轉型時期的中國社團（康曉光）

鄧小平發動的改革把中國帶入了一個史無前例的“轉型時期”。無論用什麽標準來衡量，社會團體的“暴發式增長”，都應該被看作是這一時期最為激動人心，也最為發人深省的曆史事件。這一事件引起了海內外學術界的極大關注，也激起了廣泛的爭論。那麽，今日中國的社團與西方世界的社團有什麽異同？政府與社團之間是一種什麽樣的關係？這種關係又是如何形成的？推動這種關係發育的動力是什麽？政府與社團的關係或國家與社會的關係將如何演變？社團的未來命運又是什麽？

本文將進行一次“勇敢的冒險”，嚐試著對這一係列“關鍵問題”提供答案。毫無疑問，上述任何一個問題的任何一種答案都將引起激烈的爭論，而要對所有的問題都提供答案，注定會引起軒然大波，無疑是“引火燒身”。但是我願意承擔“拋磚引玉”的任務，以期引發廣泛而又富有成效的討論。

一、1976年以來社團的發展

當今中國的社團就是西方世界的“非政府組織”或“非營利組織”嗎？如果答案是否定的，那麽它是什麽，它又具有什麽樣的“中國特色”？國家與社會之間，或者說，政府與社團之間又是一種什麽樣的關係？這是本文試圖首先回答的問題。

轉型時期社團發展概述建國以來，政府一直把社團當作“異己力量”，對其施行嚴格控製。據統計，1965年，中國大陸有全國性社團將近100 個，地方性社團6000多個。1966-1976 年的“文革”期間，全國各類社團陷入“癱瘓”狀態。1976年以後社團開始“複活”，並再度進入繁榮時期。截止1996年6 月統計，經過合法登記的全國性社團增加到了1800多個，地方性社團接近20萬個。但是，社團的空間分布呈現出高度的不平衡性，城市的發展水平遠遠高於農村，經濟發達地區遠遠高於經濟落後地區，沿海地區遠遠高於內陸地區。總的說來，社團的數量、規模以及活動能力與所在地區的經濟發展水平和對外開放程度密切相關。

盡管頒布了嚴厲的《社會團體登記管理條例》，但並未得到有效的貫徹落實，在政府的管理區域之外始終存在著一個廣闊的“非法活動空間”。如果我們關注的對象是所有的“實際進行活動的社團”的話，那麽目前中國至少存在4 類社團，即經過登記注冊並具有法人資格的社團，經過登記注冊但無法人資格的社團，注冊為企業法人的社團和幹脆就不進行任何注冊的社團。作為一種有益的視角，還可以根據“起源”把中國的社團分為三大類，即由黨政機構發起創辦的社團，由事業單位、企業、個人發起創辦的社團，由海外組織或個人發起創辦的社團，依此被稱為“自上而下型社團”、“自下而上型社團”和“外部輸入型社團”。

從總體上來看，社團的內部管理狀況欠佳。絕大多數社團的組織結構、管理體製、決策程序、財務製度、激勵機製、監督機製都不健全，而且人員老化、經費短缺、財務混亂幾乎是普遍現象。社團受到黨政機構的嚴格控製，缺乏應有的獨立性，與其說是公民的自治組織，還不如說是政府控製公民的工具。相應地，社團也缺乏起碼的代表性，不能集中、綜合、表達、捍衛所代表的群體的利益，因而也就得不到成員的支持和擁護。由於缺乏代表性，社團也就沒有資格與政府進行討價還價，基本上不具備參與公共決策的能力。同時，缺乏來自社會的監督也製約了社團的健康發展。幾乎所有的社團都在從事營利性活動。有些社團還與業務主管單位勾結起來，利用行政權力謀取非法利益。盡管現實不盡如人意，但是20年來中國社團的“發展動態”，卻向我們傳達了一些帶有趨勢性的令人振奮的信號棗社團的數量和種類越來越多，規模和實力越來越大，管理水平和自治程度越來越高，發揮的作用和產生的影響越來越廣泛和深刻。

社團的基本屬性由於現行的《社會團體登記管理條例》把一切合法的社團都置於政府的直接控製之下，因此在現階段的中國大陸，符合西方標準的合法的“非政府組織”是不存在的。真正獨立於行政權力的“非政府組織”隻能以非法的形式存在，但是它們目前還處於社會的邊緣地帶，所發揮的作用也極為有限。因此，對於中國的社團研究來說，西方式的“非政府組織”概念並不是一個十分有效的分析工具。用“雙重性”這一術語來從總體上界定中國社團的基本屬性是恰如其分的。“雙重性”是一個內涵豐富的概念，它意味著：社團的構成具有“半官半民”的 “二元結構”；社團的行為受到“行政機製”和“自治機製”的“雙重支配”；社團往往要同時依賴“體製內”和 “體製外”的“兩種資源”，相應地，社團也常常通過“官方”和“民間”的“雙重渠道”去獲取資源；社團還必須同時滿足“社會”和“政府”的“雙重需求”，因而社團的活動領域也隻能是“社會”和“政府”共同認可的 “交叉地帶”。

但是，決不能因為中國的社團具有廣泛的“雙重性”就完全否定20年來社團發展的成就。如果僅僅把目光局限在社團的“官方性”和“民間性”的二元對立之中，那就等於忘記了社會之所以需要社團的初始動因。社團存在的根本目的，是為自主而靈活的研究、交流、探索和嚐試提供有力的支持和良好的環境，是為了關注共同的或長期的社會問題，是為公民提供參與公共決策和社會發展的渠道，是為了代表、綜合、表達、捍衛特殊集團的利益，是為了在政府和社會公眾之間架設橋梁。盡管中國的社團並不都是“自下而上”建立起來的“公民自治組織”，但是它們確實是在發揮著上述的某項職能，而且是在鐵板一塊的初始狀態中逐漸開發出一個越來越大的全新的活動空間，更為重要的是，這一過程呈現出良好的發展態勢。

國家與社會關係的性質當今中國的國家與社會關係的性質是學術界極為關注的問題。“多元主義論”者認定，中國正在經曆國家與社會的分化，一個前所未有的市民社會正在逐步發育和成長。相反，“中國特色論”者則認為，中國的國家與社會的關係並沒有什麽發生實質性的變化，社團隻不過是政府與社會之間的“中間層”，是政府實施社會控製的“第二縱向溝通渠道”。而“法團主義論”者強調，中國的國家與社會關係確實發生了變化，但是逐步出現或發展的並不是多元主義的市民社會，而是一種法團主義結構。

可以說，時至今日，中國還沒有形成或發育出一個標準的市民社會，既沒有出現一個標準的多元主義體製，也沒有建立起一個標準的法團主義體製。這是因為，在西方的語境裏，無論是在“多元主義體製”之中，還是在“法團主義體製”之中，“結社自由”都已經作為“製度化的公民權利”得到普遍確立，而且社團都是作為獨立於政府的力量與政府進行競爭（在多元主義體製中）或合作（在法團主義體製中），但是今日中國並不存在真正意義上的 “結社自由”，也不存在合法的獨立的公民社團。在國家與社會的關係中，政府仍然處於絕對主導地位。哈貝馬斯意義上的“公域”和“公共權力領域”都還控製在政府手中。這不僅表現為政府既可以對社團實行依法管理，也可以對有關法規進行隨心所欲地解釋，也不僅表現為政府可以根據自己的需要越過法規對社團進行隨時隨地的“清理整頓”，還表現為政府對有關社團的立法權的壟斷，“什麽樣的社團可以存在”、“社團可以進行什麽活動”等一係列至關重要的問題的決策權，完全掌握在政府手中，社會領域根本沒有發言權。

如果不能說今日中國已經形成了“多元主義體製”或“法團主義結構”，那麽可不可說中國正在形成“多元主義體製”或“法團主義結構”？我認為這是一個“仁者見仁，智者見智”的問題，現有的證據還不足以給出一個令人信服的答案。我們可以輕而易舉地找到無數的證據支持多元主義式的市民社會正在出現的假設。例如，數不勝數的未經登記的社團活躍在全國各地，而且每日每時都有新的成員接踵而來。毫無疑問，它們都處於政府的控製範圍之外。與此同時，一些“自上而下型”社團的離心傾向也在不斷強化，其官方色彩愈來愈淡，而民辦色彩愈來愈濃。同樣，我們也可以輕而易舉地找到無數證據支持法團主義式的市民社會正在出現的假設。例如，在政府機構改革過程中，與政府有著血緣和職能聯係的行業協會大量湧現，而且發揮著日益重要的行業管理職能。而工會、婦聯、共青團、少先隊等擁有壟斷性代表權利的群體組織始終就是政府的有機組成部分。改革開放以來出台的《社會團體登記管理條例》則為法團主義結構奠定了法律基礎。由此看來，“中國正在出現一種什麽樣的社會結構”這一問題，隻能由時間來回答了。

20年來，社團發展的曆程以及國家與社會關係演變的曆程，似乎預示著中國正在形成一種類似於“國家法團主義”或“準國家法團主義”式的結構。這一判斷的依據是：在當今中國，存在著有限程度的自由主義民主和人民參與，統治精英對社會的全麵控製；因政府特許而得以存在的社團發揮著政府和公眾之間的媒介、渠道或橋梁的作用，而政府則通過這些組織限製或控製利益群體的獨立活動；合法團體具有壟斷代表權的地位，其代表職能和執行職能合而為一；有一個允許壟斷代表權和參與共同製定政策（當然程度極為有限）的國家的存在，而且國家是公共政策形成和影響集團活動結果的一支決定性力量。這些都是標準的國家法團主義結構的基本特征。

二、法律環境與社團的“雙重性”

顯然，“雙重性”並不是社團的“天性”，也不是它自主選擇的結果。中國的社團也不例外。那麽，中國社團的這一與眾不同的特性是如何形成的呢？答案很簡單，是外部環境強加給它的，更確切地說，是社團的法律環境強加給它的。社團的特性來自法律環境的特性。

社團管理體製的曆史沿革中華人民共和國的第一部社團管理法規是1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》。該《辦法》規定社團的登記管理機關是政務院下屬的內務部和地方各級政府。可見，早在建國之初，中國就已經確立了日後的“分層管理”體製，但“雙重管理”體製還沒有現出端倪。該《辦法》隻規定了社團的“登記管理機關”，而沒有規定社團要有自己的“業務主管單位”。

從1968年到1988年的20年間，在政府內部“實際上”並沒有一個專職的職能部門負責社團管理。盡管沒有廢除 1950年的《辦法》，但是民政部門實際上未能壟斷社團的審批權，各個政府部門都有權審批和管理社團，甚至有些社團也在審批和管理社團，也有一些社團“渾水摸魚”未經任何部門審批就擅自成立並開展活動。1976年到1988年間，中國的社團度過了自由自在、迅猛發展的10年。民政部門痛心疾首地把這種“群雄割據”、“群鶯亂飛”的局麵稱為“社團管理職責不清的混亂局麵”。這一時期的社團管理體製可以恰當地稱之為“多頭管理”體製。在多頭管理體製下，似乎隻有日後的“業務主管單位”，而沒有了“登記管理機關”。

直到1988年國務院進行機構改革時，才將社團管理職能明確交給了民政部門。發生在1989年春天的政治事件使政府清醒地意識到社團發展的深遠影響，也意識到迅速改革社團管理體製的緊迫性和重要性。1989年10月25日，國務院發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的“雙重分層管理”體製。1998年的新《條例》進一步加強了這一管理體製。所謂“雙重管理”，是指社會團體同時要有兩個“婆婆”，一個是“登記管理機關”，另一個是 “業務主管單位”。所謂“分層管理”，是指社會團體的登記管理機關和業務主管單位的行政管轄範圍，必須與社團的活動範圍相一致。“雙重分層管理體製”實際上建立了一套“條塊分割”式的社團管理體製。對於一個大國來說，“分層管理”是一條“放之四海而皆準”的管理原則。其實最具特色的，也是值得我們關注的，並不是“分層管理”，而是“雙重管理”。

現行的“雙重管理體製”

《社會團體登記管理條例》（第六條）規定：民政部門是唯一的社團登記管理機關：“國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務範圍內社會團體的業務主管單位”。《條例》賦予業務主管單位廣泛的管理權限和管理責任。第九條規定：“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，由發起人向登記管理機關申請籌備。”也就是說，隻有先找到一個願意當 “婆婆”的業務主管單位，才有可能成立社團。那麽業務主管單位的職責是什麽呢？《條例》第二十八條規定： “業務主管單位履行下列監督管理職責：（一）負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、注銷登記前的審查；（二）監督、指導社會團體遵守憲法、法律、法規和國家政策，依據其章程開展活動；（三）負責社會團體年度檢查的初審；（四）協助登記管理機關和其他有關部門查處社會團體的違法行為；（五）會同有關機關指導社會團體的清算事宜。”實際上，業務主管單位的職責遠不止這些。《條例》還算講究策略，有些話沒有直截了當地說出來，而民政部門就不客氣了。民政部主管官員主編的《社團管理工作》一書規定，業務主管單位要“對已經登記的社團負責日常管理。……其主要內容包括：負責對社團負責人和社團專職工作人員進行經常性的形勢、任務和思想政治教育，使其熟悉並遵守國家的法律、政策；負責對社團負責人的選舉和換屆任免的審核、社團專職工作人員的黨組織建設、工作調動、工資調整、職稱評定等方麵的管理；負責對社團的重大業務活動（包括召開研討會）、財務活動、接受資助和外事活動進行審查及管理；負責對社團內部組織機構的調整、增減等進行審查並提出意見，並督促社團到原登記管理機關辦理變更、注銷登記手續。同時，協助社團清理債權債務並出具債務完結證明等善後工作。”

業務主管單位的巨大權力帶來了雙重後果：第一，業務主管單位對社團的控製無所不包、無所不在，而隻有政府機構及其授權的組織才有資格成為業務主管單位，這樣一來，《條例》就把所有的合法社團都置於政府的直接控製之下，從而徹底剝奪了社團的自主權和自治的可能性。第二，業務主管單位的巨大責任使得它不願擔當社團的 “婆婆”，從而使社團因為找不到“婆婆”而無法申請成立，提高了社團的“進入門檻”。可見，就在市場化改革逐步摧毀經濟領域之中的計劃管理體製的同時，在中國的社會領域中卻正在“從無到有”地建設社團的計劃管理體製。這也許是中國的經濟領域改革與社會領域的最大區別！但是，不能因此否定1976年以來中國社會領域中的改革成就，因為在此之前的社團管理政策是一種“全麵禁止政策”，而計劃管理體製則屬於“有控製地發展政策”。毫無疑問，從“全麵禁止”到“有控製地發展”，這是一個曆史性的進步。

法律環境與社團的“雙重性”

社團的“雙重管理體製”造就了社團的“半官半民”性格。一方麵，“雙重管理體製”使社團處於政府的直接控製之下，成為政府的附庸，它不可能具備完整意義上獨立性或自治性，因此它決不是純粹的民間組織。另一方麵，社團畢竟不是政府機關，它既沒有行政權力，又沒有財政撥款，因此它也決不是純粹的政府機構。而且許多社團成立的初衷就是為了滿足會員的某種自治需求，因而必然具有追求自治的內在衝動。

社團的“半官半民”屬性決定了它往往要從兩種渠道獲取生存資源。那些“自上而下”成立的社團，絕大多數能從業務主管單位那裏獲得或多或少的經費支持，但是一般說來這種經費數額極為有限，能夠保證社團專職工作人員的基本工資和最基本的辦公費用就不錯了，僅僅能使社團苟延殘喘地活下去，根本無法開展與宗旨有關的活動。而那些“自下而上”成立的社團則得不到任何政府資助。因此，幾乎所有的社團都要想方設法從政府之外募集資金。這樣一來，就形成了社團必須通過“官方渠道”和“民間渠道”獲取資源的基本格局。

對於那些有活力的社團來說，獨立於“政府渠道”的“民間渠道”是最主要的資源獲取渠道。為了生存和發展，社團必須向社會索取資源。由於社團不是政府機關，它既沒有向社會強製索取資源的權力，也沒有與社會進行“錢權交換”的資本，因此它隻能與社會進行自願的、平等的交換，即通過為社會提供公共物品來換取社會的支持。社團不但要考慮社會的需要，還要滿足社會的需要，而且它所提供的物品是否真的滿足了社會的需要隻能由社會來評判，如果得不到社會的認可，即使它主觀上想滿足社會的需要，也無法從社會那裏獲得生存和發展所必須的資源。因此社團在服從政府意誌的同時，還必然要服從社會的意誌。正是社團的“半官半民”屬性，以及由此而來的獲取資源的“雙重渠道”，使中國的社會團體同時受到“行政機製”和“自治機製”的“雙重支配”。

社團的“雙重管理體製”也決定了社團的活動及其活動領域的基本特征。社團的活動決不能直接損害政府的利益、違背政府的意誌，否則政府可以直接終止它的活動或者幹脆取締社團。同時，社團的活動又必須滿足社會的需要，否則社團就無法獲得社會的認可和支持，失去生存的基礎。因此，在中國，社團的活動往往被準確無誤地概括為“民間行為，官方背景”，相應地，社團的活動領域也隻能是社會和政府共同認可的“交叉地帶”。

三、社團發展的動力學機製

雙重管理體製的建立，凸現出政府對待社團的兩種彼此衝突的態度，即“促進”與“限製”。那麽，政府為什麽要“促進”社團的發展呢？政府為什麽又要“限製”社團的發展呢？更為重要的問題是，在政府主導型改革過程中，作為政府的競爭對手社團為什麽能夠發展起來呢？這些問題的答案必須從鄧小平改革的大背景之中去尋找。

政府行為的基本假設及其決策模式“政府”並不是一個抽象的概念，它是由一群活生生的人組成的。政府的成員或國家公務員也是謀取個人利益最大化的“理性的經濟人”。一個國家的製度總是與當前的統治集團的切身利益緊密地結合在一起的，因此製度變遷必然會損害統治集團的利益，所以必然引起他們本能地反對和阻撓，不到萬不得已，統治集團或政府是絕對不會主動實施改革的。從長期來看，“曆史潮流”是支配製度變遷的根本力量。如果我們把製度變遷比作一出“戲劇”的話，那麽“導演”是“曆史潮流”或“發展規律”，而政府隻不過是一個“被動地”接受“導演”指揮的“演員”而已。但是，從短期來看，在“政府主導型改革”模式中，政府卻是“主動的”，它所作出的每一項改革決策基本上都是“自主的”。

所謂“自主的”是指，改革決策是政府製定的，而不是社會製定的。政府從自己的切身利益出發，根據內外環境條件，製定並實施改革方案。政府之所以要改革，是因為現實條件決定了，盡管改革會使統治集團的利益受到損失，但是與不改革相比這種損失要小得多。也就是說，隻有當改革方案是所有可行方案之中使政府損失最小的那種方案時，政府才會實施改革。但是，改革的邏輯決定了，改革不會“適可而止”或“半途而廢”。政府的有限讓步不會永久性地滿足社會的變革要求，相反，每一次改革都將引發社會更強烈的改革要求。同時，改革導致了政府決策環境的變化，變化了的環境又迫使政府實施進一步的改革，因為如果政府拒絕實施進一步的改革，那麽它就要付出比實施改革更大的代價，於是“明智的”政府為了在新的條件下使自己的利益最大化，隻好決定實施進一步的改革。改革就在這種“循環”中持續地進行下去，直到達到新的穩定狀態為止。而這一連串的“階段性”改革也就構成了我們所說的“製度變遷”。

從合法性危機到合法性重建鄧小平改革的深層動力源於中國政府的合法性危機。在毛澤東時代，中國政府的合法性建立在來自西方的曆史唯物主義和來自中國的政治文化傳統的基礎之上。但是，全球性的經濟體製競爭的結果，摧毀了曆史唯物主義賦予計劃經濟體製的合法性。而毛澤東的逝世和鄧小平的東山再起，使得作為一種合法性基礎的個人崇拜退出了中國的政治舞台。由此形成了中國政府的合法性危機。作為對合法性危機的反應，中國政府著手重建自己的合法性基礎。鄧小平采取了“雙管齊下”戰略，一方麵，通過市場化改革建立政績合法性基礎，另一方麵，則通過政治和社會領域之中的一係列改革建立民主合法性基礎。

1978年啟動的改革是一場範圍空前廣泛的改革。中國的這場改革並不像許多人所認定的那樣僅僅局限於經濟領域，實際上改革也廣泛地涉及到了社會領域和政治領域。從邏輯上來說，在一個集權國家中，如果沒有來自政治領域的相應變革，經濟領域和社會領域的改革幾乎是不可想象的。其實，鄧小平的改革正是從政治領域起步的，進而發展到社會領域和經濟領域，經濟領域的市場化改革又反過來推動社會領域和政治領域的進一步改革。我把政治領域和社會領域的改革歸結為政府建立民主合法性基礎的努力。

在當今世界，如果一個政府既不能把自己的合法性“完全”建立在曆史唯物主義的基礎上，又不能把自己的合法性“完全”建立在民主選舉的基礎上，那麽它往往就要把經濟發展業績當作合法性的主要來源之一。亨廷頓指出， “六十年代和七十年代的威權政權幾乎毫無例外地被迫去把政績當作合法性的主要來源之一，如果不是唯一來源的話”。為了換取民眾的支持，威權政權的領袖們往往被迫作出盡快提高人民生活水平的承諾，而且他們還要反複強調這種經濟增長是在其他政權領導下根本無法實現的。

鄧小平比任何人都更加清醒地意識到了經濟發展對共產黨政權合法性的重要意義。1982年他就指出，“要一心一意搞建設。國家這麽大，這麽窮，不努力發展生產，日子怎麽過？我們人民的生活如此困難，怎麽體現社會主義優越性？……社會主義必須大力發展生產力，逐步消滅貧窮，不斷提高人民的生活水平。否則，社會主義怎麽能戰勝資本主義？”1987年5 月12日，鄧小平在會見荷蘭首相呂貝爾斯時談道，“人民有自己的親身經曆，眼睛是雪亮的。過去吃不飽，穿不暖，現在不但吃飽穿暖，而且有現代化生活用品，人民是高興的。既然如此，我們的政策還能不穩定？政策的穩定反映了黨的穩定”。1990年，正當社會主義陷入了全球性危機之時，鄧小平向幾位中央負責同誌指出，“現在特別要注意經濟發展速度滑坡問題，我擔心滑坡。百分之四、百分之五的速度，一兩年沒問題，如果長期這樣，在世界上特別是同東亞、東南亞國家和地區比，也叫滑坡了。世界上一些國家發生問題，從根本上說，都是因為經濟上不去，沒有飯吃，沒有衣穿，工資增長被通貨膨脹抵消，生活水平下降，長期過緊日子。如果經濟發展老是停留在低速度，生活水平就很難提高。人民現在為什麽還擁護我們？就是這十年有發展，發展很明顯。假設我們有五年不發展，或者是低速度發展，例如百分之四、百分之五，甚至百分之二、百分之三，會發生什麽影響？這不隻是經濟問題，實際上是個政治問題”。在1992年的南巡講話中，鄧小平毫不含糊地指出，“不改革開放，不發展經濟，不改善人民生活，隻能是死路一條”。他又說，“為什麽‘六·四’以後我們的國家能夠很穩定？就是因為我們搞了改革開放，促進了經濟發展，人民生活得到了改善”。這一切被歸納為一個著名的命題棗“發展是硬道理”！這說明，中國的新一代領導人已經深刻地認識到，如果不能迅速發展經濟，那麽社會主義製度就要退出曆史舞台，而要加快發展經濟，就必須實施逐步深化的越來越徹底的經濟體製改革，建立社會主義市場經濟體製。

1976-1989 年：民主合法性建設與社團發展1976年以來的社團發展史可以劃分為兩個階段，1976-1989 年為第一階段，此後為第二階段。在第一階段，政治領域的改革或建立民主合法性基礎的努力，導致了集權體製的鬆動，作為一個必然結果，中國的社團獲得了迅猛的發展，主要表現為社團的數量急劇膨脹。據民政部統計，1989年初，全國性社團已發展到1600多個，相當於“文革”前的16倍，地方性社團猛增到20多萬個，相當於“文革”前的33倍。在這一時期，市場化改革對社團發展的貢獻可以說是“微乎其微”。

在改革初期，為了調動廣大群眾的積極性，加快經濟發展，也為了提高新一代領導人的政治合法性，政府有意識地發動了思想解放運動，主動宣揚並部分地恢複了公民的個人權利。與此同時，為了交流管理經驗和促進技術創新，在經濟領域組建了一大批行業協會。為了推動學術研究，也為了贏得知識分子的支持，政府還放開了對學術團體的限製，允許學會圍繞本專業的發展展開“純學術”活動。在這一時期還出現了第一批“新”社團，它們基本上都是中央黨政機關發起成立的，組建社團的主要目的是為了進行對外交流。當時意識形態問題還很敏感，黨政機關不能直接與某些境外組織發生聯係，更不能與之合作，而這些聯係與合作又是實行對外開放政策的中國政府所需要的。為了繞開意識形態障礙，黨政部門成立了這些表麵上具有民間身份的社團。

需要強調指出的是，不能把這一時期中國社團的迅猛發展看作是對西方語境裏的“市場失靈”或“政府失靈” 的反應，因為當時的中國既不存在市場經濟體製，也不存在民主政治體製。如果說存在什麽“失靈”的話，那也隻能是“計劃失靈”和“集權失靈”，因為“完善的”的計劃經濟體製和集權政治體製，既不允許自治團體的存在，又不能提供自治團體所特有的社會功能，而這種功能恰恰又是任何一種健全的社會生活所不可或缺的。實際上，這一時期社團的發展是另一種意義下的“集權失靈”的產物，即“集權體製鬆動”的產物，集權體製的鬆動使它所一貫禁止的東西（結社）得以大量湧現。

90年代：政績合法性建設與社團發展1989年春天的“北京風波”成為中國社團發展史的轉折點。這一年的10月 25日，國務院發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的“雙重管理體製”，把正式社團直接置於黨政機關的嚴密控製之下。進入90年代以後，政府的社團管理政策的基調是以“限製”為主。90年代初期，開始對全國社團進行“複查登記”或“清理整頓”。1992年得到確認登記的全國性社團有1200個，減少了400 多個，得到確認登記的地方性社團有18萬個，減少了2 萬多個。截止1996年6 月統計，全國性社團又增加到1800多個，地方性社團再度接近20萬個。這一時期，盡管正式社團的“數量”沒有增加，但是“質量”有所提高，不但規模獲得了發展，而且發揮的作用也越來越大。與此同時，未經登記的非正式社團大量湧現，而且發揮的作用也越來越大。在這一時期，推動中國社團發展的主要動力是市場化改革。更全麵的概括應該是，這一時期中國社團的發展是對“市場失靈”、 “民主失靈”、“計劃失靈”和“集權失靈”的功能主義式的反應。

在整個90年代，盡管社團發展舉步惟艱，但市場化改革卻取得了長足進展。這是因為，經濟領域中的市場化改革是政府建立政績合法性基礎的唯一途徑，而政績合法性又是政治穩定的基石，因此推進市場化改革符合政府的根本利益。但是，真正意義上的社會領域的改革，將不可避免地帶來社會領域的自治，而社會領域的自治將不可避免地催生一批獨立自主的社會組織，其中一些社團難免要對政府說三道四，幹預政府的決策，甚至還會覬覦政府的政治權力，從而損害政府的切身利益。正是由於經濟領域改革和社會領域改革與政府當前利益的關係存在深刻的差異，所以政府對它們采取了完全不同的態度。對於市場化改革，政府采取了“全力推進”的策略，打破了一切意識形態的禁忌，表現了無所顧忌、義無反顧的改革精神。但是，對於社會領域中的結社問題，則采取了“盡力限製”的策略，把社會領域的改革置於經濟領域的改革的從屬地位，隻有當不進行社會領域的改革，就無法進一步推進經濟領域的改革的時候，才在社會領域中進行有限的改革，而且這種改革也嚴格局限於不阻礙經濟領域的改革的範圍之內。

值得指出的是，社團的“雙重管理體製”之所以能夠確立並實施，不完全取決於政府的偏好，還在於政府的強大。如果社會有能力對抗政府，那麽即使政府想把社團置於自己的控製之下也辦不到。改革初期，在政府與社會領域的權力分配格局中，政府占據了絕對優勢地位，而且這種格局至今也沒有發生實質性的改變。這一背景對中國社會領域的改革產生了廣泛而又深遠的影響。這就是新製度經濟學反複強調的“路徑依賴”現象。實際上，中國的經濟領域的改革也是如此。人所共知的“政府主導型”、“漸進改革”、“穩定壓倒一切”等中國改革的基本特征，都與“強大政府”這一初始背景有著直接的密切的關聯。

市場化改革為社團發展開辟道路在社會學的功能主義學派看來，任何一種社會組織和社會秩序之所以能夠存在，是因為它們滿足了社會的某種需要。這一理論也能夠對社會變遷提供解釋。它認為社會需求的變化是導致製度變革的根本力量。具體來說，市場化改革通過為社團發展創造需求引發適應性變遷，相應地“拉動”政府主導型改革進入社會領域和政治領域。

隨著市場化改革的深入，原來的那套計劃經濟管理體製越來越不靈了，為了建立新型的經濟管理體製，政府主動或被動地響應了市場的要求，允許和推動各類市場中介組織發展。但是這些“市場中介組織”主要是直接為市場運轉服務的，政府並不期待它們承擔或發揮其他功能。隨著單位體製的破產，需要建立新型的社會保障體製。由於政府和企業的能力有限，無法滿足社會保障的需要，政府隻得要求社會力量加盟，包括要求家庭成員互助、社區成員互助。政府逐漸意識到，有些事情自己做不了也做不好，而且讓社會來做對自己也沒有什麽直接危害，於是允許成立了一些提供社會保障服務的社會團體，如主要為殘疾人服務的殘疾人聯合會、主要為貧困地區失學兒童服務的中國青少年發展基金會。

進入90年代中期以後，政府職能轉變問題逐漸提上議事日程，於是就產生了政府放棄的職能由誰來接管的問題。在這種情況下，社團發展進入了一個新階段，出現了一些具有行政管理職能的行業協會，如中國輕工總會。以“政企分開”為核心內容之一的國有企業改革、非國有企業的發展、市場機製的逐步形成，賦予了中國的企業越來越大的自主權和獨立性，使得以行政權力為基礎的“部門管理模式”失去了有效運轉的前提條件，於是計劃體製時期建立起來的一整套宏觀經濟管理模式也隨之失去了原有的效用。為了適應市場經濟環境，重建宏觀經濟管理體製，以政府和行業協會之間的密切合作為基礎的“行業管理模式”應運而生。在這種新型體製中，行業協會成為企業與政府之間的橋梁，同時還發揮著單個企業和政府都無法承擔的“行業自律職能”。由於行業自律是市場環境中行業管理的必要手段，是推動經濟進一步增長的必要條件，因此為了發展經濟，也就是為了建立政績合法性，從自己的切身利益出發，政府不但允許甚至主動推動行業協會和其他市場中介組織的發展，而且逐步賦予它們越來越大的自治權利和一些公共管理權力。在這種情況下，社團的發展實際上是對“計劃失靈”和“市場失靈”的功能主義反應。

與此同時，在一些大城市，社區性自治管理組織也應運而生。最近苦於愈演愈烈的腐敗的困擾，政府在廣大農村開始推行村民自治，讓村民組織起來監督和遏製無法無天、貪汙腐敗的基層幹部。政府為了自己的全局穩定賦予了農民有限的自治權利。腐敗也迫使政府向輿論監督求援，適當放開了對新聞媒體的控製，允許媒體在政府的控製下為了政治穩定揭露一些問題。在這種情況下，社團的發展是對“集權失靈”和“民主缺位”的功能主義反應。

市場化改革也為社團發展創造了資源基礎。毫無疑問，如果每個個人和組織都要仰仗政府提供的資源生存，或是所需的一切資源都掌握在政府手中，或是獲得資源的渠道都被政府所控製，那麽政府就可以隨時隨地決定個人和組織的生死存亡，那麽個人和組織以至整個社會領域的自治也就無從談起。改革為獨立於政府的個人和組織的生存與發展創造了資源基礎。首先，戶籍製度、就業製度、社會保障製度的改革，日用消費品市場的開放，對租房和外地人購房限製的逐漸放寬等等，這一切造就了可以自由遷徙、自由擇業的社會勞動力。自由勞動力的出現使得社會領域中的各類組織可以比較自由地獲得人力資源，而無須經過政府的批準。其次，所有製結構的多元化，創造了不屬於政府的經濟資源及其所有者，他們可以根據自己的意願而不是政府的態度使用自己掌握的經濟資源。這樣一來，那些得不到政府財政支持的組織也有可能生存下去，其“求生之道”就是爭取獲得獨立於政府的經濟力量的支持。政府管理方式的改革開辟了個人、社會團體和事業單位獲得這些資源的渠道，如允許捐贈和接受捐款，甚至給予減免稅優待。值得一提的是，在不損害切身利益的前提下，政府也允許社會團體利用報紙、雜誌、電視、廣播等大眾傳媒開展活動。與此同時，對外開放則開辟了另一個資源空間和資源獲取渠道，來自境外的知識、信息、資金，通過報刊雜誌、書籍、互訪、培訓、會議、資助等形式，源源不斷地進入社會領域，為社會組織提供了前所未有的生存資源和發展機會。

四、社團的未來命運

工業化和市場化的持續推進、對外開放和國際交流的日益加深、政治和文化的不斷發展，必將有力地促進社會結構的分化，不同職業、地域、部門、種族、宗教的人們將在各個方麵形成自己獨特的利益、要求和願望。為了最有效地追求自己的利益、實現自己的願望、滿足自己的要求，他們將選擇“組織起來”的方式，其結果就是紛紛組建利益集團或社會團體。而且這些組織或社團隨著經濟社會的發展，一方麵數量越來越多，另一方麵所追求的目標的差異也越來越大，也就是說，這些社團組織日益分化和多元化。這些組織的大量出現將使中國不可避免地進入一個“多元時代”。

未來的中國將以一種什麽樣的體製回應多元化的挑戰呢？是多元主義體製，還是法團主義體製，還是維持現存的專製體製，抑或是回歸集權體製？答案取決於一係列的變數以及它們在時間之流中的演變軌跡。

未來，是命運的領地。人，作為命運的奴隸，隻能為之期望並為之努力，但卻無法預測和選擇自己的未來，然而人類從來都無法抗拒預測未來的誘惑。

國家與社會關係目標模式的選擇觀察與我們有著相似曆史和文化背景的日本和新加坡的政治發展和國家與社會關係的演變曆程，分析中國的基本國情和國際環境，我認為中國選擇“社會合作主義體製”比較合理也比較現實。

這一結論的根據何在？簡單地說，根據有五：第一，前提性的判斷是中國的多元社會秩序必將形成。第二，中國的傳統和現實共同確立了國家或政府的主導地位，行政權力支配社會是根深蒂固的社會存在。而且作為一個“後現代化國家”，未來的中國也需要發揮政府的主導作用以獲取趕超過程中的“後發優勢”。政府對社會團體的全麵控製是未來國家與社會關係演變的初始發展條件。由於“路徑依賴”效應的存在，在沒有巨大的外來幹涉的前提下，在近中期內建立一種具有高度競爭性的國家與社會關係幾乎是不可能的。第三，中國目前已經形成了高度集中的具有高度壟斷性的職能性社會團體結構，如共青團、全國總工會、全國婦聯等等。如果能讓這些職能組織逐漸發展和提高它們的代表性，並保持現有的壟斷性地位，那麽這些社團就有能力代表自己的成員參與政府決策，並確保集團成員接受職能組織與政府機構共同協商製定的公共政策，真正發揮“第二行政係統”的作用。第四，現行的“雙重管理體製”已經為行政機構與社團的聯係建立了製度上的保證。第五，對於中國這樣的人口眾多、幅員遼闊、自然地理條件千差萬別、社會經濟發展水平高度不平衡、語言、文化、宗教和民族構成相當複雜的國家來說，高度競爭性的國家與社會關係以及高度競爭性的多元政治體製，也許不會發揮有效的利益集中作用，相反，倒很有可能因無法達成政治共識而導致社會分裂。

什麽是“合作主義”？

“合作主義”是一種現代的利益集團政治。在西方政治學中，“合作主義”又被分為“國家合作主義”和“社會合作主義”兩大類。合作主義理論家施密特認為，“‘合作主義’取向是政治經濟學理論中‘製度主義’的一個分支，它的核心觀點……是，認為經濟、社會、政治行為不能僅僅根據個體選擇和偏好、或者僅僅根據公共機構的習慣和指令來理解。在市場和國家之間的某個地方，存在著許多自我組織的、半公共性質的團體，個體和公司或多或少地依賴這些團體確定彼此行為的預期，並依賴它們為彼此之間經常的衝突提供實際的解決方案。從一個抽象的、外部的觀點來看，合作主義不夠靈活，其效能亦非最佳，但它確實節約了時間和信息費用，並給那些工作其間的人提供了一種心理上的確定感和熟悉感”。

《布萊克維爾政治學百科全書》給現代合作主義下的定義是：“合作主義是一種特殊的社會- 政治過程，在這個過程中，數量有限的、代表種種職能利益的壟斷組織與國家機構就公共政策的產出進行討價還價。為換取有利的政策，利益組織的領導人應允通過提供其成員的合作來實施政策。”合作主義的現代用法突出了介於國家和公民社會之間的利益集團的作用。多數研究者追隨施密特的觀點，強調合作主義與多元主義的差別。在多元主義製度下，許多自願組成的利益集團在人員、資源和與政府的關係方麵彼此競爭，以便影響公共政策的取向。在合作主義製度下，擁有強製性和半強製性成員資格的非競爭利益集團的數量是有限的。這些利益集團均享有某種特權，與政府共同製定政策，並訓導其成員接受經過討價還價達成的協議，對政策的實施負責。合作主義強調正式的私人組織執行公共任務。構成社團係統的各個組織，由於與國家建立了相互依賴關係，從而使它們可以發動其成員，並影響他們的選票，以換取有利的公共政策。實際上，合作主義是作為利益集團的壟斷權力與日俱增的結果而發展起來的。

“國家合作主義”這一概念的外延涵蓋了拉丁美洲的若幹政體，包括1964年後的巴西、墨西哥和秘魯，以及墨索裏尼、薩拉查和佛郎哥統治意大利、葡萄牙和西班牙時期的政體。這些體製的共同特征是：有限程度的自由主義民主和人民參與，統治精英對社會的全麵控製，相對不發達的工業經濟。在實行國家合作主義的國家裏，因政府特許而得以存在的利益組織發揮著政府和經濟生產者之間的媒介、渠道或橋梁的作用，而政府則通過這些組織限製或控製生產者團體的獨立活動。國家合作主義可以加強勞動紀律和管理，同時使相對低效和落後的工業利益集團在一定程度上免受國際競爭的損害。

“社會合作主義”是與議會、政黨和選舉等正式民主製度並存的一種政治過程和製度。它的基礎是職能代表製，即代表社會經濟利益的壟斷組織被政府允許在商討政府政策的過程中擁有特權地位，這種商討過程通常是在正式的民主決策程序之外，作為對政府給予的這種特權地位的回報，利益組織則保證其成員服從利益組織與政府共同製定的政策條款。與國家合作主義不同，社會合作主義產生於某些成熟的資本主義國家，在這些國家中，利益集團對社會代表性的壟斷程度獲得了高度發展。這些利益組織不但高度集中，而且有能力對那些違反集體協議條款的成員實行有效的製裁。

社會合作主義廣泛存在於歐洲，其典型是奧地利，其次是斯堪的納維亞國家。奧地利在商會、工會、農會和各種職業委員會中都實行義務會員製，每個勞動公民至少是其中一個組織的成員，而每個社團都是一個高度集中的利益組織。例如，最高工會組織可以操縱工人代表，全國的各個工會都是它的下屬單位，而且在財政上依賴最高工會組織。國家在商議價格控製和經濟計劃中保證代表的平等性，集體的社會經濟協商則是在非常不正式的非官僚機構（平等委員會）中進行的，各個利益組織負責幫助政府貫徹共同製定的政策。利用這些組織，政府對部門和地區保持著最大限度的有效控製。奧地利的例子表明了社會合作主義有效製度化的前提：壟斷的和集中的利益組織，階級代表的平等，非正式的調整過程。所有這些過程都已在一個相當長的曆史時期內形成。盡管沒有一個前提是奧地利特有的，然而它們的聯合存在則肯定是奧地利所特有的。

與歐洲不同，墨西哥的合作主義體製，不是通過政府的行政部門與壟斷性職能團體進行協商來建立合作關係，而是通過在官方政黨的組織係統之內建立壟斷性職能團體來實現國家與社會的結合。墨西哥的“革命製度黨”與一般的政黨不同，它不是為贏得政權而建立的，而是政府為了鞏固自己的統治而建立的，所以被稱之為“官方黨”。盡管墨西哥也是實行多黨製的國家，但是政府組建的“官方黨”，在曆次選舉中永遠處於不敗之地，因此許多人把墨西哥恰當地稱為“一黨製國家”或“黨政合一國家”，或是幹脆把“革命製度黨”稱為“執政黨”。創建初期， “革命製度黨”由四個職團係統組成，即工人部、農民部、人民部和軍人部。1940年以後撤消了軍人部。每個部都由為數不一的全國性行業團體組成，每個行業團體都有從基層到中央的垂直組織係統。這樣一來，全國民眾就被按照行業組織起來，並被納入革命製度黨的組織體係之中，從而通過政黨建立了一種垂直的壟斷性的利益代表機製。隨著經濟和社會的發展，這種職團結構也不斷發展和擴大，以滿足那些日益增多的利益集團的參政要求。“黨政合一”體製使墨西哥的職團主義政黨體製，發揮了與歐洲的合作主義體製相同的功能。值得注意的是，墨西哥政治的民主性，不是體現在政黨之間的競選上，而是表現在執政黨內部的競爭上。工人部、農民部和人民部都要為政府和黨內的各種職位展開競爭，各個部內的行業團體也要進行同樣的競爭。職位的分配依據的是各個部或各個行業團體的實力，而反映實力的關鍵指標之一就是其成員的數量，因此它們都力圖吸引更多的新成員加盟。為了召納新成員，它們必須竭力了解召納對象有什麽需要，並千方百計提高自己在滿足這些需要方麵的聲望。這樣一來，民眾的需要和願望就有可能得到實際的滿足。這也許就是墨西哥式的民主政治。

國家與社團關係演變的可能途徑縱觀全球範圍內國家發展的曆史，人們可以清楚地看到，發達世界與欠發達世界經曆了不同的發展之路，並在此基礎上形成了各自不同的國家與社會的關係模式。

發達世界由封建主義國家及城市共和國，到絕對主義國家，再到憲政主義國家，在社會力量的作用下，完成了不斷的製度創新過程。整個過程充滿了國家對社會的讓步，製度創新大多來自社會。欠發達世界由獨裁主義國家、平民主義國家，到威權主義國家，再到新興民主化國家，雖然也離不開社會發展的推動，但其發展過程中的製度創新，卻更多地來自國家，由國家來完成。直至進入新興民主化國家階段之前，國家對社會的控製一直呈現逐漸強化的趨勢；而在進入新興民主化國家階段之後，出現了社會日益掙脫國家控製並逐步走向自治和獨立的演變趨勢。但是，“就目前情況來看，新興民主化尚處於發育階段，經濟增長任務依然十分艱巨，製度改革和創新也還是由國家推動的，所以，在國家與社會的關係中，國家的突出地位和作用仍舊是西方發達國家難以望其項背的。”

從世界曆史來看，越是曆史悠久的國家，越是現代發展起步晚的國家，政府在現代發展過程當中所發揮的作用也就越大，在國家與社會的關係上也就越是處於主動地位。例如，相對而言，歐洲大陸國家多以國家為中心，而英美國家則多以社會為中心。托克維爾在《美國的民主》一書中已經明確地指出了這一點。欠發達國家就更是如此了。發達國家大多數屬於世界市場體係形成之前就成功地實現了現代經濟增長的國家，而欠發達國家則麵臨著完全不同的曆史條件和國際環境。這就迫使這些國家以政治變革引導經濟變革，國家全力以赴投入追趕型現代化、強製型工業化。因此，欠發達國家的國家與社會關係的顯著特征就是，國家的地位和作用遠遠超過發達國家，社會力量處於國家行政力量的全麵控製之下，社會缺乏對國家的有效的製度化製約。

如果我們把國家與社會關係的演變放到現代化這一大背景中來看，中國的“政府主導型”現代化就決定了，中國不會一舉完成改革的全部任務，很可能要采取“分步走”策略，即首先在經濟領域完成市場化，緊接著在社會領域完成自治化，最後在政治領域完成民主化。在這一過程中，國家與社會關係也將經曆從國家合作主義向社會合作主義的轉變。如果作一個大尺度的階段劃分的話，那麽中國的國家與社會關係的演變很可能也要經曆相應的三個階段。在第一階段，國家對社會實行絕對的全麵的控製。1976年以前應當屬於這一階段。在第二階段，國家與社會進行合作，但國家處於主導地位或支配地位，社會團體發揮“第二行政係統”的職能。目前大致屬於這一階段。在第三階段，社會獲得充分的自治和獨立，第三部門獲得高度發展，同時社會團體與政府積極合作，建立起有效的社會合作主義體製。

中國國家與社會關係演變階段發展階段第一階段第二階段第三階段政府的地位絕對主導相對主導平等合作社會團體的地位官方控製官民合作民間自治國家與社會的關係國家合作主義體製準國家合作主義體製社會合作主義體製南美、南亞和非洲的一些國家的實踐似乎證明了，如果沒有發達的公民社團，那麽即使建立了市場經濟和民主政治的製度框架，也不能收到預期的理想效果。健全的公民社會是有效的市場經濟和民主政治的基礎。有鑒於此，我認為“分步走”策略既是一種現實的選擇，又是一種最佳的選擇！

原載於《中國社會科學季刊》（香港）1999年冬季號

作者授權儒家中國網站（www.biodynamic-foods.com）發表

轉型時期的中國社團（康曉光）

康曉光

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