) 值排序是：生命（或事實）第一，科學第二，法律第三，政治（穩定）第四。我們(men) 這次疫情的應對就沒有遵循這個(ge) 順序。從(cong) 官員到專(zhuan) 業(ye) 人員，在開始的時候並沒有優(you) 先意識到疫情爆發流行會(hui) 給人民群眾(zhong) 的生命健康帶來巨大的危害，反而是更多的是考慮政治上的穩定。問題的關(guan) 鍵更主要是如果社會(hui) 非正規渠道預警被堵塞，失去了社會(hui) 由下至上的監督壓力——其比國家權力由上至下的監督壓力更全麵及時有效，有關(guan) 部門肯定容易應對不力，不慌不忙，慢條斯理，坐失良機。張繼先醫生通過國家正規渠道預警，比李文亮醫生還早幾天，卻仍然未能夠阻止疫情擴散暴發，就是活生生的一例實證。

此外，更何況從(cong) 憲法的最高法律權威地位論，公民個(ge) 人在報刋和網絡上公開發表合法信息——無論對錯與(yu) 否，都應該是屬於(yu) 中華人民共和國憲法第三十五條中所保護的言論自由範圍。在一個(ge) 正常的輿論生態中，錯誤的、片麵的言論自然會(hui) 遭遇它的對手和批評者，國家權力不能越位到社會(hui) 領域幹預言論自由。

這次疫情本來第一時間就有多位醫生預警，如李文亮醫生2019年12月30日，在武漢大學的同學微信群中發了一段文字：“華南海鮮水果市場確診7例SARS”，並配上一段視頻和一張“臨(lin) 床病原體(ti) 篩選結果”的檢測報告。報告中顯示：檢出<高置信度>陽性指標SARS冠狀病毒，銅綠假單胞菌、46中口腔/呼吸道定植菌。同時他特別提到：“在我們(men) 醫院後湖院區急診科隔離”。但這卻被當做謠言給封殺了，甚至還對預警人進行訓誡。而國家正規預警渠道的有關(guan) 部門，早期卻診斷判斷失誤，一再堅持說病毒不會(hui) 人傳(chuan) 人，可防可控等，從(cong) 而導致忽視輕視疫情的厲害危險性，結果使我們(men) 錯過了盡早控製疫情擴散的最佳時機。因此，這次史無前例的疫情擴散暴發的慘痛教訓，應該促使我們(men) 開始對“言論管製與(yu) 言論自由”進行深層次上的思考，進而推動國家這方麵的改革和進步。

這裏，筆者最後還有必要回答如下這個(ge) 問題。即也有人認為(wei) ，如果講這個(ge) 世上沒有“敵對勢力”，沒有“破壞分子”，人們(men) 都隻是一群追求“言論自由”的公民。那為(wei) 什麽(me) 一些所謂“追求言論自由的公民”，從(cong) 來不盼著我們(men) 國家社會(hui) 好呢？從(cong) 來不盼著湖北武漢好呢？不盼著人民群眾(zhong) 好呢？不盼著早日戰勝病毒呢？為(wei) 什麽(me) 總是千方百計地盼著出事呢？為(wei) 什麽(me) 一出事就歡欣鼓舞、彈冠相慶、群魔亂(luan) 舞呢？

然而，隻要睜開眼睛，實事求是地分析，所講這些“敵對勢力”或“破壞分子”絕對不是主流，我們(men) 應該充分相信廣大人民群眾(zhong) 的覺悟水平。對少數那些“敵對勢力”或“破壞分子”完全可以依法進行打擊，其所產(chan) 生的負麵效應隻能是言論自由必須付出也能夠承受的必要代價(jia) 或成本。就社會(hui) 輿論而言，無論是陽光卻刺眼的意見，還是深刻而大膽的建議，都值得認真對待，也需要積極引導。但最重要的是營造一種開放、包容和有序的言論自由政治生態環境，氣若順了，心就平了，自然社會(hui) 就會(hui) 少一點消極性的戾氣，使人民群眾(zhong) 的精神麵貌更加積極健康向上。

二、言論管製與(yu) 言論自由的辯證統一

對立統一，相反相成。

（一）言論管製的度是法治

從(cong) 政府機構或政府官員的立場和角色看，最理想的當然是希望通過言論管製使社會(hui) 輿論幫忙不添亂(luan) ，要天亮（權力決(jue) 策後）雞叫，不要半夜（權力決(jue) 策前）雞叫。這一方麵能減輕治理壓力和難度，保障政府決(jue) 策的輕鬆順利執行，以便有更多的精力為(wei) 民辦實事與(yu) 幹好事。另一方麵，反過來政府的治理權威高而有效，也有利於(yu) 更好地維護大多數人民群眾(zhong) 的公共利益。以此衡量，這次疫情各級政府機構和官員的應對，湖北省委省政府、武漢市委市政府……從(cong) 集權政治規矩上講都沒有任何犯錯。反而可以認為(wei) ，完全按部就班，有條不紊，滴水不漏，政治正確——維護中央的權威和地方的表麵穩定。

但是，問題卻在於(yu) 是，為(wei) 了達到這種目的，他們(men) 對言論的管製超出了法治之度，走向權力任性的人治。如武漢市黨(dang) 委、政府及有關(guan) 部門，在已經得知張繼先醫生通過國家正規渠道預警信息的情況下，出於(yu) 擔心引起社會(hui) 恐慌造成混亂(luan) 的考慮，違反憲法動用國家權力限製幹預屬於(yu) 社會(hui) 領域的李文亮等公民的言論自由。這樣一來，在現行權力者素質水平下，失去了唯一最可靠的及時控製疫情機會(hui) ，於(yu) 是這次疫情擴散暴發成為(wei) 在所難免。且具體(ti) 分析如下：

1、僅(jin) 僅(jin) 通過國家正規預警渠道應對疫情，從(cong) 武漢市、區到中央必然存在信息不對稱問題，需要一個(ge) 信息獲取及處理過程來彌補，並產(chan) 生必然的信息時間空間差，更還有各級權力者素質低（太平官易功德官難）官僚主義(yi) 作風的雪上加霜。再就是中央集權式治理體(ti) 係下，武漢市、區不具有足夠的地方自治權，權少責任也少，缺乏主動積極性，處處層層請示等待觀望猶豫，應對效率肯定低。反之，一種地方分權治理體(ti) 係下，武漢市、區具有足夠的地方自治權，人大、政府官員和人大代表實行直接選舉(ju) ，則他們(men) 必然眼睛向下對人民群眾(zhong) 負責，勇於(yu) 擔當主動積極作為(wei) ，不再會(hui) 處處層層請示等待觀望猶豫，肯定將能夠提高應對疫情的效率。正主要是上述幾種因素綜合作用，造成了今日的疫情局麵。到1月23日作出武漢封城的決(jue) 策還不是最壞的結果，當然也不是最好的結果。如果各級各方麵的權力者素質高一些，官僚主義(yi) 作風少一些，應該至少可以提前十天以上作出盡早控製疫情的有效決(jue) 策。那麽(me) ，現在的疫情局麵將會(hui) 大大改觀。

 2、同時通過社會(hui) 非正規渠道預警應對疫情。這一治理路徑下，如前所述，社會(hui) 輿論由下至上對權力的監督壓力全麵及時有效，信息直接對稱，是第一時間與(yu) 第一現場。在社會(hui) 輿論的強大壓力下，武漢市各級政府和有關(guan) 部門的官員，必然比現在大大提高應對效率，及時采取有效措施，從(cong) 而有可能避免這次疫情擴散暴發。不妨假設即使退一萬(wan) 步，出現小概率情況虛驚一場，也不會(hui) 有多大的人財物損失，至多不過是官員們(men) 工作“白白”辛苦一些而已，卻仍能換來人民群眾(zhong) 的滿意和擁護。當然，某些官員們(men) 會(hui) 想，這樣一來以後將官不聊生疲於(yu) 奔命。對之我們(men) 可以反問，難道社會(hui) 上各行各業(ye) 的工作就不艱辛嗎？當官更應該吃苦在前，吃不了苦就當不好官，或者怕吃苦你可以別當官。但前提是須建立起一種科學合理的利益激勵機製，將官員的治理效率與(yu) 工資報酬及福利待遇聯係掛鉤。以上這還隻是必要條件，充分條件需要再加上權力者素質高，若能作出最好的決(jue) 策，最及時地采取有效應對措施（2019年12月底前），疫情的局麵就會(hui) 比現在根本改變。兵貴神速，效率是治理的生命，與(yu) 人民群眾(zhong) 的切身利益，與(yu) 黨(dang) 和政府的公信力都緊緊生死相連。這次武漢市應對疫情中，暴露出官員素質水平的許多問題，說明我們(men) 的權力者選擇、製約與(yu) 激勵利益機製還需要進行改革和完善。

（二）言論自由的度也是法治

工作中走群眾(zhong) 路線密切聯係人民群眾(zhong) ，是我們(men) 黨(dang) 的優(you) 良傳(chuan) 統。但不可否認，建國執政後由於(yu) 客觀壓力減輕或消失，這方麵開始逐漸有所鬆懈，如我們(men) 的黨(dang) 和政府及官員往往存在著一種居高臨(lin) 下的權力道德化情結，一心想替人民群眾(zhong) 作主。這歸根到底是不相信人民群眾(zhong) 的自主能力，不尊重人民群眾(zhong) 的自由選擇權，不緊緊依靠人民群眾(zhong) 的力量進行治理。總是以為(wei) 人民群眾(zhong) 中魚龍混雜，泥沙俱下，一些害群之馬甚至不法之徒，會(hui) 利用言論自由破壞社會(hui) 穩定，因此須嚴(yan) 加管控。而幻想一種純而又純的理想社會(hui) 輿論局麵，害怕承受社會(hui) 輿論壓力。但與(yu) 此同時，就也必然會(hui) 壓製和損失了許多健康有益有創造性的意見建議。這次的悲劇便是這樣釀成的。這是一個(ge) 已經被無數曆史事實證明，因此不言而喻的真理：從(cong) 整體(ti) 上來講，任何地方，任何時候，任何事情，人民群眾(zhong) 都是真正的英雄。任何政府機構，任何政府官員，都是人民群眾(zhong) 的小學生。所以，應該多上門向人民群眾(zhong) 拜師學習(xi) ，敞開門接受人民群眾(zhong) 批評監督，主動虛心聽取人民群眾(zhong) 意見建議，才能真正治理好一個(ge) 地方或國家。

就以這次武漢肺炎疫情事件為(wei) 例，許多人是通過李文亮事件才第一次知道訓誡書(shu) 。法律上“訓誡”一詞較早出現於(yu) 1964年《最高人民法院關(guan) 於(yu) 訓誡問題的批複》，是法院對情節較輕的罪犯分子不判處刑罰，而予以管教式的訓誡。1987年的《治安管理處罰條例》規定：不滿14歲的人違反治安管理的，免予處罰，予以訓誡。我們(men) 還看到，這份訓誡書(shu) 是編號的表格，說明管製言論的訓誡已定型規則化。李文亮醫生不幸離世後，人們(men) 紛紛深刻緬懷，表達種種敬意，同時也引起了關(guan) 於(yu) 言論自由之度的討論。《中華人民共和國憲法》第35條明白規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會(hui) 、結社、遊行、示威的自由。對公民合法言論加以訓誡，是完全違背憲法的。舉(ju) 一反三，目前言論管製越位和言論自由不到位現象，現實中於(yu) 許多方麵無時不在發生，如特別是新聞出版領域幾近思想專(zhuan) 製的審查製度，其早就曆來在阻礙著中國社會(hui) 的發展進步。

公民有言論自由，但是不可能夠代替政府發布權威的聲音。反之亦然，政府權威的聲音也不能否定公民的言論自由。在言論自由上，筆者以為(wei) 應該是國家權威社會(hui) 自由。其自由則不權威，或權威則不自由。如思想、輿論、政論、學術屬於(yu) 社會(hui) 範疇，應自由民主掛帥，允許“百花齊放，百家爭(zheng) 鳴”；立法、行政、憲政、司法則屬於(yu) 國家範疇，應強調集中紀律，必須“一個(ge) 聲音說話，一種調子唱歌”。黨(dang) 委、人大、政府、法院、軍(jun) 隊……的法律、法令、政策、文件、報告與(yu) 機關(guan) 刊物、電視、廣播、網站屬於(yu) 國家領域，而企事業(ye) 機構及民營的刊物與(yu) 電視、廣播、網站皆屬於(yu) 社會(hui) 領域。兩(liang) 大領域分開，各自遵守各的遊戲規則，國家僅(jin) 能通過行政法治來控製社會(hui) 。如進行媒體(ti) 分類改革，官方工作指導性媒體(ti) 定位為(wei) 宣傳(chuan) 指導，新聞輿論性媒體(ti) 定位為(wei) 報導監督，學術研究性媒體(ti) 定位為(wei) 思想創新，大眾(zhong) 生活性媒體(ti) 定位為(wei) 娛樂(le) 科普。宣傳(chuan) 有紀律，學術無禁區。宣傳(chuan) 要天亮雞叫，不要半夜雞叫。但學術研究不是宣傳(chuan) ，具有前瞻性，必須鼓勵探索創新。各類媒體(ti) 恪守定位，相互之間概毋“強人所難”或“強人所短”。 

作者：

虞崇勝，武漢大學政治與(yu) 公共管理學院教授、博士生導師

何路社，武漢大學政治文明與(yu) 政治發展中心特約研究員