從(cong) 藩部到行省——清政府對新疆的再統合（1875-1911）

作者：高月

來源：《文化縱橫》2018年6月刊

時間：孔子二五六九年歲次戊戌六月初一丙午

          耶穌2018年7月13日

邊疆是國家領土的重要組成部分，邊疆治理體(ti) 係、治理能力建設更是國家建設的題中應有之意。新疆作為(wei) 中國重要的邊疆地區，遠離國家政治中心，百餘(yu) 年來一直是中央政府著力提升治理能力的地域。而清朝作為(wei) 中國曆史上最後一個(ge) 大一統王朝，其在統治末期對邊疆的治理與(yu) 統合，為(wei) 中國多民族統一國家的形成奠定了重要基礎。其中，清朝治理新疆的理念和方式尤為(wei) 值得梳理和總結，為(wei) 當今邊疆治理體(ti) 係和治理能力建設提供鏡鑒。

“因俗而治”：早期清朝的新疆治理

清朝統一新疆後，在北疆的蒙古、哈薩克遊牧地區以及哈密、吐魯番實行紮薩克製，在南疆塔裏木盆地實行伯克製；同時，根據大量內(nei) 地漢人進入巴裏坤至烏(wu) 魯木齊一帶從(cong) 事農(nong) 業(ye) 生產(chan) 的實際情況，在土地開墾集中的地區設置州縣。清朝在新疆采取“因俗而治”的政策，實施多元化治理，既是自身國勢強盛、有能力震懾邊疆地區的體(ti) 現，同時也與(yu) 新疆周邊形勢密不可分。統一伊始，在清朝統治範圍以西是哈薩克、柯爾克孜各部落的遊牧地，再向西則是向清朝朝貢的汗國、部落。直至18世紀末以前，日後對新疆影響最顯著的英俄兩(liang) 國勢力尚未靠近新疆。既無外部威脅之虞，清朝尚有震懾之威，加之清朝在南疆地區較諸準噶爾統治時期實行輕徭薄賦政策，新疆因之在乾嘉兩(liang) 朝保持了六十餘(yu) 年的穩定。

19世紀初，平靜的外部環境被打破，浩罕國開始崛起於(yu) 費爾幹納盆地，並向喀什噶爾地區滲透勢力，張格爾之亂(luan) 以後，借機侵擾新疆，染指喀什噶爾。19世紀中葉以降，俄國勢力侵入巴爾喀什湖以東(dong) 以南地區，逼近伊犁；英國則占據了印度河流域，染指克什米爾，逼近新疆西南邊界。

清《平定準噶爾回部得勝圖》

在外部環境惡化的同時，清朝對新疆內(nei) 部的掌控亦出現危機。清朝統一新疆後，雖然通過廢除伯克的世襲製、削弱伯克治權、政教分離等手段，將伯克“由世襲土官改為(wei) 朝廷流官”，在因俗而治原則下進行了有限度的改土歸流，但這種有限度的改土歸流並未改變南疆基層治權由伯克掌控的本質。伯克長期壟斷基層治權，造成清政府垂直管理斷層，南疆基層民政事務脫離清政府管控。同時，伯克對基層治理的把控造成清政府的輕徭薄賦政策並不能惠及普通民眾(zhong) ，伯克在轄地內(nei) 大肆兼並土地，階級矛盾日益突出，道光年間的烏(wu) 什事件即由阿奇木伯克阿卜杜拉的暴虐統治引發。

清朝統一新疆以來的治理觀念和治理方式已無法適應內(nei) 外情勢的變化，無法繼續將新疆置於(yu) 有效控製之下。光緒元年（1875），清朝麵對東(dong) 南沿海和新疆同時出現的邊疆危機，做出了海防與(yu) 塞防並重的決(jue) 策，由此開啟了其轉變治理理念，變革治理方式，再度統合新疆的過程，直至清亡。

從(cong) 內(nei) 外之分到遠近之別：治疆理念的轉變

清朝定鼎中原後，秉承唐、元、明等王朝大一統理念，對不同地域、不同族群采取不同治理措施，最終形成了大一統疆域格局。但在大一統疆域內(nei) 部，此種分而治之的治理策略衍生出中心與(yu) 邊緣、內(nei) 與(yu) 外的二元對立，即在中心地區施行以行省製為(wei) 核心的直接治理，在邊緣地區施行以羈縻體(ti) 製為(wei) 核心的間接治理，且從(cong) 中心到邊緣治理力度呈現逐層衰減的同心圓結構。具體(ti) 而言，滿洲發祥之地東(dong) 北地方和漢人占多數的內(nei) 地行省處於(yu) 疆域的內(nei) 層，內(nei) 外蒙古、新疆、西藏等藩部地區處於(yu) 疆域的外層。此種表麵上的大一統和實際上的族群分治在整個(ge) 清代前中期並行不悖，共同形成清朝的多元帝國構造。

迨至清末，此種“華夷分治”的大一統受到強烈衝(chong) 擊。一方麵，清政府的權威已與(yu) 清前中期不可同日而語，內(nei) 部政治危機和社會(hui) 矛盾不斷激化，尤其是鹹同軍(jun) 興(xing) 以後，軍(jun) 政權力逐漸由中央政府向地方政府轉移，地方勢力坐大；另一方麵，列強不斷向邊疆地區滲透，邊疆危機突顯。為(wei) 了應對邊疆危機，避免藩部從(cong) 王朝疆域中脫離，清朝從(cong) 19世紀70年代開始，對邊疆治理理念進行大幅調整。具體(ti) 就新疆而言，此種調整突出表現在海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 中。

海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 的本質是廷臣疆吏麵對西北與(yu) 東(dong) 南同時出現的邊疆危機，在國防戰略重點選擇上的嚴(yan) 重分歧。同治十三年（1874）十一月，直隸總督李鴻章上《覆奏海防條議》，力主海防，放棄新疆。陝甘總督左宗棠則力主收複新疆，海防與(yu) 塞防並重。從(cong) 雙方的觀點來看，海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 的核心問題是在內(nei) 憂外患背景下如何重新定義(yi) 疆域以及新疆在疆域中的地位問題，即新疆是“可棄之夷地”還是“必爭(zheng) 之祖業(ye) ”。

關(guan) 於(yu) 新疆之地位，海防派代表人物李鴻章從(cong) 海防重於(yu) 塞防立論，認為(wei) “新疆不複，於(yu) 肢體(ti) 之元氣無傷(shang) ，海疆不複，則腹心之大患愈棘”，繼而主張中國無久守新疆之能力，應棄守新疆，仿照曾國藩“暫棄關(guan) 外，專(zhuan) 清關(guan) 內(nei) ”之議，“嚴(yan) 守現有邊界，且屯且耕，不必急圖進取”，“招撫伊犁、烏(wu) 魯木齊、喀什噶爾等回酋，準其自為(wei) 部落”，如越南、朝鮮略奉正朔即可，如此“兩(liang) 存之則兩(liang) 利”。此種主張實際上是將新疆在疆域中的地位由藩部降為(wei) 屬國，將新疆邊緣化，放棄清朝收複新疆以來對新疆的治權。

海防論的核心觀點是棄守新疆，但棄守新疆並非肇端於(yu) 海防與(yu) 塞防之爭(zheng) ，而是有著複雜的曆史淵源。自乾隆朝平定新疆以降，清廷官員不斷對踞守新疆進行“成本評估”，即使在乾隆戡定新疆之初，因每年從(cong) 內(nei) 地援撥新疆二三萬(wan) 兩(liang) 白銀，就有人認為(wei) 這是“耗中事西”，得不償(chang) 失。此後，每當新疆出現戰事或危機，棄守新疆的言論就會(hui) 隨之而起。

有清一代，棄守新疆的言論亦有著深刻的思想根源。在華夷之辨框架下，世居新疆的維吾爾、哈薩克等民族是所謂的“夷”，是化外之民，新疆也是化外之地，在疆域構造中的重要性遠遜於(yu) 中原地區，因此，一旦邊疆地區出現危機，就有人提出舍棄這些地區以求中原的安定。不獨廷臣疆吏，彼時時論亦有“慎固封守”新疆未失之地，已失之地“不必急急於(yu) 此時”之論。這種言論此後也未因海防、塞防之爭(zheng) 結束而終結。李鴻章之後，譚嗣同更是提出將內(nei) 外蒙古、新疆、西藏分賣於(yu) 英俄，“結其歡心，而坐獲厚利”。

李鴻章

不同於(yu) 海防派在華夷之防框架內(nei) 討論新疆在王朝疆域中的地位問題並得出新疆可棄的觀點，塞防派更多地將新疆視為(wei) “祖宗基業(ye) ”，而非可以隨意放棄的化外之地。

左宗棠從(cong) 曆史上新疆對於(yu) 疆域完整和安全的重要性角度說明新疆之不可棄，其中，新疆、蒙古、京師三者在國土防衛方麵的連帶關(guan) 係，是左宗棠力主收複新疆最重要的邏輯支撐：“伊古以來，中國邊患，西北恒劇於(yu) 東(dong) 南”；“我朝定鼎燕都，蒙部環衛北方，百數十年無烽燧之警”，“蓋高宗朝削平準部，兼定回部，開新疆，立軍(jun) 府之所貽也”；“重新疆者，所以保蒙古，保蒙古者，所以衛京師”；“若新疆不固，則蒙部不安，匪特陝、甘、山西各邊時虞侵軼，防不勝防，即直北關(guan) 山，亦將無安眠之日”。

表麵上的零和之爭(zheng) 並未產(chan) 生非此即彼的結果，清廷最後實際上同時接受了海防派與(yu) 塞防派的主張，海防、塞防並重。光緒元年五月三日，清廷任命左宗棠“以欽差大臣督辦新疆軍(jun) 務”，令西征部隊“速籌進兵，節節掃蕩”；五月三十日，又在海防上做出人事安排，任命李鴻章為(wei) 北洋大臣，沈葆楨為(wei) 南洋大臣，主持海防。海防、塞防並重反映了彼時清廷在國力式微、無力以祖宗成法統合疆域的情境下，對王朝領土、邊界、主權的再次確認和界定。但這一決(jue) 定並未終止海防與(yu) 塞防之爭(zheng) ，隨著左宗棠收複新疆進程的推進，爭(zheng) 論仍在持續。

從(cong) 光緒二年（1876）八月清軍(jun) 發動收複新疆的第一場戰役至同年十一月，清軍(jun) 接連收複米泉、烏(wu) 魯木齊、瑪納斯等要地，在北疆的阿古柏勢力被剿除。清軍(jun) 的順利進軍(jun) 並未消除有關(guan) 新疆的爭(zheng) 論，此時爭(zheng) 論的焦點是清軍(jun) 應該進軍(jun) 到何處，即完全收複新疆還是部分收複新疆。

武英殿大學士文祥此前雖力挺左宗棠收複新疆，但他實際上主張以收複烏(wu) 魯木齊為(wei) 終點，“烏(wu) 垣既克之後，宜趕緊收束，乘得勝之威，將南八城及北路之地酌量分封眾(zhong) 建而少其力”，“慎勿因好大喜功，鋪張過甚，致墮全功”。與(yu) 李鴻章同主海防的鮑源深奏稱：“自烏(wu) 魯木齊、瑪納斯二城克複，天威已足遠震，似規取南路之舉(ju) 尚可緩進徐圖。”帝師、戶部右侍郎翁同龢也認為(wei) 收複北疆已達到目的，如進軍(jun) 南疆則是“空中原而營石田”的徒勞之舉(ju) 。出自李鴻章門下的郭嵩燾認為(wei) 收複北疆“得一鎮守烏(wu) 魯木齊之大臣，信義(yi) 威望足以相服，可保百年無事”，主張放棄南疆。

停兵北疆的主張雖甚囂塵上，但力主收複全疆的左宗棠不為(wei) 所動，繼續進軍(jun) ，並於(yu) 光緒三年（1877）五月取得重大勝利，打開了南疆門戶，阿古柏身死。此後，左宗棠力主南疆“地不可棄，兵不可停”。在左宗棠的堅持下，加之軍(jun) 事上的節節勝利，清政府最終下定決(jue) 心收複全疆。光緒三年十二月，西征軍(jun) 肅清和田之敵，取得完全勝利，收複了除伊犁外的全部新疆地區。光緒七年（1881），曾紀澤代表清政府與(yu) 沙俄簽訂《中俄伊犁條約》，中國收回伊犁和特克斯河流域的部分領土。至此，海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 徹底結束。

治疆理念通過具體(ti) 的治疆策略得到體(ti) 現，海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 為(wei) 我們(men) 考察清朝治疆理念的轉變提供了一個(ge) 具象的載體(ti) 。海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 的過程也是清朝治疆理念轉變的過程，抑或可以說海防與(yu) 塞防之爭(zheng) 是清朝治疆理念轉變的表現形式。從(cong) 中我們(men) 可以發現，麵對邊疆危機，清朝已徹底放棄夷夏的對立，確認了新疆作為(wei) 王朝疆域不可分割組成部分的屬性，即清朝的治疆理念已由夷夏之防框架下的內(nei) 外之分轉變為(wei) 國家治理體(ti) 係內(nei) 的遠近之別。

改設行省：治疆方式的轉變

光緒十年（1884），新疆改設行省。行省製對於(yu) 新疆而言是全新的政製形式，其麵對的“對手”是施行於(yu) 南疆的伯克製和遍布全疆的軍(jun) 府製。

在收複新疆的戰爭(zheng) 狀態下，一方麵伯克自身的財產(chan) 受到衝(chong) 擊，開始走向沒落；另一方麵，基層民眾(zhong) 對伯克的人身依附關(guan) 係出現鬆動，伯克製的統治基礎與(yu) 戰亂(luan) 之前相比已不可同日而語。故此，戰亂(luan) 平定之後，伯克舊製已“萬(wan) 難再圖規複”。左宗棠因之主張抓住“天事、人事均有可乘之機”，廢伯克，置行省。新疆建省後，伯克因之裁撤。

從(cong) 乾隆朝到光緒朝，清朝通過兩(liang) 次戰後重建完成對伯克製的改造。乾隆朝統一新疆後，依托中央政府的權威和強盛的國力，對於(yu) 伯克製度有統有放，既對其進行有利於(yu) 己的改造，統其職，削其權，又將其作為(wei) 統治新疆基層社會(hui) 的工具，因俗而治，恩威並施，具有因勢利導的特點。光緒朝收複新疆後，一改因俗而治的傳(chuan) 統，改設行省，推廣州縣，撤銷伯克，具有很強的順勢而為(wei) 的色彩。此種順勢而為(wei) 具有內(nei) 外兩(liang) 方麵含義(yi) 。一方麵，清朝自身國勢衰微，對邊疆地區的統合力和號召力已與(yu) 清前期不可同日而語，邊疆地區對清政府的向心力亦有垮塌之虞，孱弱的國力不足以支撐通過伯克施行間接治理；另一方麵，外部勢力的滲透已嚴(yan) 重威脅清政府對新疆的統治基礎，清政府必須對新疆尤其對南疆地區加強直接統治，對原有政製進行觸及機理的改造，以抵禦外部勢力的威脅。

較諸建省後行省製對於(yu) 伯克製的取代，行省製與(yu) 軍(jun) 府製則陷入糾纏當中。

清朝於(yu) 乾隆二十七年（1762）設立總統伊犁等處將軍(jun) ，統轄整個(ge) 新疆。其目的很明確，即鞏固戰果，震懾新疆。具體(ti) 而言，清朝在統一新疆過程中和統一新疆伊始，設置了都統、參讚大臣、辦事大臣等職，建立起軍(jun) 府體(ti) 係，伊犁將軍(jun) 是新疆軍(jun) 府體(ti) 係的最高軍(jun) 政長官。

新疆建省後，州縣作為(wei) 基層治理的載體(ti) 逐漸取代原有的參讚大臣、辦事大臣、領隊大臣等職，是治理方式由粗放向精細的轉變。“都統、參讚、辦事、協辦、領隊各缺，概予裁撤”，道府州縣數量逐漸增加，最終形成了四道、六府、八廳、二十一縣的行省建置框架。但與(yu) 內(nei) 地行省相比，新疆的行省製具有一定特殊性，這種特殊性突出表現在其所統領的郡縣行政體(ti) 係並非是對原有軍(jun) 府製的鼎革和替換。

一方麵，新疆行省製一定程度上繼承了軍(jun) 府製下軍(jun) 政合一的治理方式。軍(jun) 府製下各級官員的職責雖偏向於(yu) 軍(jun) 事功能，但亦管轄行政、司法、財政等事務，是以軍(jun) 事功能為(wei) 主抑或以軍(jun) 統政的軍(jun) 政合一體(ti) 製。行省製下新疆巡撫除了具有內(nei) 地行省巡撫所具有的“布德意，撫安齊民，修明政刑，興(xing) 革利弊，考核群吏，會(hui) 總督以詔廢置”等職能外，兼兵部侍郎右副都禦史，具有督辦全疆軍(jun) 務、節製文武之權。其下之各道除管理錢糧外，亦兼兵備道，節製轄境武職。因此，雖然在軍(jun) 事職能方麵巡撫及各道隻具有軍(jun) 政管理權而非直接調動、指揮軍(jun) 隊之權，但新疆的行省製仍具有軍(jun) 政合一的特質，隻不過是以政統軍(jun) 的軍(jun) 政合一，而非軍(jun) 府製下的以軍(jun) 統政。

另一方麵，更為(wei) 重要的是，建省後新疆巡撫與(yu) 伊犁將軍(jun) 並存。在清末新疆政製改革進程中，如何協調行省製與(yu) 軍(jun) 府製即巡撫與(yu) 將軍(jun) 的關(guan) 係一直是改革的重點問題。早在建省之前，劉錦棠即對建省後可能形成的巡撫與(yu) 將軍(jun) 治權重疊的局麵深表擔憂，奏稱：“如設巡撫，不但鎮迪道無須都統兼轄，即將軍(jun) 亦無庸總統全疆，免致政出多門，巡撫事權不一。”改設行省後，伊犁將軍(jun) 的治權雖被壓縮至伊、塔一隅，但仍“有專(zhuan) 理蒙、哈部落之權”且從(cong) 建省後新疆政製改革的過程來看，伊犁將軍(jun) 與(yu) 新疆巡撫之間多有齟齬。

從(cong) 新疆建省一直延續到清亡的撫軍(jun) 分治為(wei) 彼時新疆獨有的政治現象，表麵觀之，這是新疆政製改革不徹底的表現，但筆者認為(wei) ，這非但不能說明新疆政製改革的實際成效，而且是清廷加強對新疆統治的刻意之舉(ju) 。清初以降，在新疆行政體(ti) 係中，軍(jun) 政大權由滿員掌控，如曆任伊犁將軍(jun) 中除海祿、鬆筠、長齡以外均為(wei) 滿人，鎮迪道所屬各道府州縣職務共計165人次任職，其中，滿人106人次，占據絕對優(you) 勢。太平軍(jun) 興(xing) 後，伴隨漢族地主武裝的迅速崛起，漢族官員在整個(ge) 官僚行政體(ti) 係中的地位得到提升。左宗棠收複新疆的過程也是漢族官員逐漸掌控新疆基層治理事權的過程，新疆改設行省是對新疆基層治理事權發生由滿族官員向漢族官員轉移的追認。但為(wei) 了最大限度保留伊犁將軍(jun) 的權力，同時限製巡撫權力，清廷采取了不設總督、巡撫與(yu) 將軍(jun) 並立的做法，這既是滿漢官僚集團在權力分配問題上的妥協，也是清政府在完全掌控新疆主權和治權後，為(wei) 了加強中央對地方督撫的控製，避免內(nei) 地行省督撫尾大不掉之勢在新疆重演，而有意為(wei) 之的製度安排，如此，巡撫與(yu) 將軍(jun) 之間互相牽製，無法形成一家獨大。

另外，對於(yu) 撫軍(jun) 分治，除了要認識到分治的客觀結果，還須注意清政府的主觀動機，即清政府為(wei) 何要在已經改設行省的新疆保留軍(jun) 府製，而且賦予其相當大的權力。究其原因，除了限製巡撫之權、避免尾大不掉以外，另一個(ge) 重要原因是清政府將此種政治形態作為(wei) 統合疆域的重要手段。具體(ti) 而言，新疆建省及所進行的基層政製改革使得直接治理在新疆絕大部分地區成為(wei) 可能，在府廳州縣——省——中央這個(ge) 垂直權力結構中，省對府廳州縣的掌控達到曆史最佳時期，但中央對省的統治力度則遠不及省對府廳州縣的統治力度。故此，在新疆收複後已無分離之虞的情況下，清政府積極介入並主導省級權力運作，在撫、軍(jun) 權力糾葛過程中凸顯中央權威，以加強對新疆的統合。

綜合來看，新疆建省雖然沒有從(cong) 根本上改變政製多元化的局麵，但還是在大部分地區確立了相對整齊劃一的體(ti) 製，“加強了新疆與(yu) 祖國內(nei) 地在政治上經濟上的統一，又在一定程度上解放了生產(chan) 力，從(cong) 而為(wei) 清朝統治最後時期新疆政局的穩定提供了保證”，是“中國邊疆史上的裏程碑”。同時，更為(wei) 重要的是，建省徹底終結了君臣關(guan) 於(yu) 經營新疆得失搖擺不定的態度，同時也徹底改變了新疆在整個(ge) 版籍中的地位，是清朝治疆方式的戰略性變革。

清末新政：疆域均質化的努力

從(cong) 建省初期的治理曆程來看，建省這種突破“帝國行政力量所能控製的政治地理極限”的行為(wei) ，所表征的主權宣示作用明顯大於(yu) 治權提升作用。但清末新政開始後，新疆的政製改革被納入全國範圍的整齊劃一的改革之中，不僅(jin) 形式與(yu) 行省一致，內(nei) 容也與(yu) 行省趨同，豐(feng) 富了政府治理手段，也在一定程度上增強了政府治理能力。

在清末邊疆與(yu) 內(nei) 地判然兩(liang) 分的形勢下，如何實現改革措施在全部疆域都能夠得到貫徹執行，減小邊疆與(yu) 內(nei) 地的差別，最終實現整個(ge) 疆域的均質化，是清政府必須解決(jue) 的問題。對此，清政府采取了差別對待邊疆與(yu) 內(nei) 地的做法。宣統二年十月十一日上諭稱：“凡開設議院以前，地方應行提前趕辦事項，著即懍遵前旨切實遵行，其有邊遠省份與(yu) 腹地情形顯有不同，應辦各事有不得不分別先後緩急者，準由該督撫等據實奏明，請旨裁奪。”應該說，這種差別對待已經超出了因地製宜的範疇，在一定程度上是清末王朝統治階層心中疆域構造以及重新統合疆域努力的體(ti) 現，既正麵王朝建祚以來疆域內(nei) 部的差異性，同時力求均質化。這在清末新政期間主要表現在三個(ge) 方麵：

第一，新疆審判廳的籌辦。按照清政府預備立憲清單，預備立憲第二年籌辦省城及商埠等處各級審判廳，第三年一律成立。合格的法務人員即推檢是開辦審判廳的基礎，按照新疆的籌劃，宣統二年，應設立審判廳九處，“需用推檢至少應三十員以上”，但按照法部要求，推檢人員“應以考試及格及有免考資格人員為(wei) 限”。新疆地處邊陲，文化教育水平落後於(yu) 內(nei) 地，如與(yu) 內(nei) 地在同一標尺下考試選拔法務人員，必然通過者寥寥，影響審判廳設立。為(wei) 了追求統一抑或與(yu) 內(nei) 地同質的政治體(ti) 製，清政府在考試方麵給予了新疆特殊照顧，對新疆考生不要求赴京參考，而是在新疆專(zhuan) 設考點，由新疆提學使和按察使主考，同時，有意降低新疆考試試題難度，提高新疆錄取率。在京師參加考試的考生錄取率約為(wei) 15%，但新疆參加考試35人，錄取8人，錄取率達到22%。

對新疆的變通體(ti) 現出清政府在政治改革進程中力求整齊劃一、強化中央政府主導的努力與(yu) 新疆作為(wei) 傳(chuan) 統藩部和新設行省的實際情況之間存在齟齬。清政府著力強化頂層製度設計，同時為(wei) 了突出自身的主導地位，對新疆予以一定的製度“恩惠”。表麵觀之，製度的頂層設計與(yu) 中央政府對於(yu) 邊疆地區的照顧之間似乎存在矛盾，是製度執行力不足的體(ti) 現，但實際上，這恰恰能夠從(cong) 反向證明中央政府意圖在掌握對製度的解釋權的基礎上，恩威並施，掌握改革的主導權，以最小成本實現新疆的改革在內(nei) 容上與(yu) 內(nei) 地行省一致，最終實現疆域的均質化。

第二，谘議局的籌辦。在籌辦過程中，巡撫聯魁雖稱“曷敢以地居邊徼稍涉因循”，但同時強調“憲法之舉(ju) 廢須視民格之優(you) 劣以為(wei) 準”，稱“新疆之民種類之雜、品格之卑，較之內(nei) 地相去奚倍蓰”，如以谘議局選舉(ju) 章程衡量，實有諸多窒礙難行之處，提出變通實行之法。具體(ti) 辦法是參照各國屬地立法會(hui) 辦法，官紳並用，“官由司局慎選諳通法政之員呈請派委，紳由本省機關(guan) 及寄居之漢民具有選舉(ju) 資格者公同推擇呈明地方官轉呈司局詳請派委”，同時在南疆地區多設漢語學堂，俟通漢語漢學者漸多，將其納入第二屆選舉(ju) 。可見，聯魁強調的是國民素質與(yu) 製度的匹配問題和新疆在國民素質方麵較諸內(nei) 地的特殊性。

聯魁改選舉(ju) 為(wei) 委派、完全顛覆谘議局性質的辦法得到清政府允準。宣統元年（1909），新疆在省城成立谘議局，“將谘議局議長、議員慎選官紳如額派委開辦”，設議長一人、副議長二人、常駐議員四人、議員二十三人、滿營專(zhuan) 額議員一人。

清末谘議局是資產(chan) 階級立憲派參與(yu) 政治活動的平台和載體(ti) ，這在內(nei) 地省份表現得尤為(wei) 明顯，但就新疆而言，建省未久，實業(ye) 方興(xing) ，特殊的政治體(ti) 製和人口結構決(jue) 定了其內(nei) 部尚未形成資產(chan) 階級這一“中層結構”。在缺少內(nei) 生動力的情況下，由外部行政命令搭建起的谘議局框架，雖無助於(yu) 推動新疆既有政製進行趨向西方政製的改革，但對清朝中央政府而言，在新疆設立谘議局形式重於(yu) 內(nei) 容，即谘議局本身對於(yu) 清末政製改革的點綴作用以及新疆設立谘議局對於(yu) 在整個(ge) 疆域內(nei) 推進改革的象征作用，大於(yu) 其所具有的資政功能以及對清末政製改革的推動作用。

第三，教育改革。新政開始後，新疆基本上遵照清政府頒布的《奏定學堂章程》進行了教育行政體(ti) 係和學校體(ti) 係改革，在省級層麵設立提學使司，在各屬設立勸學所，同時設立各級學堂。光緒三十四年（1908），新疆巡撫根據新疆實情提出對教育改革進行五處變通，意圖突破學部定章：一是不實行保結，二是不征收學費，三是津貼獎賞不能盡裁，四是班級不能劃一，五是課程不能完備。對此，學部充分認同新疆的特殊性，稱新疆僻居西北，風氣晚開，較之腹地各省情形迥異，“概以定章相繩，難免不無窒礙，自應量予變通，以利推行”，允準了新疆提出的變通辦法。

學部之所以在厲行整齊劃一的國民教育改革大背景下，對新疆興(xing) 學辦法予以變通，其根本出發點是在新疆既有條件下施行新式教育改革，兼顧新疆的特殊性與(yu) 全國的統一性。即不惜通過變通實現邊疆與(yu) 內(nei) 地改革同步，進而實現國民教育的均質化。

結語

從(cong) 光緒元年（1875）清朝決(jue) 定收複新疆至清朝退出曆史舞台，三十餘(yu) 年間，清朝治理新疆的理念和方式發生重大變化。一方麵，清朝統治者改變了將新疆視為(wei) 化外之地抑或疆域構造中特殊地域的觀念，通過行省製改革和新政改革，新疆的藩部屬性已漸趨淡化；另一方麵，王朝統治者致力於(yu) 加強新疆治權，變間接治理為(wei) 直接治理，令新疆不僅(jin) 具有行省之名，同時在施政方式上也與(yu) 內(nei) 地行省同質，具有行省之實。理念轉變與(yu) 方式變革共同促進了清朝對新疆的再統合。

關(guan) 於(yu) 清朝對邊疆地區的統合方式，日本學者茂木敏夫進行了形象的描述，認為(wei) 清朝通過近代條約體(ti) 係被動地將以往模糊的邊界明確為(wei) 國界，“進而在其內(nei) 側(ce) 將中央權力不分濃淡地均勻地覆蓋全部疆域，包括過去實行異質統治的東(dong) 北和藩部，實現國家形態由傳(chuan) 統向近代的轉變”。從(cong) 清朝再次統合新疆的曆程來看，茂木敏夫的觀點具有一定的適用性。《中俄伊犁條約》簽訂後，清朝的西北國界基本被確定，此後的新疆建省和新政改革可視為(wei) 清朝覆蓋中央權力的過程。這個(ge) 過程既促進了新疆與(yu) 內(nei) 地的同質化，也進一步明確了清朝對新疆的絕對主權。

構建行之有效的治理體(ti) 係是曆代中央政府治理新疆的終極目標，非如此，不足以將新疆納入有效控製之下。清朝對新疆再統合的過程也是重新在新疆構建治理體(ti) 係的過程。在這個(ge) 過程中，清朝在整體(ti) 上力求同質化，但在具體(ti) 細節上差別對待新疆與(yu) 內(nei) 地，且同質化與(yu) 差別化並行不悖。這表明，清朝比較重視新疆在民族構成、政治傳(chuan) 統等方麵的特殊性，采取多樣化的治理方式，務求實效。此種多樣化治理與(yu) 清初對新疆的因俗而治有著本質不同。多樣化治理以強化政府治權為(wei) 前提，注重政府治理體(ti) 係由上而下的構建和治權的逐層滲透，即直接治理，而因俗而治本質上是假手地方傳(chuan) 統政治、宗教權威的間接治理，二者在治理效能上不可同日而語。曆史對比表明，加強政府直接治理、建立高效的治理體(ti) 係是治理新疆的核心要義(yi) 。

責任編輯：柳君