取法傳(chuan) 統，完善憲政：對國家監察委員會(hui) 的評析

作者：齊義(yi) 虎

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時間：西曆2016年12月9日

欣聞中央將整合現有分散在不同機關(guan) 的監察和反貪部門，設立統一獨立的國家監察委員會(hui) ，以推進反腐敗工作的製度化建設，倍感興(xing) 奮。

據報道，國家和地方的監察委員會(hui) 將由同級人大選舉(ju) 產(chan) 生，與(yu) 一府兩(liang) 院平級，目前先行在北京、浙江、山西三個(ge) 省市試點。這是中國政治體(ti) 製改革的重大舉(ju) 措，已經突破了現有的憲政框架，需要對現行憲法進行補充修訂。一旦改革完成，中國的憲政體(ti) 製將發生巨大變化，原來的人大及其常委會(hui) 下設一府兩(liang) 院一委的舊格局將演變為(wei) 一府兩(liang) 院兩(liang) 委的新體(ti) 係，即人大及其常委會(hui) 行使立法權，一府（即國務院）行使行政權，兩(liang) 院行使司法權，中央軍(jun) 委行使軍(jun) 事權，國家監委行使監察權。如此則形成立法權、行政權、司法權、軍(jun) 事權和監察權的五權分立格局。當然，五權之間不是平行關(guan) 係，在我國人民代表大會(hui) 製度的憲政框架下，立法權由於(yu) 體(ti) 現了人民主權原則，相對於(yu) 其他四權具有超越其上的統領地位。

很多媒體(ti) 的報道，隻提到一府兩(liang) 院，卻忽視了中央軍(jun) 委，這是不全麵的。其實國家監察委員會(hui) 與(yu) 中央軍(jun) 事委員會(hui) 恰好形成比照，就像法院和檢察院的對應一樣。從(cong) 職能上看，軍(jun) 委代表了槍杆子，監委體(ti) 現了刀把子，二者一個(ge) 防禦外敵，一個(ge) 剔除內(nei) 蠹，都是國之利器。從(cong) 組織上看，中央軍(jun) 委是兩(liang) 塊牌子一套人馬，實行黨(dang) 政合一；國家監委據說會(hui) 與(yu) 中央紀委合署辦公，也是一套班子兩(liang) 種身份。另外，雖然同為(wei) 人大選舉(ju) 產(chan) 生，但各機關(guan) 之級別並不完全相同：人大常委會(hui) 、國務院、中央軍(jun) 委均為(wei) 正國級，最高法院和最高檢察院則隻是副國級。從(cong) 級別上看，新設立的國家監察委員會(hui) 由於(yu) 與(yu) 中央紀委合署辦公，估計也是由政治局常委出任其首長，那麽(me) 也屬於(yu) 正國級機關(guan) ，與(yu) 中央軍(jun) 委平級，比作為(wei) 司法機關(guan) 的兩(liang) 院要高半級。於(yu) 此可見兩(liang) 委具有諸多的相似性。

監察製度可以說是中國古代官製的一大特色，至少具有兩(liang) 千多年的曆史傳(chuan) 統，積累了豐(feng) 富的製度經驗。早在秦始皇時代，掌握監察權的禦史大夫就已經位列三公，與(yu) 代表軍(jun) 事權的太尉和代表行政權的丞相分庭抗禮。隨著個(ge) 人本位官製向機關(guan) 本位官製的轉換，東(dong) 漢以後禦史台成為(wei) 獨立的監察機關(guan) ，設於(yu) 宮中，由皇帝直屬。唐代形成了中書(shu) 門下省決(jue) 策、尚書(shu) 省執行、禦史台監察的三權分立格局。元代的禦史台被提升到與(yu) 中書(shu) 省（行政機關(guan) ）和樞密院（軍(jun) 事機關(guan) ）平行的地位，再次恢複了秦始皇時代軍(jun) 事—行政—監察的三權分立模式。明代以後禦史台改名都察院，對中央六部及地方各省行使監察大權。

此次國家監察委員會(hui) 的設立，將從(cong) 四個(ge) 方麵改革舊有的監察體(ti) 製：一是整合形成統一的監察權，改變過去權力分散的局麵；二是提升監察機關(guan) 的地位，由之前的國務院內(nei) 設部門變成了與(yu) 國務院平級的一級國家機關(guan) ；三是擴大監察範圍，從(cong) 原來單純的行政監察變成了國家監察，對所有公職人員進行全覆蓋；四是監察方式上由過去的內(nei) 部監察轉變為(wei) 外部監察，更有利於(yu) 其不受幹涉地獨立行使監察職能。除此之外，依據傳(chuan) 統官製的曆史經驗，還有幾個(ge) 問題需要注意：

第一，從(cong) 監察的主體(ti) 上說，必須要明確監委到底是代表誰來進行監察？在我國現行政體(ti) 下，監委由人大選舉(ju) 產(chan) 生當然是代表人民來行使監察權。但人民又有全國人民和地方人民、整體(ti) 人民與(yu) 部分人民之分。與(yu) 聯邦製國家不同，中國是單一製國家，雖然主權在民，但為(wei) 保證主權之統一完整，國家主權由中央統一代理，不可在地方之間加以分割，地方的權力皆來自於(yu) 中央授予。故監委應該代表全國人民而不是部分人民來行使監察權，也即代表中央而非地方來進行監察。如是則國家監察委員會(hui) 應該正名為(wei) 中央監察委員會(hui) ，一如中央軍(jun) 委不稱作國家軍(jun) 委一樣。基於(yu) 此，同時也為(wei) 了避免地方主義(yi) 對監察權的掣肘，地方的各級監委不宜由其同級人大選舉(ju) 產(chan) 生，可改為(wei) 上級監委的派出機關(guan) ，依舊由中央任命。作為(wei) 國之利器，監察權應該像軍(jun) 事權一樣，實行高度的中央統一。

從(cong) 政區劃分上來說，監察區與(yu) 行政區、司法區、軍(jun) 事區的設置範圍不必一致，彼此錯落有別才可經緯交織、各司其職，避免地方主義(yi) 的危險。目前我國隻是在軍(jun) 事區上實行了這一原則，不論是以前的軍(jun) 區製還是現在的戰區製，都是超越於(yu) 行政區劃之上的，軍(jun) 事區與(yu) 行政區並不重合，由此保障了中央軍(jun) 事權的集中統一。為(wei) 了發揮中央與(yu) 地方兩(liang) 個(ge) 積極性，軍(jun) 事、司法、監察三權應該由中央集中統一行使，立法和行政二權則可以實行因地製宜的地方自治。前三權的集中統一是為(wei) 了保證軍(jun) 事的高效、司法的公正和監察的權威，維護國家的統一；後二者的自治分權則可以更好地發揮地方的自主性，以區別處理各地風土民情的差異性。有分有合，榫卯互嵌，才是國家的長治久安之道。像香港特區，之所以出現港獨現象，就是中央給予香港的自治權太多，該中央集權的領域（比如司法）卻沒有統起來，於(yu) 是造成一國與(yu) 兩(liang) 製之間的失調。實際上，香港的高度自治應該限定在立法和行政領域，司法和軍(jun) 事上恰需要中央集權，二者不可偏廢。

具體(ti) 到監察區的設置，曆史上有很多經驗可資借鑒。不論是漢代的十三部刺史還是唐代的十五道觀察使，都是淩駕於(yu) 州郡一級行政區之上的。今天我們(men) 可以借用“道”這個(ge) 監察區的名字，將全國劃分為(wei) 若幹道，為(wei) 一級監察區，每道下轄若幹個(ge) 相鄰的省市自治區，皆屬於(yu) 該道之監察範圍。另外在每道之下再劃分為(wei) 若幹分道作為(wei) 二級監察區，每分道下轄若幹縣市，作為(wei) 其監察範圍。地方的兩(liang) 級監察區與(yu) 中央的監察委員會(hui) 形成三級監察體(ti) 製，足以有效地形成覆蓋全國的監察網絡。其實這種不同於(yu) 行政區的區域劃分在審計署的派出機構設置上已經在實行。今後之司法改革，也要走突破行政區劃設置不同審級法院的道路，從(cong) 目前的地方人大選舉(ju) 產(chan) 生改為(wei) 中央統一任命。由於(yu) 業(ye) 務相近，司法區與(yu) 監察區倒是可以考慮重合設置。

第二，從(cong) 監察對象上說，監委不僅(jin) 有權監察國家公職人員及政府部門，對於(yu) 跨國公司、大型企業(ye) （不論國資還是民營）、重要的社會(hui) 組織、媒體(ti) 、富商巨賈等應該同樣具有監察權。漢代部刺史以六條問事監察地方，其中五條都是針對地方官的，但第一條卻是“強宗豪右，田宅逾製，以強淩弱，以眾(zhong) 暴寡”。監察機關(guan) 的職能除了查處腐敗之外，其實同時兼有古羅馬共和國保民官的職責。不論是政府機關(guan) 還是非政府組織，隻要它們(men) 在實際上擁有巨大的影響力和政治、經濟、社會(hui) 、文化等方麵的隱性權力，監察機關(guan) 都應該代表國家和人民對其實施監察，以維護公民個(ge) 人的權益及社會(hui) 整體(ti) 的公平與(yu) 正義(yi) 。換言之，監察委員會(hui) 不僅(jin) 要監督政府和政黨(dang) ，也要監督社會(hui) 和市場，前者容易濫用權力、發生腐敗，後者同樣也會(hui) 見利忘義(yi) 、為(wei) 富不仁。

此外，為(wei) 了更有效地維護國家統一，港澳台等實行高度自治的特別行政區也應被納入監察範圍。尤其是對於(yu) 各種宣揚獨立、分裂國家的言行，不論公職人員還是社會(hui) 組織，皆可一體(ti) 查辦。這就需要在中央監委與(yu) 特區廉政公署之間進行職權劃分。廉政公署負責偵(zhen) 辦地方性案件，中央監委則負責偵(zhen) 辦涉及國家統一、軍(jun) 事外交、主權及其他中央職權事務的案件。

第三，從(cong) 權力的配置上說，監委不僅(jin) 要有獨立的調查權，更要有直接的公訴權，所辦案件不必再移交檢察院，而是可以直接向法院提起公訴。這樣更有利於(yu) 提高辦案效率，避免冗長的案件交接和司法訴訟過程，節約司法成本。當然，檢察院對於(yu) 監委的訴訟具有同程監督和事後複核的權力。同為(wei) 公訴機關(guan) ，檢察院的公訴側(ce) 重於(yu) 一般的刑事案件，與(yu) 監察機關(guan) 所涉及的腐敗、瀆職、濫權等案件在類型上有所不同。

第四，從(cong) 權力的製衡上說，監察權本身也需要監督製衡。除了接受人大監督、對人大報告工作之外，借鑒傳(chuan) 統的政治經驗，監委內(nei) 部可以實行左右分權製衡。明清的都察院內(nei) 部分設左右都禦史兩(liang) 個(ge) 係統，一個(ge) 負責監督中央機關(guan) ，一個(ge) 負責監督地方各省，二者既有業(ye) 務分工又可彼此監督。此外，檢察院對於(yu) 監委也可擔負起法律監督的責任，防止其法外施威。在人事上甚至可以考慮由最高檢察院檢察長兼任監察委員會(hui) 的第一副首長。如此一來就為(wei) 監委套上了三條保險繩：一是人大的政治監督，二是檢察院的法律監督，三是內(nei) 部左右兩(liang) 大係統的業(ye) 務監督。

這裏附帶說一下人大監督與(yu) 監委監察的區別。對於(yu) 政府部門而言，既要接受在上的人大監督，也要接受在旁的監委監察，二者雖然同是代表人民行使權力，但其性質完全不同。人大主要負責針對政治責任的監督與(yu) 彈劾，監委則負責法律責任的監察和糾辦。前者隻涉及政策路線問題，不涉及犯罪，其結果隻是下台或降級，而不會(hui) 被起訴和判刑。

近代孫中山先生在其五權憲法的構想中曾經參考傳(chuan) 統的監察製度設計了監察院，隻可惜後來的1947《中華民國憲法》雖保留了其形式卻閹割了其精神。台灣自李登輝以來經過幾次憲改，愈加偏離了五權平衡的憲法結構，監察權不斷被拆解轉移，監察院也成為(wei) 沒牙的老虎、無關(guan) 緊要的陪襯。如今大陸重塑監察權，當以史為(wei) 鑒，取法古代之成功經驗，避免前朝之失敗覆轍，在繼承和創新之間不斷完善我國的政治體(ti) 製，走出一條中國特色的憲政之路。