古代的政府機構是不是很簡易？

作者：吳鉤

來源：作者賜稿

          節選自 吳鉤《宋潮：變革中的大宋文明》

在我們(men) 的印象中，中國古代的地方政府機構非常簡易，幾乎沒有什麽(me) 職能部門，一個(ge) 州縣通常配置一名行政長官以及三二名佐貳官而已，以致有一些海外漢學家對此很驚奇，感歎說：“中華帝國有一個(ge) 不可思議的地方，就是它能用一個(ge) 很小的官員編製，來統治如此眾(zhong) 多的人口。”

事實是不是如此呢？

耳聞不如目見，我們(men) 還是回到曆史現場，參觀一回宋朝的地方衙門吧。

動身之前，我們(men) 先簡單了解一下宋朝的地方政府層級。宋朝地方政府建製為(wei) 虛三級製：路—州府—縣。嚴(yan) 格來說，路隻是大監察區，並非一級政府，不設首長，隻置轉運司轄一路民政與(yu) 常賦，提點刑獄司轄一路司法，提舉(ju) 常平司轄一路財稅（常賦之外），安撫司轄一路軍(jun) 政。四司互不統屬，平行運轉。

縣是宋朝的基層政府，以知縣為(wei) 行政長官，縣丞為(wei) 副長官，又置主簿分掌一縣民政與(yu) 財稅，縣尉分掌一縣之社會(hui) 治安，此外又有若幹管理場務的“監當官。總的來說，由於(yu) 縣範圍較小，事務較簡，縣一級政府部門的設置也相對簡單。

宋朝的州郡一級政府，含府、州、軍(jun) 、監，既要統轄縣政，又要臨(lin) 事親(qin) 民，公務繁劇，因此配置的政府部門最為(wei) 發達。宋王朝的地方政治重心，也是放在州郡上。宋太宗曾跟宰相說：“刺史之任，最為(wei) 親(qin) 民，苟非其人，則民受其禍。”刺史即州郡的行政長官，一般叫做知州（知府、知軍(jun) 、知監）。我們(men) 現在要參觀的便是州郡一級的政府機構。

讓我們(men) 先到臨(lin) 安府（今浙江杭州）的府治轉轉。臨(lin) 安府為(wei) 南宋都城，又有附郭縣，一城之內(nei) 駐有中央、路、府、縣四個(ge) 層級的政府機構，為(wei) 避免走馬觀花，我們(men) 隻好將中央、路與(yu) 縣級機構放在一邊，隻參觀州郡衙門及其附屬機構。

杭州州治舊址原本在吳王宮，南宋時朝廷駐蹕於(yu) 此，升杭州為(wei) 臨(lin) 安府，州治（府治）遂遷至清波門之北，以淨因寺故基改建而成。

宋代的州郡衙門，盡管規模大小不一、內(nei) 部結構有異，但配置的政府部門卻是差不多的。穿過府治的大門、儀(yi) 門，首先映入我們(men) 眼簾的是一座五開間、九脊頂的雄偉(wei) 建築，那是臨(lin) 安府治的正堂、知府的辦公大廳，叫做“設廳”。知府作為(wei) 一府之長，“掌總領郡務，宣布詔條，……其戶口、賦役、錢穀、獄訟聽斷之事，率舉(ju) 以法，凡兵民之政皆總焉”。所以其辦公的設廳也位於(yu) 府衙的中軸線上。

設廳西邊，也有一座規格略小一點的廳堂，這是臨(lin) 安知府與(yu) 副職、幕僚聯合辦公的地方，叫做“僉(qian) 廳”（或“都廳”）。

臨(lin) 安府的副職乃是通判。作為(wei) 州郡的副行政長官，通判與(yu) 知府（知州）共同管理郡政，“凡兵民、錢穀、戶口、賦役、獄訟聽斷之事，可否裁決(jue) ，與(yu) 守臣（知州）通簽書(shu) 施行”。知州簽發的政令，須有通判副署同意，方能生效。宋時通判又有“監州”之名，有權監察知州，“知州有不法者，得舉(ju) 奏之”，所以嚴(yan) 格來說，宋朝的州通判，既非知州的副貳，又非知州的屬官，他們(men) 敢與(yu) 知州爭(zheng) 權，“每雲(yun) ‘我是監郡，朝廷使我監汝’，（知州）舉(ju) 動為(wei) 其所製”。打個(ge) 不是很準確的比方，宋時通判有點像州檢察長兼副州長，地位遠高於(yu) 明清時期的通判。臨(lin) 安府是大郡，配有通判三員，其辦事機構分為(wei) 通判北廳、通判南廳與(yu) 通判東(dong) 廳，都位於(yu) 府治南麵。

知府與(yu) 通判並不是光棍司令，朝廷還給他們(men) 配置了若幹幕僚與(yu) 屬官佐理郡政。宋朝州郡的僚屬實際上來自兩(liang) 個(ge) 係統：一是晚唐—五代時藩鎮自辟的幕僚，包括判官、推官、節度掌書(shu) 記與(yu) 觀察支使，叫做“幕職官”；一是唐朝州政府配備的掾屬，包括錄事參軍(jun) 、司理參軍(jun) 、司法參軍(jun) 與(yu) 司戶參軍(jun) ，叫做“諸曹官”。這兩(liang) 個(ge) 係統都被宋王朝繼承下來，合並為(wei) 州郡政府的屬官，不過兩(liang) 者的職能又略有區別，一般來說，幕職官更像是州郡長官的助理，而諸曹官則像是州郡政府的屬官。

我們(men) 先來說幕職官。判官為(wei) 幕職官之長，“掌裨讚郡政，總理諸案文移，斟酌可否，以白於(yu) 其長（長官）而罷行之”，類似於(yu) 州政府秘書(shu) 長。判官如果由京朝官擔任，又稱“簽書(shu) 某州判官廳公事”，簡稱“簽判”。

推官的職掌跟判官差不多：“判官、推官掌受發符移，分案治事”，不過排序在判官之後，相當於(yu) 州政府副秘書(shu) 長。

節度掌書(shu) 記與(yu) 觀察支使一般不並置，因為(wei) 他們(men) 的職權相同，均為(wei) 掌管州郡的箋奏公文，有點像州政府的文字秘書(shu) 。

一個(ge) 州郡配備多少名幕職官，跟該州的政治地位（州格）有關(guan) 。臨(lin) 安府是政治地位很高的節度州，設有簽判、觀察判官各一員，節度推官、觀察推官各一員，他們(men) 的官廨分別為(wei) 簽判廳（位於(yu) 府治北麵）、觀察判官廳、節度推官廳（均位於(yu) 府治大門東(dong) 側(ce) ）、觀察推官廳（位於(yu) 簽判廳之西）。臨(lin) 安府的判官與(yu) 推官還轄有一個(ge) 法院，叫做“當直司”（位於(yu) 設廳之東(dong) ）。

知府、通判、幕職官盡管各有自己的辦公廳，但他們(men) 每日需要赴僉(qian) 廳聯合辦公，共同處理公務。

再來說諸曹官。諸曹官之首為(wei) 錄事參軍(jun) ，“掌州院庶務，糾諸曹稽違”，並管理州郡政府的大印，“州印晝則付錄事掌用，暮則納於(yu) 長吏”，州郡公文用章，都須經錄事參軍(jun) 之手。其職類似於(yu) 州政府辦公室主任，但宋朝的錄事參軍(jun) 還兼理訟獄，並轄有一個(ge) 法院，叫做“州院”。

司理參軍(jun) 是州郡的專(zhuan) 職法官，“掌獄訟勘鞫之事，不兼他職”，“專(zhuan) 於(yu) 推鞫研覆情實”，即負責刑事案的“事實審”部分。司法參軍(jun) 也是專(zhuan) 職法官，負責刑事案的“法律審”部分，與(yu) 負責“事實審”部分的司理參軍(jun) 相互製衡，形成宋朝特有的“鞫讞分司”製度。司戶參軍(jun) 則“掌戶籍賦稅、倉(cang) 庫受納”，兼理民商事訴訟。

諸曹官也各有自己的辦事機構。錄事參軍(jun) 的官廨叫錄參廳（有時也稱州院、府院，兼作州府的法院），司理參軍(jun) 的官廨叫司理院，司法參軍(jun) 的官廨叫司法廳，司戶參軍(jun) 的官廨叫司戶廳。一個(ge) 州郡配備多少名曹官，取決(jue) 於(yu) 該州的人口多寡、事務繁簡（州等）。臨(lin) 安府是大郡，司理院置有兩(liang) 所，分為(wei) 左司理院和右司理院。這些官廨都分布在臨(lin) 安府治中軸線的東(dong) 西兩(liang) 側(ce) 。

臨(lin) 安府的屬官還包括府學教授。宋朝的府（州）學教授主轄一郡教育，通常由飽學之士擔任，按熙寧以來形成的慣例，學官須通過“資格考試”才可獲得任職，這叫做“試學官”。臨(lin) 安府的府學教授有兩(liang) 員，他們(men) 的辦公室是教授廳，“於(yu) （府）學之南為(wei) 東(dong) 廳，西為(wei) 西廳”。

參觀至此，我們(men) 可以知道，臨(lin) 安府衙的政府機構有設廳（州長辦公廳），通判北廳、通判南廳、通判東(dong) 廳（均為(wei) 副州長辦公廳），簽判廳（州政府秘書(shu) 長辦公室），教授東(dong) 廳、教授西廳（相當於(yu) 教育廳兼校長辦公室），觀察判官廳、節度推官廳、觀察推官廳（均相當於(yu) 州政府副秘書(shu) 長辦公室），府院（州政府辦公室兼州法院），當直司、左司理院、右司理院、司法廳（均為(wei) 州法院），司戶廳（州民事法庭）。

但我們(men) 看到的僅(jin) 僅(jin) 是臨(lin) 安府的行政與(yu) 司法機關(guan) ，臨(lin) 安府還設置了大量的經濟部門，散落在府衙內(nei) 外，如常平倉(cang) 、鎮城倉(cang) 、交木場、抽解竹木場、回易庫、常平庫、公使錢庫、公使酒庫、公使醋庫、紅亭醋庫、棚前醋庫、北比較醋庫、都醋庫、樓店務、都稅務、都作院，等等。

此外，臨(lin) 安府又設立了四個(ge) 具有公共救濟功能的機構，分別是慈幼局，在府治東(dong) 邊的中和坊內(nei) ；施藥局，在慈幼局之北；養(yang) 濟院，共有六處，一處在西湖邊的寶勝院，一處在杭城艮山門外，四處在善化坊；漏澤園，共有一十二處，在附郭的錢塘縣、仁和縣轄區內(nei) 。

如此齊全的政府部門配置，已經很難用“很小的官員編製”來描述了。

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