談我國古代的監察製度

作者：卜憲群（中國社會(hui) 科學院曆史研究所所長、研究員）

來源：《中國紀檢監察雜誌》

時間：孔子二五六九年歲次戊戌二月廿七日甲戌

          耶穌2018年4月12日

監察製度並不是與(yu) 人類文明產(chan) 生而同步的。我國古代監察製度形成於(yu) 秦漢時期。之前尚處於(yu) 萌芽狀態，且主要是輿論道德監督，之後才有了係統製度化的監察。這是因為(wei) 在我國古代，秦漢以後建立了統一的專(zhuan) 製主義(yi) 中央集權官僚製國家，為(wei) 了管理地域遼闊、人口眾(zhong) 多的國家，就必須有代表中央在各地區、各部門實施管理的官僚，如何保持這支龐大隊伍服從(cong) 中央、聽命皇帝、高效運轉而不腐敗，就需要一套嚴(yan) 密的監察製度對官僚進行監督。

我國古代的監察製度是圍繞中央集權與(yu) 皇權專(zhuan) 製這兩(liang) 個(ge) 方向發展起來的，具有幾個(ge) 顯著特點。

組織獨立

組織獨立有很漫長的過程，經曆了形成、曲折中艱難前進、鞏固發展、變化調整、調整完備與(yu) 嚴(yan) 密五個(ge) 時期。

秦漢是形成時期。秦漢統一國家形成後，中央設有禦史大夫主管監察，下設禦史中丞及各類禦史專(zhuan) 掌監察。在地方上，由秦以來的禦史監郡製，逐漸過渡到漢武帝時期的刺史巡視監察。東(dong) 漢，禦史大夫不再是監察官，禦史中丞掌管的禦史台成為(wei) 專(zhuan) 門監察機構。從(cong) 禦史大夫到禦史台，從(cong) 禦史監郡到刺史巡視，這是秦漢監察製度在向組織獨立化、機構化演變。特別是西漢開始，地方監察與(yu) 行政不再合署辦公，是監察脫離行政幹預的標誌。但是，這時的監察組織仍有很強的依附性，職能交叉明顯。例如，西漢禦史大夫府與(yu) 丞相府在職能上還有重疊，東(dong) 漢禦史台隸屬於(yu) 少府，少府屬於(yu) 皇帝的私人機構，其依附性又十分明顯。

魏晉南北朝是在曲折中艱難前進的時期。曹魏時，禦史台脫離少府成為(wei) 獨立的監察機構，這是我國監察製度的一個(ge) 重大變化。東(dong) 晉，自漢代以來專(zhuan) 管京師地區監察的司隸校尉被並入禦史台，又統一了中央監察權。地方上，由於(yu) 刺史已轉為(wei) 地方行政官，因而出現了行府州事、典簽（皇權委派）等新的監察方式。這一時期皇權衰弱，門閥勢力強大，地方監察製度時興(xing) 時廢，運行艱難。監察製度在執行力上也處於(yu) 低潮時期，禦史甚至淪為(wei) 擺設。

隋唐是獨立化鞏固發展時期。這一時期禦史台的獨立性得到鞏固，禦史台內(nei) 部組織結構與(yu) 分工進一步明確、細致。唐代禦史台總管全國監察，內(nei) 設台院、殿院和察院。一台三院分別管理內(nei) 部事務、監察中央與(yu) 地方百官，甚至設獄、審判。特別是對國家最高行政機關(guan) “六部”的監察加強，禦史有權列席尚書(shu) 省會(hui) 議，“監其過謬”。對州縣二級地方行政組織則采取分為(wei) “十道”監察區為(wei) 主的巡視監察。

宋遼金元是繼承隋唐製度並根據時代變化調整的時期。宋代監察最為(wei) 突出的特征是台諫合一與(yu) 封駁監察的加強，中央一元監察體(ti) 製完善。我國曆史上較早形成了用以約束最高皇權的諫議、諫官製度，本屬於(yu) 行政體(ti) 製內(nei) 部的監督。宋代諫官獨立出來，擁有了監察權，不僅(jin) 對皇帝的言行進行規勸，也彈劾監察百官，而禦史也擁有了諫官的言事權，台諫合一擴大了監察隊伍。封駁本是魏晉以後逐漸形成的專(zhuan) 門行政機構，對皇帝詔書(shu) 或官僚上疏中的不當之處進行審議，糾正其失誤的製度。宋代強化了這一製度，將更多的行政事務納入到封駁監察的管轄範圍，其獨立性增強。宋代地方監察采取監司（路）與(yu) 府、州、軍(jun) 、監“通判”組成的兩(liang) 級多元監察體(ti) 製。

明清是調整、完備與(yu) 嚴(yan) 密時期。明代廢禦史台設都察院，為(wei) 最高監察機構。都察院的監察禦史有較大的獨立性，監察中央和地方官吏。六科給事中是中央另一套監察機構，專(zhuan) 門監察六部官員的行為(wei) ，也合並了封駁、言諫監察職能在其中。六科給事中與(yu) 地方十三道監察禦史並稱為(wei) “科道”，這是明代監察製度的特色。清代基本沿襲明代，隻是雍正將六科並入都察院，台省合一，六科失去了對皇權及其代表軍(jun) 機處的監察。

法規完善

秦漢以後，監察法規逐漸完善，監察從(cong) 戰國時期君主的“術”中獨立出來。所謂監察法規，是對監察權力與(yu) 職責的管理規定。從(cong) 西漢初年《監禦史九條》到中期的《六條問事》，曹魏的《察吏六條》，兩(liang) 晉的《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》，北朝的《六條詔書(shu) 》《詔製九條》，隋唐的《譴八使巡省風俗詔》《譴使巡省天下詔》《巡察六條》《風俗廉察四十八條》，宋朝的《禦史台儀(yi) 則》《崇寧重修禦史台令》《重修淳熙類編禦史彈奏格》《訓飭百司詔》《監司互察詔》等，元朝的《設立憲台格例》《察司體(ti) 察等例》《行台體(ti) 察等例》《風憲宏綱》等，明朝的《憲綱》，清朝的《欽定台規》和《都察院則例》，我國曆史上的監察法規傳(chuan) 承延續，基本沒有中斷，使曆代監察有章可循。

權力製衡

監察設置的根本目的是對權力的製衡，防止權力濫用和腐敗。中國曆史上監察製衡主要表現在四方麵：

監察官對行政官權力的製衡。如秦漢的禦史大夫，“位次丞相”“上下相監臨(lin) ”，意在製衡丞相的權力。唐朝察院的“六察官”對六部的監察，是對最高行政機構官員權力的製衡。明清的都察院以及“六科”性質也是如此。這種監察使王朝行政官在權力行使時，始終受到來自監察係統的監視。

中央對地方的權力製衡。秦漢的監郡禦史、刺史，唐朝的“黜陟使”，明清的巡按禦史、按察司，都是中央對地方的權力製衡，保持中央的權威。

皇權對官僚權力的製衡。監察製度從(cong) 起源開始，就打上了皇權的烙印。漢代設司隸校尉以及東(dong) 漢禦史台隸屬少府，南朝的典簽，明朝的錦衣衛、東(dong) 廠、西廠的設立，清朝將六科給事中並入都察院，都是皇權強化自身對官僚監控的產(chan) 物。

監察官之間權力的相互製衡。秦漢的禦史與(yu) 司隸校尉、丞相司直並存，西晉禦史中丞與(yu) 司隸校尉並存，南朝典簽與(yu) 刺史並存，宋代多元的地方分級監察體(ti) 製，明代按察司與(yu) 禦史巡按並存等，是監察係統內(nei) 部互不統屬，相互製約的反映。

指向明確

漢惠帝時的《監禦史九條》規定了對有訟者、盜賊者、偽(wei) 鑄錢者、吏不廉者等九種情況的監察。漢武帝《六條問事》，規定了對強宗豪右、二千石種種不法行為(wei) 六種情況的監察。曹魏《察吏六條》，規定了對民疾苦冤、墨綬以上官吏的政績、民有特別品行德才者等六種情況的監察。西晉《察長吏八條》《五條律察郡》《察二千石長吏四條》，規定了對官吏在官公廉、不飾名譽以及貪汙受賄者的雙方麵考察、監察。北朝的《六條詔書(shu) 》和《詔製九條》，規定了對官吏行政能力，社會(hui) 風化的監察，特別是將薦舉(ju) 人才、教化、恤民納入了監察。唐朝《遣使巡省天下詔》，規定了問民疾苦、政刑苛弊、宣揚風化、薦拔人才等監察內(nei) 容。

這些都說明，我國曆史上的監察內(nei) 容，雖伴隨時代不同而不同，但一般都有明確的指向性，而且揚善懲惡並舉(ju) 。

選用慎重

我國曆史上的監察官是從(cong) 史官中演化出來的，先天具備史官秉筆直書(shu) 的稟賦。對監察官的選用既有“剛毅守節”“忠直亮節”等道德素質要求，也有關(guan) 於(yu) 基層經曆、專(zhuan) 業(ye) 能力、任職回避的要求。

值得一說的是我國曆史一些時期對監察官很尊重，如東(dong) 漢將禦史中丞與(yu) 司隸校尉、尚書(shu) 令設專(zhuan) 席而坐，被稱為(wei) “三獨坐”。唐代認為(wei) 禦史關(guan) 係到“政之理亂(luan) ”，君主要善於(yu) 保護禦史。這些做法和思想都很值得稱讚。

責任編輯：柳君