原標題：脫歐公投的裸奔姿勢與(yu) 錯失

作者：田飛龍

來源：作者授權伟德线上平台發表，原載大公網

時間：西曆2016年6月28日

卡梅倫(lun) 任內(nei) 公投連連，讓人感慨英倫(lun) 之代議民主的保守政治風範是否依然存在以及英吉利海峽還是否具有政治傳(chuan) 統的界分意義(yi) 。前有2014年的蘇格蘭(lan) 獨立公投，有驚無險，國家得以保全。但胃口既張，閘門洞開，分離隱患難說終結。後有2016年的脫歐公投，大眾(zhong) 泄憤，精英失範，舉(ju) 國震盪，遺禍難測。公投在英國政治中的興(xing) 起，是英國自身代議政治傳(chuan) 統與(yu) 保守主義(yi) 憲製的一次變異，是民主全球化的係統性震盪在英國的回響。公投導致脫歐派微弱取勝，英國開啟脫歐法律進程，但國內(nei) 政治更加分裂，分離之禍潛伏發作，國家前途未卜。

公投順利完成，但結果出乎絕大部分精英的預測和判斷。

公投作為(wei) 直接民主形式，往往被用來解決(jue) 最為(wei) 重大的憲製問題，如分離問題或脫歐這樣的國際體(ti) 係歸屬問題，有時也用於(yu) 製憲或立法，甚至在瑞士還被日常化地運用於(yu) 決(jue) 定具體(ti) 福利措施。但即便發達民主國家對公投亦採取審慎態度，以公投法設定專(zhuan) 門的程式和標準，將公投納入理性的憲製性程式控製之下，既尊重和訴諸民意，又給出檢驗和挖掘真實民意及公益的商談性安排。當然，公投具有人民直接出場的理論美感、政治正當性優(you) 勢和力量暗示，初涉公投的國家往往欣欣然其極致的民主正當性，缺乏審慎的法製建構作為(wei) 塑造和引導民意表達的必要基礎。

裸奔公投的法治缺失

公投法的理性建構是一個(ge) 逐步展開的過程，甚至是否採行公投也是一個(ge) 嚴(yan) 格的憲法問題。以分離主題下的加拿大魁北克、西班牙加泰羅尼亞(ya) 和英國蘇格蘭(lan) 為(wei) 例。1995年，魁北克獨立公投支持率高達49.4%，舉(ju) 國震驚，加拿大聯邦緊急啟動修法程式提高公投門檻，加固憲製壁壘：公投通過率由1/2提高到2/3；公投結果不作為(wei) 直接生效的結果，而需要提交加拿大聯邦聯席會(hui) 議審議表決(jue) ，再設置一個(ge) 2/3門檻。加泰羅尼亞(ya) 獨立公投一直未能成行，原因是西班牙最高法院一直封殺地區公投的合憲性，從(cong) 嚴(yan) 解釋西班牙憲法中的國家統一條款。蘇格蘭(lan) 公投則缺乏審慎的後續商談性安排，此次脫歐公投亦然，導致覆水難收，回天無力。

英式公投盡管也有事先製定的公投法案作為(wei) 法律基礎，但缺乏對公投結果的有效的限製和引導。此次脫歐公投之後，立即有英國媒體(ti) 及分析人士指出，公投法未能訂立審慎規則來約束公投，導致缺乏權威有效的憲製機構和程式來實施補救。比如，若公投法事先訂明2/3才可通過，或引入議會(hui) 覆核程式，或可迴旋自如。當然，這是英國政治的一次精神劫難，是對公投式直接民主的迷思，但也構成了一次機遇，逼迫英國政治家重新思考英國政治傳(chuan) 統及追加完成對公投法製的完備建構。

兩(liang) 種民主的隔空對話

脫歐公投通過後，除了脫歐派意誌滿滿準備政治接盤外，留歐派的憂傷(shang) 和憤怒不斷上升，蘇格蘭(lan) 和北愛爾蘭(lan) 更是祭出分離公投作為(wei) 報復性措施。全世界都在矚目英國，精英人士不分界別普遍憂傷(shang) ，總感覺公投民主哪裏錯了，總感覺英國政治出現了病變，總感覺需要檢討民主理論和公投民主製度，甚至有將公投與(yu) 民粹主義(yi) 相聯繫的。

有趣的是，公投是英國人民的行為(wei) ，但最先承擔責任的是首相卡梅倫(lun) 。這裏出現了兩(liang) 種民主的隔空對話：公投民主和代議民主。卡梅倫(lun) 是代議民主的產(chan) 物，本應對議會(hui) 負責，對產(chan) 生他的多數黨(dang) 負責，但他卻越過議會(hui) 機製直接對人民負責，而人民並未直接選舉(ju) 過他。當然，作為(wei) 脫歐公投的始作俑者，他以辭職方式承擔總體(ti) 政治責任並不是不可以。而且，議會(hui) 在製定公投法案時審議理性未充分發揮，導致公投失控，無法補救，作為(wei) 議會(hui) 多數黨(dang) 領袖和內(nei) 閣首輔，承擔政治責任也可理解。問題是，為(wei) 什麽(me) 是由公投式的直接民主來決(jue) 定？

直接民主是民主原型，但不是最佳適用型。直接民主在古典城邦時代有過製度實踐，但未能護佑城邦共和國的自由和繁榮，反而經常遭遇僭主製和寡頭製的顛覆，而其自身的理念亦曾在兩(liang) 千年間默默無聞。民主重出江湖，乃是近世啟蒙世界觀對個(ge) 體(ti) 自主性與(yu) 理性充分證成乃至於(yu) 追捧的產(chan) 物。英美路線是以英國長期的代議製傳(chuan) 統和美國聯邦黨(dang) 人的“麥迪遜民主”為(wei) 代表的，突出精英的代表性和審議理性，反對大眾(zhong) 的直接參與(yu) 。

代議民主優(you) 於(yu) 直接民主本是現代政治最基本的共識與(yu) 實踐理性，但卻逐步受到直接民主的侵蝕，其原因主要在於(yu) ：第一，精英責任的衰退，政治家迴避決(jue) 斷，獻媚大眾(zhong) ，取悅民意，喪(sang) 失了柏克所謂的代表的獨立判斷力，顛覆了代表在理性上的自主責任；第二，普選、大眾(zhong) 參政及互聯網技術的發展，為(wei) 直接民主恢復了理念生機與(yu) 實踐活力；第三，隱秘的政治責任轉移策略，即政治家通過將決(jue) 策責任轉移給不可問責的大眾(zhong) 來卸載自身責任，並可以挾民意實施政治威脅和要價(jia) ，將民意工具化，隻是這種精英化操作未必每次都奏效，卡梅倫(lun) 此次就馬失前蹄。

盡管如此，直接民主的“理性赤字”仍然是顯著的：其一，人民的無定形和民意的不確定性，導致公投結果難以獲得理性上的確定性理由和證成依據；其二，結果的不可問責性和不可補救性，導致投票者的集體(ti) 不負責任。此次脫歐公投，英國代議民主機製完全失聲，直接民主高調出場，國運、美德、智慧、審慎與(yu) 共識頓時陷入民主漩渦之中無法辨識和確定。經過此番巔峰體(ti) 驗，英國政治家和英國社會(hui) 當重回代議民主正軌承擔起各自責任。

港台治理不足模仿

蘇格蘭(lan) 公投之後，尚有人拍手稱快，認為(wei) 是英國民主的進步與(yu) 閃光。此次脫歐公投，稱頌者極少，而其民粹化和非理性的麵向逐步得到精英與(yu) 大眾(zhong) 的一致共識。經歷此次嚴(yan) 重震盪，公投很可能在英國政治中麵臨(lin) 道德破產(chan) 的窘境。如此，則對公投在全世界的道德正當性及其製度優(you) 勢將是當頭一棒。而在聯邦層麵嚴(yan) 格排除公投的美國，其治理效果要遠好於(yu) 那些採納公投製度的國家。因此，震盪過後，即便英國不取消公投，亦會(hui) 在議題和製度程式上十分審慎地加以處理，訂立嚴(yan) 密的公投法製，並盡量用足代議民主製和普通法司法機製的既有空間。

中國的港台地區近年來麵臨(lin) 分離公投的挑戰，但此次脫歐公投正好給出反例，引其反思自律。台灣有公投法，但其立法設計相對理性，對激進的“台獨”公投和分離運動有一定的憲製性約束，但民進黨(dang) 全麵執政後可能全力修改公投法，降低門檻，為(wei) “台獨”公投打開製度大門。然而，“台獨”公投成功之日，其公投行為(wei) 正好符合大陸《反分裂國家法》的適用條件，兩(liang) 岸和平完全斷絕，武統條款即被啟動。公投是台灣民主化之後的民主利器，但也是激進衝(chong) 動和招惹戰禍的潘多拉之盒。英國公投脫歐不會(hui) 引發戰爭(zheng) ，因為(wei) 英國是獨立主權國家，但台灣公投脫離中國屬於(yu) 叛亂(luan) 行為(wei) ，戰爭(zheng) 難以避免。因此，民進黨(dang) 若是負責任的民選執政黨(dang) ，就應當限製對公投法的濫用，以精英民主政治承擔兩(liang) 岸關(guan) 係和平發展的憲製性責任。

香港沒有公投法，但社會(hui) 運動正在創設某種公投形式。比如“五區公投”“佔中公投”等。這類公投並非法定公投，而是政治請願和民意調查。還有更激進的公投性議題，比如“2047全民製憲”“香港獨立建國”等。香港社運的公投衝(chong) 動顯著地受到台灣及西方世界公投理念與(yu) 實踐的直接影響。麵對香港社運的公投訴求，內(nei) 地涉港研究群體(ti) 及香港社會(hui) 也曾出現過是否要“公投法製化”的討論，但總體(ti) 上認為(wei) 香港不適合引入公投法，原因是香港屬於(yu) “一國兩(liang) 製”與(yu) 基本法下的地方行政特區，有完備的法治體(ti) 係和成熟的公民社會(hui) ，包括政改亦有章可循，無需引入公投來進行重大決(jue) 策或製度創製。

事實上，優(you) 良治理並不依賴於(yu) 公投，而依賴於(yu) 代議民主、行政中立和司法獨立，依賴於(yu) 公權力的公開性和可問責性，依賴於(yu) 精英的審議理性和美德責任。無公投法的國家或地區不必引入公投法，而需要聚焦治理體(ti) 係的真正要害部位進行診療重構。有公投法的國家或地區則需要審慎建構其公投法製，避免脫歐式的裸奔公投，加固憲製壁壘和後續審議確認程式，戒備民主的民粹化。

總之，英國脫歐公投代價(jia) 高昂，民主理念畸變，實體(ti) 後果難測，給英國自身和全世界都上了一堂生動的民主政治課，而惟其發生於(yu) 代議民主最為(wei) 成熟的英國，才更有理念和製度反思的典範意義(yi) 。我們(men) 更關(guan) 心的是：其一，卡梅倫(lun) 之後的英國民主政治如何迴旋重建以便繼續給世界以正確的製度信心？其二，頂禮膜拜公投的國家或地區如何重新審視民主原理與(yu) 精英責任，開啟自查自糾的理性進程？

　　（作者是深圳大學港澳基本法研究中心兼職研究員，法學博士）