“大一統”和“民惟邦本”

——我國曆史上的國家治理 （一）

作者：卜憲群

來源：《學習(xi) 時報》

時間：孔子二五七零年歲次己亥十一月十二日戊寅

          耶穌2019年12月7日

開欄語

中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度和國家治理體(ti) 係有深厚的曆史底蘊。從(cong) 本期開始，學習(xi) 時報將推出“中國古代治理思想”欄目，總結我國曆史上的國家治理特色以及相關(guan) 經驗，供讀者參考。

今天的中國，是由曆史的中國延續而來，疆域、人種、民族、文化、社會(hui) 和山川風貌，都是我們(men) 祖先的遺產(chan) 。獨特的文化傳(chuan) 統形成了中國區別於(yu) 其他國家和民族的獨特曆史發展道路。國家治理與(yu) 道路選擇、文化傳(chuan) 統都是不可分離的。我國在國家治理上積累了不少經驗。中國特色社會(hui) 主義(yi) 道路是中國人民自己的選擇。1949年後，特別是改革開放以來，我們(men) 黨(dang) 逐步探索建立符合我國國情的社會(hui) 主義(yi) 國家治理體(ti) 係，展現出令世人矚目的治理能力。但麵對快速變化的當代社會(hui) ，無論在治理體(ti) 係還是在治理能力上，都還有不完善和有待提高的地方，還需要我們(men) 付出更加艱苦的努力。

我國曆史上的國家治理可以總結出六大方麵的特點。

大一統的一元行政思想與(yu) 措施

在我國曆史上，大一統不僅(jin) 始終是有為(wei) 的政治家們(men) 的夢想，是國家治理的目標方向，也深深固化為(wei) 我們(men) 民族精神的一個(ge) 重要方麵。大一統是我國曆史上國家治理的突出特征。自春秋戰國後，以血緣認同、文化認同、政治認同為(wei) 標誌的大一統思想深入人心。孔子的“王道”思想奠定了大一統的理論基礎，董仲舒及其生活的漢武帝時代，是大一統的理論與(yu) 實踐成熟期。

當然，大一統國家的產(chan) 生並不是思想家觀念的實現，而是隨著社會(hui) 經濟發展、地主階級登上曆史舞台後的必然政治要求。當戰國中期梁襄王問孟子“天下烏(wu) 乎定”時，孟子說“定於(yu) 一”。這個(ge) “一”已不是指要不要統一，而是指要統一在什麽(me) 樣的治理理念之下的問題了。在儒家理念中，“大”意味著重視、尊重；“一統”並不僅(jin) 指領土統一，更重要的是國家秩序與(yu) 社會(hui) 秩序的構建，蘊含著政治清明、社會(hui) 穩定、經濟文化繁榮，沒有這三點，就不是完整理想的大一統。秦統一後，“海內(nei) 為(wei) 郡縣，法令由一統”，大一統政治開始形成，大一統國家治理也隨之成為(wei) 曆代王朝麵臨(lin) 的重大問題。

中央集權是兩(liang) 千多年封建國家治理的最基本理念和製度要素，“要在中央”是其基本形式，文書(shu) 律令與(yu) 官僚行政是其基本手段。中央集權國家治理體(ti) 係下，各行政區劃的主要官吏由中央直接任命，直到縣一級。地方嚴(yan) 格服從(cong) 中央，按照中央統一的政令執行各項政策，無獨立的政治、財政、軍(jun) 事、司法自主權。當然，曆代中央集權並非一味地追求整齊劃一，也有高度的靈活性，如適度地保持自治、分治，根據不同地區的具體(ti) 情況采取靈活措施等，都有成功的一麵。

國家統一是大一統中央集權國家治理體(ti) 係的基礎。國家統一是曆代統治者不懈追求的目標，秦滅六國、西晉滅吳、前秦伐東(dong) 晉、東(dong) 晉北伐、隋滅陳等等都是例證。統一還是分裂割據，這是我國曆史上國家治理不可回避的問題。曆代曾數度出現過分裂割據狀況，帶給國家和社會(hui) 的更多是災難。但是，無論怎樣的分裂割據，也無論分裂割據的主體(ti) 來自哪個(ge) 民族、哪種勢力，但最終還是走向統一，這是我國曆史發展進程中一個(ge) 鮮明特點。

郡縣體(ti) 製是中央集權治理體(ti) 係的行政區劃基礎。由中央將全國劃分為(wei) 若幹層級不同的行政區劃進行管理，如道、路、州、府、省、郡、縣等，曆代尤以縣這個(ge) 層級最為(wei) 穩定。縣之下，又有傳(chuan) 統的鄉(xiang) 裏村落，用戶籍等製度將民眾(zhong) 納入國家管理之下。“郡縣治民，從(cong) 製則天下安矣。”郡縣體(ti) 製使先秦宗法血緣等級分封體(ti) 製演變為(wei) 秦漢以後的中央集權體(ti) 製，這是巨大的曆史進步。郡縣製的形成，是不隨人的主觀意誌為(wei) 轉移的曆史規律，曆代政治家、思想家對郡縣治理體(ti) 製表現出高度的認同。

“要在中央”、國家統一、郡縣體(ti) 製是我國古代大一統國家治理理念和治理體(ti) 係的三大要素。統一的中央集權治理體(ti) 係，符合我國疆域遼闊，人口眾(zhong) 多分散，民族複雜的實際；為(wei) 維護多民族國家統一、開展大規模公共工程建設、促進各地經濟文化交流與(yu) 民族融合、自然生態環境保護等提供了有利條件，不僅(jin) 發揮出政治功能，也發揮出經濟、社會(hui) 與(yu) 文化功能。

實現大一統中央集權國家治理的重要任務之一是處理好中央與(yu) 地方的關(guan) 係。曆代主要表現在三個(ge) 方麵：一是高度重視地方行政層級劃分、權力分配和對地方官吏的監督與(yu) 管控，使行政區劃有效適度，權力分配輕重相宜，官吏管控有章可依。我國曆史上在漢唐前期這個(ge) 問題處理得比較好，在後期則嚴(yan) 重失調。二是處理好郡縣與(yu) 分封的關(guan) 係。分封在曆代郡縣體(ti) 製下仍有一定程度的保留，但主要是一種經濟權益和身份待遇，受封者並無直接治理民眾(zhong) 的權力特別是軍(jun) 權，一旦突破這個(ge) 原則，就會(hui) 出現中央與(yu) 地方關(guan) 係的嚴(yan) 重失衡，甚至導致國家陷入混亂(luan) 。西漢初年的“七國之亂(luan) ”、西晉的“八王之亂(luan) ”、清初的“三藩之亂(luan) ”都是證明。三是維護中央權威，保持政令暢通。我國曆史上中央權威喪(sang) 失、政令不通的原因很複雜，但根本原因是中央管控能力削弱造成的，行政體(ti) 製設置不當或官僚腐敗嚴(yan) 重也有重要影響。地方抗衡中央也屢屢出現，其最危險因素是軍(jun) 權與(yu) 財權擴張，漢末刺史演變為(wei) 州級行政機構，進而掌握軍(jun) 政大權，是三國分裂的重大原因；唐後期至五代長達兩(liang) 個(ge) 世紀的中央權威不振，與(yu) 握有軍(jun) 權財權的藩鎮節度使有因果關(guan) 係。

“民惟邦本”的思想與(yu) 措施

“民惟邦本”的民本思想是我國曆史上政治家、思想家從(cong) “水可載舟，亦可覆舟”的王朝興(xing) 亡曆史經驗中總結出的國家治理重要理念，起源於(yu) 商周時期。春秋戰國時期，被儒家學說的創立者孔孟所吸收，得到進一步的發展，並為(wei) 秦漢以後的封建統治階級所繼承光大。民本思想強調國家治理要親(qin) 民、重民、順民。君與(yu) 民、政與(yu) 民的關(guan) 係如何，是決(jue) 定國家興(xing) 衰的關(guan) 鍵。我國第一部曆史文獻《尚書(shu) 》中說：“民可近不可下，民惟邦本，本固邦寧。”我國春秋時期的政治家、思想家管子說：“政之所興(xing) ，在順民心；政之所廢，在逆民心。”國家強盛，必須“以人為(wei) 本。本理則國固，本亂(luan) 則國危”。唐太宗說：“為(wei) 君之道，必須先存百姓”“以百姓之心為(wei) 心”。“民本”的呼聲在我國數千年的曆史上史不絕書(shu) ，是我國封建統治階級宣揚的官方意識形態之一，也是許多思想家的理想政治。民本思想在一定程度上被曆代政治家轉化為(wei) 具體(ti) 治理措施，主要有以下兩(liang) 大方麵。

輕徭薄賦與(yu) 勸民農(nong) 桑。大亂(luan) 之後或社會(hui) 矛盾突出時，統治階級往往以減輕農(nong) 民賦稅徭役負擔的方式推行民本措施。“文景之治”“昭宣之治”“光武之治”“貞觀之治”“洪武之治”“康乾之治”等所謂盛世，都是農(nong) 民負擔相對比較輕的時期。統治階級還采取興(xing) 修水利、授田、推廣農(nong) 技、借貸土地種子、鼓勵多種經營、招攬流亡人口，甚至由循吏一家一戶的具體(ti) 指導等方式勸民農(nong) 桑，鼓勵發展生產(chan) ，提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 率。值得一提的是，中國是東(dong) 亞(ya) 農(nong) 業(ye) 起源的中心。前近代以前，我國農(nong) 業(ye) 在土地利用方式、改善農(nong) 業(ye) 生產(chan) 環境和多種經營、提高農(nong) 業(ye) 生產(chan) 技術和能力以及精耕細作上，都走在世界前列，這與(yu) 勸民農(nong) 桑的民本政策有直接關(guan) 係。

重農(nong) 抑商與(yu) 調節貧富。重農(nong) 抑商是秦至清的基本國策，調節貧富是曆代統治者試圖緩和階級矛盾、社會(hui) 矛盾的做法，背後都有民本的影子。戰國初的滕國國君曾請教孟子如何治理國家，孟子回答：“民之為(wei) 道也，有恒產(chan) 者有恒心，無恒產(chan) 者無恒心。”“恒產(chan) ”，主要指土地。我國封建社會(hui) 前期，國家通過土地分配，保障個(ge) 體(ti) 小農(nong) 擁有一小塊合法土地，抑製土地兼並。封建社會(hui) 後期，國家掌握的土地減少，但也通過調整稅收政策以調節貧富差距，避免農(nong) 民負擔過重；也用各種方式墾荒拓地，使民有所歸，不致流亡。值得注意的是，“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的土地不均，“朱門酒肉臭，路有凍死骨”的貧富失衡，引發了曆史上許多嚴(yan) 重社會(hui) 矛盾，是改朝換代的重要誘因。而農(nong) 民失去土地是我國曆史上社會(hui) 動蕩、國亡不治的重要因素。我國曆史上貧富分化的主要表現是土地占有的不均。當貧富分化的狀況惡化時，揭竿而起的農(nong) 民起義(yi) 口號就是以“均田”為(wei) 中心的“均貧富”。

民本思想是我國傳(chuan) 統政治思想的精華。盡管民本思想與(yu) 封建政治製度和政治生態存在著不可調和的矛盾，但對於(yu) 某些時期統治者減輕壓迫的政策製訂、部分官吏施政措施中的寬緩養(yang) 民，都有積極促進意義(yi) ，是衡量我國曆史上統治者是否順應規律治國理政的重要標誌之一。

沒有正確處理好農(nong) 業(ye) 與(yu) 工商業(ye) 的關(guan) 係，是我國古代國家治理舉(ju) 措中一條重要的曆史教訓。我國自戰國時期開始就出現了工商業(ye) 經濟比較繁榮的情況，城鎮與(yu) 市場，對外貿易，技術與(yu) 資本都曾經發展到一定高度，甚至在明清局部地區的行業(ye) 中，出現過資本主義(yi) 生產(chan) 關(guan) 係的萌芽。曆代也有鼓勵工商、工商皆本的呼聲，一些改革家曾經借助工商來理財，也取得一些成績，但總體(ti) 看，自商鞅變法後，抑製工商政策是主流，這對傳(chuan) 統經濟結構的突破性發展起到阻礙作用。

責任編輯：近複