“郡縣製”“封建製”的曆史糾纏與(yu) 鬥爭(zheng)

——以關(guan) 係疊加為(wei) 視角

作者：徐勇，華中師範大學政治科學高等研究院/中國農(nong) 村研究院教授。

來源：《南國學術》(澳門)2020年第2期，第313-325頁

摘要：通過有效的國家結構來組織和治理國家，一直都是超大規模國家的治理難題。中國是一個(ge) 長期延續的超大規模的政治統一體(ti) 。為(wei) 維係這一政治統一體(ti) 的延續，曆史上采用了“郡縣官僚製”這一當時最先進的製度，但長期延續的“宗法封建製”卻與(yu) 之糾纏。作為(wei) 正式體(ti) 製的宗法封建製退出後，它的殘餘(yu) 形態仍然存續了相當長的時間；即使是在郡縣官僚體(ti) 製下，也存在自我封建化的問題。因此，在中國曆史上，“郡縣製”與(yu) “封建製”不是簡單的替代關(guan) 係，而是呈現出一種你中有我、我中有你的曆史糾纏狀態，並且為(wei) 尋求解決(jue) 這種曆史糾纏進行了頑強而長久的鬥爭(zheng) 。造成這一政治現象的支配性因素，是人類相繼產(chan) 生的血緣關(guan) 係與(yu) 地域關(guan) 係的迭加。當以地域關(guan) 係為(wei) 基礎的國家產(chan) 生之後，血緣關(guan) 係仍然以地區的形式延續下來，建立在血緣關(guan) 係基礎上的封建製得以延續，並且與(yu) 郡縣官僚製形成曆史糾纏。雖然血緣關(guan) 係會(hui) 自然生成政治信任，但利益關(guan) 係也會(hui) 淡化血緣關(guan) 係。由於(yu) 封建製與(yu) 建立在地域關(guan) 係基礎上的中央集權製是不兼容的，因而最終被替代。但郡縣製的重要特點是“唯上”，隻是行政權力的集裝器，是“製”而不是“政”，一旦“政”有誤，“製”隻是配合而不是限製；即如果皇帝決(jue) 策失誤，甚至推行暴政，郡縣製不僅(jin) 發揮不了限製性作用，反而會(hui) 放大決(jue) 策失誤和暴政。因此，郡縣製隻是解決(jue) 了超大規模國家的行政聯結，沒有也不可能解決(jue) 有效的政治聯結問題，因為(wei) 那已超出郡縣製本身的功能了。所以，即使在宋元明清時期，郡縣製弊端也沒有太多實質性改變，那種試圖將“封建分權製度”與(yu) “郡縣集權製度”嫁接起來的設想是注定難以實現的。隻有到了中華人民共和國建立後，創新了關(guan) 係模式，實行以政黨(dang) 為(wei) 核心的超大規模國家的政治聯結，才使得國家治理躍升到新的高度。 

關(guan) 鍵詞：郡縣官僚製/ 宗法封建製/ 曆史糾纏/ 關(guan) 係疊加/

國家作為(wei) 一個(ge) 地域性政治共同體(ti) ，由整體(ti) 與(yu) 各個(ge) 部分構成，從(cong) 而形成國家結構。通過有效的國家結構來組織和治理國家，一直是超大規模國家的治理難題。中國是一個(ge) 長期延續的超大規模政治統一體(ti) 。為(wei) 維係這一政治統一體(ti) 的延續，曆史上采用了“郡縣官僚製”這一當時最先進的製度，但由於(yu) 長期延續的“宗法封建製”與(yu) 之糾纏，因而經曆了頑強而長久的鬥爭(zheng) 。本文試圖從(cong) 關(guan) 係迭加的梘角，對這一問題進行探討。

一、兩(liang) 種製度的曆史糾纏及其相關(guan) 問題

德國思想家恩格斯(F.Engels，1820-1895)認為(wei) ，國家的第一個(ge) 特征是按地區劃分國民①。與(yu) 自然形成的血緣團體(ti) 不同，按地區劃分國民，是國家政權按地區對國民的再組織和治理，由此形成國家整體(ti) 與(yu) 部分、中央與(yu) 地方的關(guan) 係，並配置相應的國家權力。這顯然是比自組織的血緣團體(ti) 高級、複雜得多的社會(hui) 工程。特別是對中國這樣的超大規模國家而言，國家組織和治理更為(wei) 困難，統一與(yu) 分裂長期伴隨著國家進程。中國在進入以地域關(guan) 係為(wei) 主的帝製國家後，通過自上而下的“郡縣製’來組織和治理國家；然而，那些長期延續的血緣關(guan) 係基礎上的“封建製”殘片仍然遺留下來並且滲透於(yu) “郡縣製”之中。

所謂“郡縣製”，是以皇帝為(wei) 代表的中央，通過直接任命地方官員等方式直接管理地方。在這一製度下，由中央到郡縣地方再到鄉(xiang) 裏，國家實行自上而下的組織和治理，基層和地方服從(cong) 皇權中央，官員由中央任命，根據官職獲得薪酬，“秉皇帝命以治郡，法令由一統，不能自由妄行處置”②。盡管“郡”作為(wei) 地方建製單位的名稱後來有所變化，但其實質沒有變化。所謂“封建製”，指國家統治者將地方分封給自己的家族成員或有功者，由其對地方進行自主組織和治理。“分化是封建政治的一大特點……天子雖擁有天下所有的土地人民，但他不將他們(men) 都握在一人的手掌裏，而是將他們(men) 分賜給許多同姓異姓的貴族。”③地方有較大的自主權，中央政令隻達到分封的地方。分封地方的首領實行家族世襲，憑借出身血統自然獲得利益。“今夫封建者，繼世而理。”④從(cong) 權力主體(ti) 角度看，“郡縣製”的實質是“郡縣官僚製”，“封建製”的實質是“封建貴族製’。從(cong) 權力資源分配的角度看，郡縣製的地方自主權力小，封建製的地方自主權力大。“‘封建’一詞並非對歐洲中世社會(hui) ‘feudalism’的翻譯，而是中國的傳(chuan) 統製度。”⑤

學界通常認為(wei) ，秦始皇統一中國後，實行的便是郡縣官僚製。但事實上，在秦始皇統一中國後，封建製延續了相當長的一段時間，直至唐、五代，之後作為(wei) 一種正式的體(ti) 製才基本退出曆史舞台，但封建製的殘餘(yu) 形態仍然存續了相當長的時間。即使是在郡縣體(ti) 製下，也存在自我封建化的問題。因此，在中國曆史上，郡縣製與(yu) 封建製不是簡單的替代關(guan) 係，而是呈現出一種你中有我、我中有你的曆史糾纏狀態，並且為(wei) 尋求解決(jue) 這種曆史糾纏進行了頑強而長久的鬥爭(zheng) 。

在以往的研究中，對此問題的認識存在三種不足：一是將兩(liang) 種製度視為(wei) 簡單的替代關(guan) 係。有學者以此作為(wei) 中國曆史分期的依據，如提出所謂“唐封建說”。⑥二是注意到了兩(liang) 種製度並存迭加的現象，但未能解釋這一現象發生的內(nei) 在機理。換言之，未能說明是什麽(me) 因素造成了製度的迭加。三是僅(jin) 僅(jin) 從(cong) 製度的角度敘述了兩(liang) 種製度的存在，沒有從(cong) 行為(wei) 角度來研究製度替代的人為(wei) 努力。以上三種不足，從(cong) 根本上說，是隻注意到現象而沒有尋找內(nei) 在的依據。這也正是中國學人長期延續的“述而不作”的習(xi) 慣所限。因此，黑格爾(G.W.F.Hegel，1770-1831)在《曆史哲學》一書(shu) 中直率地表達了對中國學者缺乏理論建樹的批評：“在中國人中間，曆史僅(jin) 僅(jin) 包含純粹確定的事實，並不對於(yu) 事實表示任何意見或者理解。他們(men) 的法理學也是如此，僅(jin) 僅(jin) 把規定的法律告訴人；他們(men) 的倫(lun) 理學也僅(jin) 僅(jin) 講到決(jue) 定的義(yi) 務，而不探索關(guan) 於(yu) 他們(men) 的一種內(nei) 在的基礎。”⑦客觀地看，黑格爾的話並不全是偏見。這就需要我們(men) 尋找理論與(yu) 方法分析政治現象，以回應他的不滿。

馬克思(K.H.Marx，1818-1883)的理論與(yu) 方法可以為(wei) 相關(guan) 研究提供指南。在他看來，人是社會(hui) 關(guan) 係的總和。政治現象受製於(yu) 客觀的社會(hui) 關(guan) 係。“在研究國家生活現象時，很容易走入歧途，即忽視各種關(guan) 係的客觀本性，而用當事人的意誌來解釋一切。但是存在著這樣一些關(guan) 係，這些關(guan) 係決(jue) 定私人和個(ge) 別政權代表者的行動，而且像呼吸一樣地不以他們(men) 為(wei) 轉移。”⑧“現實的關(guan) 係決(jue) 不是國家政權創造出來的，相反地，它們(men) 本身就是創造國家政權的力量。”⑨當然，客觀的關(guan) 係不是一成不變的，它隨著社會(hui) 的發展而不斷發展和豐(feng) 富；隻是這種發展和豐(feng) 富不是簡單的替代，而是相互疊加，從(cong) 而造成了國家演化和國家治理的發展性、複雜性和曲折性。⑩因此，以關(guan) 係疊加的視角來觀察中國郡縣製與(yu) 封建製的曆史糾纏問題，可以更深層地了解其內(nei) 在基礎和緣由。

二、以地域關(guan) 係為(wei) 基礎的郡縣製總體(ti) 趨勢

經過較長時間和大規模戰爭(zheng) ，秦始皇得以統一中國。但如何組織和治理一個(ge) 超大規模國家，很快成為(wei) 統治者的難題。即使是雄才大略且剛愎自用的秦始皇，也不得不召開會(hui) 議，商討國家如何組織和治理的問題。

中國自夏、商到周，由於(yu) 血緣關(guan) 係的長期延續，均是主要利用血緣關(guan) 係的力量進行國家組織和治理，直至周代形成成熟的封建製度。血緣關(guan) 係是一種自組織的力量，即當事人依據自然形成的血緣關(guan) 係組織成為(wei) 一個(ge) 群體(ti) ，並依據血緣關(guan) 係進行自我治理。國家組織隻是這種血緣組織的放大和擴展。秦始皇統一中國，滅掉原有主要以血緣關(guan) 係為(wei) 基礎構建的諸侯國家。形成了一個(ge) 地域規模超大的帝製國家。新型的帝製國家重新定義(yi) 人口，並要依據地域而不是血緣關(guan) 係將重新定義(yi) 的人口組織起來，並進行有效治理。“有決(jue) 定意義(yi) 的已不是血族團體(ti) 的族籍，而隻是常住地區了；現在要加以劃分的，不是人民，而是地區了；居民在政治上已變為(wei) 地區的簡單的附屬物了。”(11)以地域關(guan) 係為(wei) 基礎，對國家的組織和治理有著更高要求，也更有難度。

如果從(cong) 組織的生成看，可分為(wei) 原生組織、次生組織和再生組織。以血緣關(guan) 係為(wei) 紐帶的氏族是原生組織，是自然形成的。早期王製國家將血緣關(guan) 係加以延伸和擴展，血緣關(guan) 係與(yu) 政治關(guan) 係相結合，形成次生組織。這種次生組織是在原生組織基礎上自然而然生長出來，統治者順勢而為(wei) 建構的。而在次生組織基礎上建構的帝製國家則屬於(yu) 再生組織，它不是基於(yu) 血緣關(guan) 係的延伸和擴展，而是通過國家政權的力量對社會(hui) 的重新組織。這種組織已與(yu) 原生組織和還帶有很多原生組織特性的次生組織相距很遠了，而與(yu) 完全的國家形態更接近了。摩爾根(L.H.Morgan，1818-1881)描述了這一曆史進程，他指出：“政治社會(hui) 是按地域組織起來的，它通過地域關(guan) 係來處理財產(chan) 和處理個(ge) 人的問題。其順序相承的階段如下：首先是鄉(xiang) 區或市區，這是這種組織的基本單位；然後是縣或省，這是鄉(xiang) 區或市區的集合體(ti) ；最後是全國領土，這是縣或省的集合體(ti) 。”(12)這顯然與(yu) 原始社會(hui) 依照血緣性的性別和世係組織氏族完全不同，“在古代社會(hui) 裹，這種以地域為(wei) 基礎的方式是聞所未聞的”(13)。而在中國，實行這種聞所未聞的方式的難度更大。

其一，秦始皇統一中國後的國家規模特性。組織規模與(yu) 組織方式密切相關(guan) ，組織規模越小，自組織越容易；反之，組織規模越大，自組織越困難。基於(yu) 血緣關(guan) 係的氏族部落組織，是當事人的自我組織，其規模較小，之後因戰爭(zheng) 等需要結成氏族部落聯盟，擴大組織規模。而在中國，由於(yu) 治水和戰爭(zheng) 的需要，組織規模超越氏族部落而不斷擴大，直至秦始皇統一中國成為(wei) 大一統的超大型國家。在中國，從(cong) 國家的初生直到大一統國家的建構，主要依靠的是外部性的他組織，隻是在一定階段利用了血緣關(guan) 係的自組織力量。馬克思對組織規模與(yu) 組織形式有過深刻論述。他在談到治水時說：“節省用水和共同用水是基本的要求，這種要求，在西方，例如在佛蘭(lan) 德和意大利，曾促使私人企業(ye) 結成自願的聯合；但是在東(dong) 方，由於(yu) 文明程度太低，幅員太大，不能產(chan) 生自願的聯合，因而需要中央集權的政府進行幹預。所以亞(ya) 洲的一切政府都不能不執行一種經濟職能，即舉(ju) 辦公共工程的職能。”(14)規模越大，越需要外部性的自上而下進行組織。

其二，秦始皇統一中國後的基本組織特性。大規模組織的維係，取決(jue) 於(yu) 基本組織的特性。在摩爾根看來，“基本單元的性質決(jue) 定了由它所組成的上層體(ti) 係的性質，隻有通過基本單元的性質，才能闡明整個(ge) 的社會(hui) 體(ti) 係”(15)。他在論述雅典政製時說：“以類似方式組織起來的一百個(ge) 鄉(xiang) 區將決(jue) 定雅典共和國的總體(ti) 活動。基本單元是怎樣的，其複合體(ti) 也是怎樣的。”(16)秦始皇統一中國，主要是依靠戰爭(zheng) 的推動。盡管統一中國後，重新定義(yi) 了人口，實行私有地主經濟和個(ge) 體(ti) 生產(chan) ，但分散的自然經濟性質沒有變。這種農(nong) 業(ye) 經濟使得廣大人口分散居住在不同地域，並形成特有基本組織和政治屬性。在馬克思看來：“小農(nong) 人數眾(zhong) 多，他們(men) 的生活條件相同，但是彼此間並沒有發生多種多樣的關(guan) 係。他們(men) 的生產(chan) 方式不是使他們(men) 互相交往，而是使他們(men) 互相隔離。”(17)“在自給自足的小農(nong) 經濟基礎之上，一般都缺乏把各個(ge) 地域聯係起來的組織力量。”(18)一方麵，個(ge) 體(ti) 小農(nong) 經濟在政治上要求高於(yu) 他們(men) 之上的行政權力從(cong) 外部加以整合，“小農(nong) 的政治影響表現為(wei) 行政權支配社會(hui) ”(19)；另一方麵，個(ge) 體(ti) 小農(nong) 經濟具有自給自足性，他們(men) 對以捐稅為(wei) 條件的行政權力又具有天生的疏離感。費孝通對此總結道：“鄉(xiang) 土社會(hui) 是個(ge) 小農(nong) 經濟，在經濟上海個(ge) 農(nong) 家，除了鹽鐵之外，必要時很可關(guan) 門自給。”(20)這種對政府的疏離感又會(hui) 埋下政治分離的種子，加大了維護政治一統的難度。“小農(nong) 經濟的分散性，始終是一種對統一的瓦解力量。”(21)

其三，秦始皇統一中國後的地域特性。國家是以地域為(wei) 單位的，其組織和治理與(yu) 地域特性相關(guan) 。秦始皇統一中國前的諸侯國家組織與(yu) 地域特性較為(wei) 同一。秦始皇統一中國後，將大量具有不同特性的地域包括進來，不僅(jin) 國家規模擴大了，更重要的是國家地域的異質性增強了。這種異質性，由於(yu) 自然地理條件而使得各地區相互隔絕和封閉，阻隔著國家整體(ti) 的形成。“鋪設於(yu) 全國大範圍的道路網是帝國的生命線，就中央而言，任何地方道路的中斷，都意味著妨礙了對那裏的統治。”(22)秦始皇統一中國後，力圖通過修建馳道等方式打通各地方的聯係，推動政令一統和暢通，但畢竟國家規模超大，自然地理條件不一，各地經濟社會(hui) 發展不平衡，特別是有大量特殊性的邊緣地帶，使得維護國家政令一統十分困難，容易造成地方與(yu) 中央、地方與(yu) 地方之間的分裂和斷裂。例如，“漢代的詔書(shu) 從(cong) 長安送至敦煌需要五十天”(23)。

其四，秦始皇統一中國後的經濟特性。國家組織和治理需要相應的經濟能力。秦始皇統一中國，不是經濟有了突破性發展的產(chan) 物，而是戰爭(zheng) 的結果。秦始皇統一中國後，不僅(jin) 國家規模擴大，而且主要依靠國家這一特殊的公共權力加以組織和治理，其治理成本迅速提高。但是，秦始皇統一中國後的經濟能力並沒有質的飛躍。相反，主要依托國家權力組織和治理的體(ti) 製為(wei) 各種權力主體(ti) 獲取私利提供了便利，國家汲取能力更強，與(yu) 國家創富能力形成強烈反差。其後果是，財富創造者得不到再生產(chan) 和正常生活的必要條件，從(cong) 而造成對國家權力的反抗，使國家在維護整體(ti) 利益時麵臨(lin) 巨大的潛藏危機。

正是基於(yu) 以上原因，秦始皇統一中國後，對超大規模國家如何進行有效的地域聯結，形成規範國家整體(ti) 與(yu) 部分、中央與(yu) 地方關(guan) 係的製度，便成為(wei) 一道迫在眉睫的重大難題。統一與(yu) 分裂，一直伴隨著帝製國家的國家演化與(yu) 治理過程，“分久必合，合久必分”被視為(wei) 中國曆史進程的一個(ge) 規律。有學者甚至認為(wei) ：“對中國而言，分裂、分治的時間是主要的，統一的時間是非常短暫的。”(24)姑且不論這一觀點是否準確，但從(cong) 秦始皇統一中國開始，便開始尋求合適的製度以推進統一，避免分裂。

秦統一中國後，在關(guan) 於(yu) 如何組織和治理國家時有兩(liang) 種意見：一是實行郡縣製，一是延續封建製。作為(wei) 國家製度，這兩(liang) 種製度基於(yu) 兩(liang) 種關(guan) 係。郡縣製基於(yu) 地域關(guan) 係，封建製基於(yu) “血緣—地域”關(guan) 係。郡縣製是國家按地區進行組織和治理。郡縣是一種地區單位。無論什麽(me) 人，都存在於(yu) 一定的地區單位中，國家通過政權組織將不同地區的人聯結起來，並形成中央直接管轄下的國家整體(ti) 。封建製是國家按照血緣關(guan) 係分封與(yu) 繼承土地和人民。封地是一種“血緣—地域”單位，包括同姓諸侯國或異姓諸侯國。國家通過血緣性的封地，形成一個(ge) 整體(ti) 。“在周初健全的宗法製中，大宗的精神號召作用，其重要性遠大於(yu) 他個(ge) 人的權力影響。所以，他們(men) 把宗法製度跟政治製度連為(wei) 一體(ti) ，在當時是最適合環境狀況的一種最有效的政治製度。”(25)但是，“經過夏商周三代上千年的逐漸演變，地域關(guan) 係開始在國家政治中日益重要……隻不過當時的地域關(guan) 係依然受血緣關(guan) 係的支配並服務於(yu) 血緣關(guan) 係而已。”(26)由於(yu) 戰國七雄中的秦統一中國，是經曆了長達數百年的戰爭(zheng) 而實現的，而諸侯國之間發生戰爭(zheng) ，就是因為(wei) 聯係國家的整體(ti) 與(yu) 部分、中央與(yu) 地方的血緣紐帶斷裂而造成的；長時間的戰爭(zheng) ，又進一步割斷了血緣關(guan) 係的紐帶。秦能夠統一中國，也正是得力於(yu) 強化地域關(guan) 係，弱化血緣關(guan) 係，形成強大的中央權力，進而具有了郡縣製的基礎。

中央集權與(yu) 郡縣製是一體(ti) 的。秦始皇統一中國後，將原來分布於(yu) 諸侯國的權力集中於(yu) 中央，並通過建立服從(cong) 中央王朝的地方體(ti) 製行使對各地方的管轄權。“天下共苦戰鬥不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又複立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉!”因此，秦始皇理所當然地選擇了郡縣製，使其成為(wei) 皇權中央集權體(ti) 係的重要基石，“海內(nei) 為(wei) 郡縣，法令由一統”。(27)皇權中央大權獨攬，地方權力來自中央的授予並服從(cong) 中央權力。“秦遂並兼四海，以為(wei) 周製微弱，終為(wei) 諸侯所喪(sang) ，故不立尺土之封，分天下為(wei) 郡縣。”(28)郡縣製取代分封製的本質，是在國家體(ti) 製中以地域關(guan) 係取代血緣關(guan) 係，由部族國家變成疆域國家。(29)王亞(ya) 南因此指出：“秦始皇及其以後的許多專(zhuan) 製王朝，不把領土、領民交於(yu) 其諸子功臣治理……而大權獨攬，對諸子功臣僅(jin) ‘以公賦稅重賞賜之’，此似與(yu) 周代大有區別。”(30)對於(yu) 地域關(guan) 係主導的帝製國家來說，實行郡縣製勢所必然。唐朝柳宗元高度評價(jia) 了郡縣製對於(yu) 帝製國家的意義(yi) ：“秦有天下，裂都會(hui) 而為(wei) 之郡邑，廢侯衛而為(wei) 之守宰，據天下之雄圖，都六合之上遊，攝製四海，運於(yu) 掌握之中。”(31)

三、血緣關(guan) 係延續下的封建製與(yu) 自我封建化

秦始皇統一中國後，選擇郡縣製以實現超大規模國家的政治聯結是曆史的必然；但問題在於(yu) ，由於(yu) 秦始皇期待的二世、三世以至萬(wan) 世的秦王朝，僅(jin) 僅(jin) 三世便遭滅亡，郡縣製也因此受到質疑，傳(chuan) 統的封建製仍然得到一定程度的沿襲。毛澤東(dong) 對此概括道：“如果說，秦以前的一個(ge) 時代是諸侯割據稱雄的封建國家，那末，自秦始皇統一中國以後，就建立了專(zhuan) 製主義(yi) 的中央集權的封建國家；同時，在某種程度上仍舊保留著封建割據的狀態。”(32)

為(wei) 什麽(me) 在實行郡縣製後還在某種程度上仍舊保留封建割據的狀態，從(cong) 而形成製度糾纏？對此，需要將其置於(yu) 製度背後的依賴關(guan) 係以及國家進程的框架下加以分析。

馬克思和恩格斯認為(wei) ：“家庭起初是唯一的社會(hui) 關(guan) 係。”(33)梅因(H.J.S.Maine，1822-1888)則認為(wei) ：“‘人’的一切關(guan) 係都是被概括在‘家族’關(guan) 係中的，把這種社會(hui) 狀態作為(wei) 曆史上的一個(ge) 起點，從(cong) 這一個(ge) 起點開始，我們(men) 似乎是在不斷地向著一種新的社會(hui) 秩序狀態移動。”(34)以血緣關(guan) 係為(wei) 基礎的原始社會(hui) 是人類的共同出發點，但當人類步入文明社會(hui) 後，便因不同的條件而形成不同的路徑。在西方，“以血族團體(ti) 為(wei) 基礎的舊社會(hui) ，由於(yu) 新形成的各社會(hui) 階級的衝(chong) 突而被炸毀；代之而起的是組成為(wei) 國家的新社會(hui) ，而國家的基層單位已經不是血族團體(ti) ，而是地區團體(ti) 了”(35)；“平民的勝利炸毀了舊的血族製度，並在它的廢墟上麵建立了國家”(36)。由於(yu) 農(nong) 業(ye) 生產(chan) 等曆史條件，中國在產(chan) 生了以地域和財產(chan) 關(guan) 係為(wei) 基礎的國家政權後，以血族團體(ti) 為(wei) 基礎的舊社會(hui) 不僅(jin) 沒有被炸毀，反而以新的地區的形式保留和延續下來，使得中國的國家進程具有與(yu) 西方不同的路徑。

侯外廬通過比較後認為(wei) ：“‘古典的古代’是從(cong) 家族到私產(chan) 再到國家，國家代替了家族；‘亞(ya) 細亞(ya) 的古代’是由家族到國家，國家混合在家族裏麵，叫做‘社稷’。因此，前者是新陳代謝，新的衝(chong) 破了舊的，這是革命的路線；後者卻是新陳糾葛，舊的拖住了新的，這是維新的路線。前者是人惟求新，器亦求新；後者卻是‘人惟求舊，器惟求新’。”“舊人就是被氏族血緣紐帶所束縛著的人。”(37)這意味著，“希臘、羅馬的國家完全衝(chong) 破了家族血緣關(guan) 係的束縛，家族與(yu) 國家之間不存在結合的關(guan) 係；而中國的國家仍處在家族血緣關(guan) 係的束縛之中，家族與(yu) 國家處於(yu) 相結合的狀態”(38)。這種相結合的狀態，便是郡縣製與(yu) 封建製形成曆史糾纏的重要原因。

基於(yu) 信任的政治服從(cong) 是維護國家統一的基本條件。郡縣製基於(yu) 地域關(guan) 係，地方官員與(yu) 中央更多的是利益關(guan) 係，這種關(guan) 係並不產(chan) 生天然的政治信任。封建製則基於(yu) 血緣關(guan) 係，這種血緣關(guan) 係會(hui) 產(chan) 生一種天然的信任和忠誠，並形塑出“一損俱損，一榮俱榮”的利益和命運共同體(ti) 。“古人有言曰‘愛之欲其富，親(qin) 之欲其貴’。故王者壃土建國，封立子弟，所以襃親(qin) 親(qin) ，序骨肉，尊先祖，貴支體(ti) ，廣同姓於(yu) 天下也。是以形勢強而王室安。”(39)這在於(yu) “同姓同德，異姓異德”。在血緣關(guan) 係紐帶下，牽一發動全身，中央王朝一旦有事，會(hui) 有同姓地方諸侯主動加以維護。漢代班固因此高度評價(jia) 封建製：“親(qin) 親(qin) 賢賢，褒表功德，關(guan) 諸盛衰，深根固本，為(wei) 不可拔者也。”(40)秦王朝的迅速覆滅，相當程度在於(yu) 中央缺乏親(qin) 戚諸侯地方的衛護。“子弟為(wei) 匹夫，內(nei) 亡骨肉本根之輔，外亡尺土藩翼之衛。”(41)賈誼在總結秦朝滅亡時也說：“子嬰孤立無親(qin) ，危弱無輔。”(42)正是基於(yu) 此，封建製在秦朝滅亡後再度抬頭。

漢朝建立初，實行郡縣製與(yu) 封建製並行，除王朝中央直接管轄的郡縣外，大量地方分封給異姓諸王。但是，漢初的“封建”與(yu) 西周的“封建”有了很大不同。西周的封建是層級分封，周天子分封諸侯，諸侯再逐級往下分封，直至不可再分的社會(hui) 基本單位。而在漢初的封建製下，隻是對一定地域的分封，一定地域之下未能再分。由於(yu) 西周的分封與(yu) 基於(yu) 血緣關(guan) 係的宗法製相聯係，由上一級的大宗往下再分，但經過數百年的戰爭(zheng) ，過往的宗法製度已被破壞，國人不再是模擬血緣關(guan) 係的親(qin) 人，而是基於(yu) 地域關(guan) 係的帝製國家同一的“黔首”。在吳稼祥看來，“商鞅變法解構氏族之後，任何分封都不是在複製西周製度，而是在重複戰國故事”(43)。帝製下的封建製：“是在皇帝直接統治的郡縣之外，由諸侯、列侯分治領地的製度”(44)，因此，與(yu) 西周相比，漢初的分封至多為(wei) 半封建製，即從(cong) 中央與(yu) 地方的關(guan) 係來講，分封的地方歸屬於(yu) 王，但分封地方內(nei) 部並不是實行層級再分封，其治理形態與(yu) 郡縣製類似。“這些王國的重要官吏是漢朝廷派遣去的，法令也是漢朝廷製定的。”(45)

即使是半封建製，因地方權力過大而挑戰中央的事件很快上演，異姓王與(yu) 中央關(guan) 係迅速破裂。因為(wei) ，異姓王盡管在立國初被封為(wei) 王，但在家天下的帝製下始終存在一種不安全感：皇帝既可以封王，也可以滅王，一切都在於(yu) 條件和時間。這種不安全感，使得異姓王生活在一種政治恐懼之中，並且不知所措，往往會(hui) 做出令王朝中央更不放心的舉(ju) 動，造成中央與(yu) 地方關(guan) 係的破裂。漢初，王朝中央與(yu) 異姓王地方的蜜月時間不長，異姓王很快便一一被殲滅。為(wei) 漢朝取得天下做出重大貢獻的韓信為(wei) 此悲歎：“狡兔死，良狗烹；高鳥盡，良弓藏；敵國破，謀臣亡。”(46)

王朝中央在殲滅異姓王的過程中分封同姓，以同姓王掌管地方。“高祖子弟同姓為(wei) 王者九國，唯獨長沙異姓……何者？天下初定，骨肉同姓少，故廣強庶孽，以鎮撫四海，用承衛天子也。”(47)封同姓為(wei) 王，一則在於(yu) “家天下”的宗室共享，二則在於(yu) 血緣關(guan) 係畢竟有自然生成的信任和親(qin) 近的成分，三則中央比較省力，呂思勉評論說：“以一個(ge) 政府之力統治全國，秦始皇是有此魄力的，或亦可以說是有此公心，替天下廢除封建，漢高祖卻無有了。既猜忌異姓，就要大封同姓以自輔，於(yu) 是隨著異姓諸侯的滅亡，而同姓諸國次第建立。”(48)這是因為(wei) ，“宗法社會(hui) 中，所信任的，不是同姓，便是外戚”(49)。但漢高祖劉邦過高估計了血緣關(guan) 係的作用，剛封吳王，便有悔意，嚴(yan) 肅囑咐：“天下同姓為(wei) 一家也，慎無反!”(50)很快，同姓王又成為(wei) 新的危險。原因在於(yu) ，血緣關(guan) 係也是靠不住的，也有一個(ge) 由親(qin) 到疏的演化過程，甚至因為(wei) 利益反目為(wei) 仇。血緣關(guan) 係既有強大的內(nei) 聚力，也有相當的排他性。利益關(guan) 係不僅(jin) 會(hui) 淡化基於(yu) 血緣關(guan) 係的信任，還會(hui) 造成隔閡。在利益麵前，最親(qin) 近的人往往是最危險的人。正如秦王朝建立之初主張實行郡縣製的李斯所說：“周文武所封子弟同姓甚眾(zhong) ，然後屬疏遠，相攻擊如仇讎，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。”秦始皇也表示：“天下共苦戰鬥不休，以有侯王。”(51)

漢初同姓王與(yu) 中央關(guan) 係因血緣關(guan) 係而結合，又因為(wei) 利益關(guan) 係而破裂。從(cong) 地域關(guan) 係看，全國整體(ti) 是由各個(ge) 地方部分構成的。地方權力主體(ti) 實際掌握和管理著本地。在郡縣製下，中央可以通過郡縣直接掌握地方。郡縣無權改變國家製度，地方官不能施行個(ge) 人的政治主張。“郡邑不得正其製，守宰不得行其理。”(52)而在封建製下，地方權力主體(ti) 對於(yu) 分封的地方有較大的支配權，包括行政權、財政權，乃至軍(jun) 事控製權，並因為(wei) 可以世襲權力和財富而有自我膨脹的本能。“所謂王國，是從(cong) 其領土的角度來考慮的，它們(men) 父子相傳(chuan) ；或許國與(yu) 郡之間的根本區別就在這個(ge) 方麵；郡守各人的任期由中央政府委任。”(53)與(yu) 此同時，封地有什麽(me) 權力、義(yi) 務並不清晰和嚴(yan) 格規範，存在諸多模糊性。“在‘封土而治’‘分地而食’的條件下，每個(ge) 封建貴族都能把他支配下的領民、領土看為(wei) 自給自足單位，這雖與(yu) 初期較不發達的自然經濟形態相關(guan) 聯，但每個(ge) 自給體(ti) ，都不免帶有離心的、獨立的傾(qing) 向。”(54)“高祖有天下，三邊外畔；大國之王，雖稱蕃輔，臣節未盡。”(55)分封地方權力愈大，自主性和實力愈強，對於(yu) 中央的威脅愈大。漢代“天下初定，郡國諸侯各務自拊循其民。吳有豫章郡銅山，濞則招致天下亡命者盜鑄錢，煮海水為(wei) 鹽，以故無賦，國用富饒”(56)，經濟實力強大後導致中央號令不動。“今大國專(zhuan) 治異政，不稟京師，恐不可傳(chuan) 後。”(57)“一代代人的過去，各藩王同皇帝的親(qin) 戚關(guan) 係便日益疏遠，皇帝對於(yu) 中央權力抓得越緊，藩屬反抗的傾(qing) 向就越發強烈。”(58)但畢竟是同姓，在處理上與(yu) 異姓王有所區別。王朝中央對於(yu) 公開反叛的同姓王采用的是公開壓製；除此之外，更多的是縮小分封地方組織，弱化分封地方權力，使之不具有挑戰中央的能力，造成地方對中央的依存。通過一係列舉(ju) 措，與(yu) 帝製中央集權製相呼應的郡縣官僚製由此確立。“劉邦恢複的封建製無法有效運作，而不得不回到郡縣製的曆史潮流中來。”(59)

然而，隨著漢朝滅亡，超大規模的中國出現了第一次長時間的分裂割據，封建製再次複活，西晉達到高潮。其背後仍然受關(guan) 係疊加的支配。

長期以來，中國的國家組織和政權更迭主要依靠血緣關(guan) 係為(wei) 基礎的血族團體(ti) 。這是由原生的血緣關(guan) 係自然形成的信任和依賴決(jue) 定的。在取得國家政權後，統治者總是期待利用家族的力量維護政權。“一來同是族人，看在祖宗的關(guan) 係上，自當如此，才不負同族的情分。二來以流血得來的領土和人民，交與(yu) 異族人去負責治理，實在不放心。惟有同一祖先的族人才能同甘共苦，不至於(yu) 有意外的激變。”(60)從(cong) 西周的“封建親(qin) 戚，以藩屏周”，到秦國統一進程中的分封製，再到漢初的分封同姓王，均是如此。“由於(yu) 政治現實上必須有可依恃的力量才能應付危難，血緣以外又沒有發展出其他的替代品，因此仍隻有求助於(yu) 血濃於(yu) 水的親(qin) 人。所以，盡管每個(ge) 皇帝跟先帝所立的宗藩之間容易出現緊張關(guan) 係，但也沒有辦法廢除封建製，而隻好盡量把最親(qin) 近的人(兒(er) 子、同父同母弟)立為(wei) 宗藩，以建立新的最可靠的支持力。”(61)這種傳(chuan) 統一直延續到西晉。

西晉是替代曹魏獲得政權的。曹魏政權的開創者曹操能力超強，但曹魏政權的延續十分短暫。在西晉統治者看來，這是因為(wei) 缺乏宗室藩屏的保障。王夫之在《讀通鑒論·晉武帝》中評論說：“魏之削諸侯者，疑同姓也。晉之授兵宗室以製天下者，疑天下也。“西晉建國之時，晉武帝分封二十七個(ge) 同姓王，以郡為(wei) 國；又大封異姓士族為(wei) 公、侯、伯、子、男等爵位，他們(men) 也有封地，目的是想造就一個(ge) 能夠藩屏帝室的皇族勢力。因此，賦予了宗室王很大的政治、軍(jun) 事、財政權力，如可以裁撤州郡武備，可以在自己封國內(nei) 自置軍(jun) 隊，自行選用封國中文武官員，允許宗室王出鎮和參政、收取封國的租稅等。這麽(me) 多權力，就是西周諸侯也不具備，實際上等於(yu) 給了地方王侯幹預中央政府的權力。

晉武帝賦予分封宗室如此大的權力，顯然是過於(yu) 相信血緣關(guan) 係的力量，相信基於(yu) 血緣關(guan) 係產(chan) 生的天然信任和權威。然而，血緣團體(ti) 又有天然的自我擴張性。地方王侯在實力不斷增長的過程中，也會(hui) 有擴大力量甚至問鼎中央的期待。而當時的分封製也為(wei) 這種期待提供了合法性。當中央權力足夠強大時，這種期待還隻是一種意願。一旦中央權力衰弱，這種期待便會(hui) 轉化為(wei) 行動。當作為(wei) 外戚的皇後賈南風把持中央大權時，這一期待終於(yu) 轉化為(wei) 行動。其結果則是因為(wei) 爭(zheng) 奪中央權力而造成“八王之亂(luan) ”，中國再次跌入分裂的深淵。

西晉封建製的失敗，從(cong) 根本上表明，封建製與(yu) 皇權中央集權製這一國家根本製度是格格不入的。封建製是與(yu) 宗法製相配套的製度體(ti) 係，核心是血緣關(guan) 係。郡縣製是與(yu) 中央集權製相配套的，核心是地域關(guan) 係以及代表地域所有人的皇權中央。漢朝出現的封建製，實際上是嵌入到中央集權體(ti) 製中的，與(yu) 中央體(ti) 製具有天然的排斥性。從(cong) 漢到晉，封建製不僅(jin) 難以解決(jue) 超大規模國家的政治聯結問題，反而造成的是分裂割據。在經曆了長時間的分裂割據後，國家進程又回到中央集權郡縣體(ti) 製之下，再沒有出現正式的封建製度了，隻是保留著某些殘餘(yu) 形態，如明朝的分封藩王。

盡管作為(wei) 正式製度的封建製不複存在，郡縣製成為(wei) 主流。但郡縣官僚體(ti) 製並不是絕對簡單地與(yu) 皇權體(ti) 製自動耦合的。“郡縣製並非獨自發揮作用的，而是在與(yu) 國家政治、財政、地方社會(hui) 、經濟變化等多種多樣的關(guan) 係中得以發揮作用的。”(62)與(yu) 封建製一樣，它同樣麵臨(lin) 著在全國整體(ti) 與(yu) 部分、中央與(yu) 地方之間的權力資源分配問題，並有自我封建化的傾(qing) 向。

西周實行封建製，地方諸侯擁有政治實體(ti) 權力，即孟子所說：“諸侯之寶三：土地、人民、政事。”(63)隻是諸侯的這三寶，也成為(wei) 日後對抗周天下、並進行兼並爭(zheng) 霸的實力。經過兼並戰爭(zheng) ，直至秦始皇統一中國，實行郡縣製，實際上是將原有地方諸侯權力集中於(yu) 皇帝之手。在郡縣體(ti) 製下，權力集中於(yu) 中央，直接管轄郡縣，並通過郡縣直接管理人民，從(cong) 而形成自上而下的“條條”關(guan) 係。與(yu) 此同時，中央必須依靠郡縣地方行使權力，郡縣地方在一定的地域範圍行使治權，從(cong) 而形成地域為(wei) 基礎的“塊塊”關(guan) 係。“條條”與(yu) “塊塊”之間，存在著權力資源的配置以及權力主體(ti) 對執掌權力的自我認知。地域規模愈大，這一問題越突出。

所謂自我封建化，是指郡縣地方官員受中央委托行使地方管轄權，但不受中央節製，成為(wei) 不受中央統一政令節製的一方“土皇帝”，壟斷甚至世襲地方權力。它與(yu) 封建製有所不同。封建製是天子授土授民，具有合法性。而自我封建化，則是地方首腦利用中央的委托自行其是，將地方作為(wei) 自己為(wei) 所欲為(wei) 的“土圍子”，造成下級官員和民眾(zhong) 對其人身依附，直至權力家族化和世襲化，甚而反叛中央。

自我封建化自郡縣製產(chan) 生以來便已出現，隻是程度不同而已。漢初承襲秦製，但郡守權力更大，擁有立法權。地方首腦可以自行選拔官員，下級絕對服從(cong) 上級。這有助於(yu) 發揮地方主動性，但又可能造成地方官員對首腦的人身依附。“行政長官就特別容易與(yu) 屬吏建立一種人身依附關(guan) 係，容易形成強固的關(guan) 係網絡。”(64)東(dong) 漢後期，作為(wei) 一種特殊時期產(chan) 生的特殊職位——刺史升格為(wei) 執掌軍(jun) 、政、民管理大權的地方最高行政長官——州牧。“領州牧者實力雄厚，握有軍(jun) 、政、民、財、司法一方大權，威震朝廷，地位特崇……中央對州牧缺乏有效控製，帶來了尾大不掉、地方抗令等問題，嚴(yan) 重威脅著中央集權。”(65)“州地廣民眾(zhong) ，州牧有所憑借，起而反抗中央，中央難以應對。外重內(nei) 輕，幹弱枝強，所以刺史改牧乃是中央集權分解為(wei) 地方割據的一種過程。”(66)

自我封建化造成的最突出後果是，軍(jun) 事權力對地方事務的支配。軍(jun) 事權力是有組織的暴力，也是中央得以控製地方最強大的實力。春秋戰國時期，王製中央權威下降，諸侯國不受中央節製，重要原因在於(yu) 諸侯國執掌的軍(jun) 權日益增大。在帝製下，盡管軍(jun) 事權力為(wei) 中央所執掌，但因為(wei) 軍(jun) 事需要，要分別為(wei) 地方軍(jun) 事首領所執掌和實際運用。“(漢)高祖平定天下後，令每個(ge) 郡、國組織軍(jun) 隊”，“郡守掌握郡的軍(jun) 事權”。(67)當這種權力一旦與(yu) 地方行政權結合，便會(hui) 造成地方實力急劇增大，並威脅著中央權力。最為(wei) 典型的是唐朝的藩鎮叛亂(luan) 造成軍(jun) 閥割據，並導致唐朝滅亡。

四、為(wei) 代替舊辦法所進行的頑強而長久的鬥爭(zheng)

一種製度由生成到演化再到定型，並發揮其製度效能，有一個(ge) 過程。這在於(yu) 製度受關(guan) 係的製約。但是，關(guan) 係並不是固定不變的。人們(men) 會(hui) 以自己的行動突破舊的關(guan) 係模式，尋求新的製度。恩格斯在《家庭、私有製和國家的起源》一文中，確定了國家與(yu) 氏族組織不同的兩(liang) 個(ge) 標準，分析了由氏族社會(hui) 向國家組織轉變的雅典、羅馬、德意誌三條不同的道路。他指出：“按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的。因此，我們(men) 才覺得這種辦法很自然；但是我們(men) 已經看到，當它在雅典和羅馬能夠代替按血族來組織的舊辦法以前，曾經需要進行多麽(me) 頑強而長久的鬥爭(zheng) 。”(68)在中國，郡縣製作為(wei) 一種國家製度的確立到廣泛實行和最終確立，也經曆了頑強而長久的鬥爭(zheng) 。

郡縣體(ti) 製並不必然保障中央有效管轄地方。秦始皇統一中國實行郡縣製，是為(wei) 了帝製國家長治久安。但在郡縣體(ti) 製下，朝代仍然多次更迭，甚至發生了藩鎮動亂(luan) 這樣的大事件。這不能不使人對郡縣體(ti) 製提出質疑，甚至主張回歸封建製。為(wei) 了回應這種質疑，唐朝的柳宗元寫(xie) 下著名的《封建論》。在他看來，西周國家成敗均在封建製，秦朝滅亡在苛政而不在郡縣製。漢初實行封建製造成的惡果，證明秦以來實行郡縣製是正確的。唐朝出現政治亂(luan) 象不在於(yu) 州縣，而在於(yu) 軍(jun) 隊。封建製的結果是皇帝政令隻能行於(yu) 封國，不能控製諸侯王，無法及時改善封國治理狀況。相反，在郡縣製下，皇帝政令暢通於(yu) 郡縣，直接控製守宰，可以及時改變郡縣治理狀況。隻要善於(yu) 掌握軍(jun) 隊，謹慎選用地方官員，便可以實現有效的國家治理。

柳宗元主張郡縣製，從(cong) 根本上說，這一製度與(yu) 皇權為(wei) 代表的中央集權體(ti) 製是一致的，而封建製與(yu) 皇權體(ti) 製卻是不相容的。唐朝的藩鎮動亂(luan) 不是因為(wei) 郡縣製，而恰恰是自我封建化造成的，為(wei) 了克服這種自我封建化，必須建立起與(yu) 縱橫集權相協調的郡縣體(ti) 係。

所謂縱橫集權，表現在兩(liang) 個(ge) 方麵：在中央，橫向集權於(yu) 皇帝，縱向集權於(yu) 中央；在地方，橫向分權於(yu) 不同機構和人員，縱向集權於(yu) 中央。

郡縣製的常態運行，首先取決(jue) 於(yu) 中央有足夠的權威和能力，能夠有效控製地方。由此需要中央權力高度集中，如果政出多門，中央權力多元化，勢必造成地方無所適從(cong) ，或者地方僅(jin) 僅(jin) 服從(cong) 中央某一權力主體(ti) ，便無法實現統一的政治聯結。帝製國家之初，中央設立宰相，且有較大權力，其中包括人事權。漢武帝從(cong) 中意識到相權的存在不利於(yu) 中央權威的集中統一，多次換相。自此至後，君權愈來愈強，相權愈來愈弱，直至廢除相製。這種專(zhuan) 權，是中央集權以有效控製地方的需要。隻有統一的中央權威，才能增強中央對地方的控製能力。

郡縣製的常態運行，還取決(jue) 於(yu) 地方官員接受中央的管轄，服從(cong) 中央的命令，缺乏與(yu) 中央抗衡的能力。

其一，地方權力分立。封建製的重要特征是封建地方軍(jun) 政合一，地方擁有合法的軍(jun) 事權。郡縣本質上是行政建製單位。在帝製國家早期，由於(yu) 曆史的延續，地方政府首腦擁有一定的軍(jun) 事權力。之後，帝製國家努力分解地方權力，避免地方權力中心化。在宋朝，地方行政與(yu) 軍(jun) 事權力分離。“兵權收歸中央之後，所有地方行政長官——知州、知縣等，隻管民，不管軍(jun) ，至多協管駐軍(jun) 訓練和後勤，軍(jun) 隊調動權皇帝獨攬。”(69)皇權中央力圖通過橫向分權製衡來扼製地方力量膨脹和自我封建化。

其二，加強中央自上而下的“條條”管理。隨著郡縣體(ti) 係的完善，中央不斷強化自上而下的“條條”管理，地方官員由中央直接任命。例如，“宋太祖任命朝官知縣事，朝廷直接控製縣政權，從(cong) 基層來削弱州鎮……宋朝中央的權力一直控製到縣一級，州鎮不能專(zhuan) 橫了”(70)。由此可以做到“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指”(71)，而與(yu) 中央直接任命官員相配套的是官員錄用的科舉(ju) 製的建構。“科舉(ju) 製從(cong) 根本上解決(jue) 了漢魏時期地方士族豪強通過選才任官弄權於(yu) 地方的問題，從(cong) 此以後，士人對地方長官的依附被割斷了，‘士為(wei) 知己者死’的俠(xia) 義(yi) 使得入仕者竭智盡心以報主恩，皇權在無形之中得到了極大的加強。”(72)宋朝的“強幹弱枝”是中央集權體(ti) 製最為(wei) 形象的表達，目的是達到“天下一家，中國一人”(73)。

其三，加強對地方權力的監督。在封建製下，中央對地方缺乏監督，更多的隻是一種道德約束。伴隨郡縣製的建立，中央對地方的直接監督便產(chan) 生了，專(zhuan) 門設立了中央監督地方的機構和職位。“秦和西漢初期，在郡置監禦史，作為(wei) 中央在地方上的耳目。”(74)隨著帝製體(ti) 係的發展，中央對地方的監督日益發達。除了常規的機構監督外，中央大量委派官員到地方巡視。漢武帝任命十三名刺史，“他們(men) 直接對中央政府負責，每一個(ge) 刺史負責視察帝國中包括一批郡和國的指定的區域。他們(men) 調查皇帝的政府運轉的情況，如果發現壓迫、無能或者貪汙的證據，就直接上報”(75)。唐初，“為(wei) 了加強對地方的監控，就有了按道遣使出巡之製”(76)。明代有巡按，“巡按不但權重，具有較大的威懾作用，而且所察極為(wei) 廣泛，幾乎無事不可過問”(77)。明代皇帝還設立東(dong) 廠、西廠這樣的特務機構用以監督地方。

其四，強化地方官員的流動性，實行異地為(wei) 官。隨著地方官員因長期任職產(chan) 生的自我封建化，中央開始強化地方官員的流動性，實行異地為(wei) 官，當地人不得在當地為(wei) 官。唐初，“不許地方官員任職於(yu) 原籍所在的州，家族紐帶和個(ge) 人聯係會(hui) 影響他們(men) 對朝廷的忠誠。他們(men) 也被定期調離，以防止形成自己的新地方勢力”(78)。“宋代官職，從(cong) 中央到地方都是以兼領為(wei) 主，州縣三年一輪。”(79)

其五，調整行政區劃建製，弱化地方實力。中央除了將最信任的人委派到重要地方以外，還調整地域行政區劃建製，防止地方實力過強造成對中央的威脅。“漢郡八九十，形錯諸侯間，犬牙相臨(lin) ，秉其陋塞地利，疆本幹弱枝葉之勢。”(80)元朝形成的省製，在行政區劃上，許多省份與(yu) 其他省份在地域上形成犬牙交錯、互相製衡形態，同時貧富搭配。“秦漢以來，地方行政區劃大多依山川地形的自然界限或曆史傳(chuan) 統等因素來確定，而自元代始，行省區劃不惜打破自然地理界限，不顧區域經濟聯係的需要，人為(wei) 地造成犬牙交錯局麵……這些特殊的措施與(yu) 建製均旨在盡力扼製地方獨立的可能，使地方力量在層層阻礙與(yu) 相互製約中無法稍越雷池。”(81)

到明清，中國的郡縣體(ti) 係日益完善。一方麵是中央權力高度集中於(yu) 皇帝，另一方麵是地方權力高度集中於(yu) 中央，由此實現了超大規模國家有效的政治聯結。中國再未發生漢、唐末年那樣的大分裂。但是，高度集權的郡縣體(ti) 製也存在諸多問題。郡縣製集權，並不一定保障地域大國有效的政治聯結。柳宗元對郡縣製的論斷有一定的片麵性。他雖注意到郡縣製是與(yu) 帝製相結合的，因此再實行封建製已不可能，但沒有也不可能指出帝製的弊端。在帝製下，最高權力如果發生問題，郡縣製隻會(hui) 助力，而起不到限製作用。柳宗元既指出了封建製“私其衛於(yu) 子孫”的實質，強調帝製才是“公天下”——不是一家之天下，而是疆域範圍內(nei) 所有人的天下，實行郡縣製勢所必然；也看出了秦朝實行郡縣製的私心，“其情，私也，私其一己之威也，私其盡臣畜於(yu) 我也”(82)，隻是沒有將郡縣製與(yu) 帝製的私心聯係起來。例如，皇帝決(jue) 策失誤，甚至推行暴政，郡縣製不僅(jin) 發揮不了限製性作用，反而會(hui) 放大決(jue) 策失誤和暴政。“秦始皇使中央政府過於(yu) 集權，上層領導的一個(ge) 失敗立刻會(hui) 影響全局。”(83)這在於(yu) 郡縣製的重要特點是“唯上”，隻是行政權力的集裝器，是“製”而不是“政”。“政”如果有誤，“製”隻是配合，而不是限製。因此，郡縣製與(yu) 封建製一樣，有其長處，也有其弊端。郡縣製越是趨於(yu) 高度集權，其弊端越是明顯。在高度集權體(ti) 製下，“唯命是從(cong) 則比較安全，造就易於(yu) 扼殺下層的主動性”(84)。正如錢穆在評價(jia) 郡縣製所說：“自漢迄唐，就已有過於(yu) 集權之勢。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集權，結果使地方政治一天天地衰落。”(85)在宋代，地方“一兵之籍，一財之源，一地之守，皆人主自馬之”(86)；而地方力量則顯得十分空虛，以致“敵至一州，則破一州；至一縣，則破一縣”(87)。“‘天子’通過過度的中央集權親(qin) 自治理‘天下’，既不合理，也不可能，引發了極其負麵的客觀效果。”(88)由此有了對郡縣製的審視，並試圖改變郡縣製弊端的構想。

唐代初期，便有官員提出，“把封建分權製度與(yu) 州縣集權製度嫁接起來，由諸王世襲地方守令，由朝廷選用其治下的官吏，史稱‘世封刺史’製度。貞觀五年十一月，太宗下韶，厘定世封刺史名單和製度”(89)。宋代的朱熹認為(wei) ，封建製的優(you) 點是：“根本較固，國家可恃”；“君民之情相親(qin) ，可以久安而無患”；“不以天下為(wei) 己私，分與(yu) 親(qin) 賢共理”。其缺陷是：“若封建非其人，且是世世相繼。”而郡縣製的缺陷是，郡縣長官“一二年輒易，雖有賢者，善政亦做不成”，故“君民不親(qin) ”。(90)他也認為(wei) ，在尊君卑臣的帝製下，封建已不可行，因此主張將“封建”雜建於(yu) 郡縣之間，將政與(yu) 製結合起來。

明清時期，黃宗羲對封建製與(yu) 郡縣製作了比較，認為(wei) “封建之弊，強弱吞並，天子之政教有所不加；郡縣之弊，疆場之害苦無已時”(91)。為(wei) 此，他主張加強對郡縣官員的監督。顧炎武則對郡縣製進行了大量專(zhuan) 門的論述。在他看來，“封建之失，其專(zhuan) 在下；郡縣之失，其專(zhuan) 在上”，主張“寓封建之意於(yu) 郡縣”。(92)這裏所說的“封建”隻是一個(ge) 名義(yi) ，實質是將封建的某些長處引入到郡縣體(ti) 製中，以革除郡縣製所具備的官僚集權和腐敗的弊端，實行分權分治。“他所講的封建，卻並不是要‘特權’，隻是要‘分權’。中央早把權分給與(yu) 地方，中央垮了，地方還可有辦法。”(93)郡縣官僚不僅(jin) 要對上負責，也要對下負責。

其實，在“封建製”“郡縣製”的特性和利弊背後，還受到血緣關(guan) 係和地域關(guan) 係的支配。從(cong) 地域關(guan) 係看，郡縣製不可代替，帝製時期已不可能再回到封建製了。但郡縣製“專(zhuan) 在上”造成“君民不親(qin) ”，又不如封建製，隻是這種特點恰恰是與(yu) 高度集權的帝製相配合的。郡縣製解決(jue) 了超大規模國家的行政聯結，而沒有也不可能解決(jue) 有效的政治聯結問題，因為(wei) 那已超出郡縣製本身的功能了。在帝製體(ti) 係下，國家權力要將廣闊地域內(nei) 的不同人群實行有效的政治聯係，核心是帝製，是皇帝將天下作為(wei) “公天下”而不是“家天下”，是“聖上”時時處處英明，而這是帝製不可能做到的。郡縣製隻不過是帝製體(ti) 係下的地方行政製度，是服從(cong) 於(yu) 高度集權的帝製的。不改變高度集權的帝製，郡縣製“專(zhuan) 在上”的問題也很難改變。所以，試圖將“封建分權製度”與(yu) “郡縣集權製度”嫁接起來的設想是注定難以實現的。例如，唐代初期已準備實行的“世封刺史”，後因連擬定的刺史都感覺為(wei) 難而不了了之，這是時代所限，而非人力所及。

隻有到了中華人民共和國建立之後，創造了全新的關(guan) 係模式，以政黨(dang) 為(wei) 核心實行超大規模國家的政治聯結，才使國家治理躍升到新的高度。但是，麵對新的全球關(guan) 係，這種政治聯結也麵臨(lin) 諸多挑戰，需要通過國家治理體(ti) 係與(yu) 治理能力現代化的頑強而長久的鬥爭(zheng) ，才能應對挑戰。

注釋：
 
①[德]恩格斯：“家庭、私有製和國家的起源”，《馬克思恩格斯選集》(北京：人民出版社，1995)，第4卷，第170頁。
 
②③瞿同祖：《中國封建社會》(上海：上海人民出版社，2005)，第166、165頁。
 
④[唐]柳宗元：“封建論”，《柳河東集》(上海：上海人民出版社，1974)，第46頁。
 
⑤[日]鶴間和幸：《始皇帝的遺產：秦漢帝國》(桂林：廣西師範大學出版社，2014)，馬彪譯，第462頁。
 
⑥朱春榮：“中唐封建說”，《齊齊哈爾師範學院學報》2(1988)：64-67。作者這裏所說的“封建”，指的隻是社會形態，但唐朝作為古代社會的一個重要分期界限，則有廣泛影響。
 
⑦[德]黑格爾：《曆史哲學》(北京：商務印書館，2007)，王造時譯，第83頁。
 
⑧[德]馬克思：“摩塞爾記者的辯護”，《馬克思恩格斯全集》(北京：人民出版社，1956)，第1卷，第216頁。
 
⑨[德]馬克思、恩格斯：“德意誌意識形態”，《馬克思恩格斯全集》(北京：人民出版社，1960)，第3卷，第378頁。
 
⑩徐勇：《關係中的國家》(北京：社會科學文獻出版社，2019)，第1卷。
 
(11)[德]恩格斯：“家庭、私有製和國家的起源”，《馬克思恩格斯選集》，第4卷，第115頁。
 
(12)(13)[美]劉易斯·亨利·摩爾根：《古代社會》(北京：商務印書館，1977)，楊東蓴、馬雍、馬巨譯，上冊，第6、7頁。
 
(14)[德]馬克思：“不列顛在印度的統治”，《馬克思恩格斯選集》，第1卷，第762-763頁。
 
(15)(16)[美]劉易斯·亨利·摩爾根：《古代社會》，上冊，第234、273頁。
 
(17)(19)[德]馬克思：“路易·波拿巴的霧月十八日”，《馬克思恩格斯選集》，第1卷，第677、678頁。
 
(18)(21)金觀濤、劉青峰：《興盛與危機：論中國社會超穩定結構》(北京：法律出版社，2011)，第24、36頁。
 
(20)費孝通：《鄉土中國 生育製度》(北京：北京大學出版社，1998)，第63頁。
 
(22)(23)[日]鶴間和幸：《始皇帝的遺產：秦漢帝國》，第62、46頁。
 
(24)葛劍雄：《統一與分裂——中國曆史的啟示》(北京：商務印書館，2013)，第83頁。
 
(25)管東貴：《從宗法封建製到皇帝郡縣製的演變——以血緣解紐為脈絡》(北京：中華書局，2010)，第151頁。
 
(26)(29)劉文瑞：《中國古代政治製度：地方體製與官僚製度》(北京：中國書籍出版社，2018)，第6、10頁。
 
(27)[漢]司馬遷：《史記·秦始皇本紀》(北京：中華書局，1982)，第239頁。
 
(28)[漢]班固：《漢書·地理誌》(北京：中華書局，1962)，第1542頁。
 
(30)王亞南：《中國官僚政治研究》(北京：商務印書館，2010)，第45頁。
 
(31)[唐]柳宗元：“封建論”，《柳河東集》，第43頁。
 
(32)毛澤東：“中國革命和中國共產黨”，《毛澤東選集》(北京：人民出版社，1991)，第2卷，第624頁。
 
(33)[德]馬克思、恩格斯：“德意誌意識形態”，《馬克思恩格斯選集》，第1卷，第80頁。
 
(34)[英]梅因：《古代法》(北京：商務印書館，1959)，沈景一譯，第96頁。
 
(35)(36)[德]恩格斯：“家庭、私有製和國家的起源”，《馬克思恩格斯選集》，第4卷，第4、169頁。
 
(37)侯外廬、趙紀彬、杜國庠：《中國思想通史》(北京：人民出版社，1957)，第1卷，第11-12、16頁。
 
(38)嶽慶平：《中國的家與國》(長春：吉林文史出版社，1990)，第42頁。
 
(39)[漢]司馬遷：《史記·三王世家》，第386-387頁。
 
(40)(41)[漢]班固：《漢書·諸侯王表》，第391、393頁。
 
(42)[漢]賈誼：“過秦下”，《賈誼集校注》(天津：天津古籍出版社，2010)，王洲明、徐超校注，第13頁。
 
(43)吳稼祥：《公天下：多中心治理與雙主體法權》(桂林：廣西師範大學出版社，2013)，第247頁。
 
(44)[日]鶴間和幸：《始皇帝的遺產：秦漢帝國》，第462頁。
 
(45)範文瀾：《中國通史》(北京：人民出版社，2015)，第2冊，第44頁。
 
(46)[漢]司馬遷：《史記·淮陰侯列傳》，第553頁。
 
(47)[漢]司馬遷：《史記·漢興以來諸侯王年表序》，第115頁。
 
(48)(49)呂思勉：《中國通史》(上海：上海人民出版社，2015)，第303、304頁。
 
(50)[漢]司馬遷：《史記·吳王濞列傳》，第615頁。
 
(51)[漢]司馬遷：《史記·秦始皇本紀》，第239頁。
 
(52)[唐]柳宗元：“封建論”，《柳河東集》，第45頁。
 
(53)[英]崔瑞德、魯惟一：《劍橋中國秦漢史》(北京：中國社會科學出版社，1992)，楊品泉等譯，第509頁。
 
(54)王亞南：《中國官僚政治研究》，第46頁。
 
(55)[漢]司馬遷：《史記·律書》，第135頁。
 
(56)[漢]司馬遷：《史記·吳王濞列傳》，第615頁。
 
(57)[漢]司馬遷：《史記·禮書》，第121頁。
 
(58)[德]羅曼·赫爾佐克：《古代的國家——起源和統治形式》(北京：北京大學出版社，1998)，趙蓉恒譯，第266頁。
 
(59)(60)管東貴：《從宗法封建製到皇帝郡縣製的演變——以血緣解紐為脈絡》，第164、111頁。
 
(61)瞿同祖：《中國封建社會》，第31-32頁。
 
(62)(67)[日]紙屋正和：《漢代郡縣製的展開》(上海：複旦大學出版社，2016)，朱海濱譯，第17-18、83頁。
 
(63)《孟子·盡心下》(北京：中華書局，2006)。
 
(64)白鋼：《中國政治製度史》(天津：天津人民出版社，2016)，上卷，第236頁。
 
(65)劉文瑞：《中國古代政治製度——地方體製與官僚製度》，第20頁。
 
(66)薩孟武：《中國社會政治史(先秦秦漢卷)》(北京：生活·讀書·新知三聯書店，2018)，第488頁。
 
(68)《馬克思恩格斯選集》，第4卷，第171頁。
 
(69)吳稼祥：《公天下：多中心治理與雙主體法權》，第264頁。
 
(70)範文瀾：《中國通史》，第5冊，第25-26頁。
 
(71)[明]陳邦瞻：《宋史紀事本末》(北京：中華書局，2015)，卷2。
 
(72)孫季萍、馮勇：《中國傳統官僚政治中的權力製約機製》(北京：北京大學出版社，2010)，第202頁。
 
(73)王宇：“從‘強幹弱枝’到‘天下一家’：論宋人對中央集權製批判的深化”，《政治學研究》3(2018)：94-102。
 
(74)白鋼：《中國政治製度史》，上卷，第238頁。
 
(75)[英]崔瑞德、魯惟一：《劍橋中國秦漢史》，第173頁。
 
(76)(77)(79)劉文瑞：《中國古代政治製度：地方體製與官僚製度》，第57、92、84頁。
 
(78)[美]陸威儀：《世界性的帝國：唐朝》(北京：中信出版社，2016)，張曉東，馮世明譯，第64頁。
 
(80)[唐]柳宗元：“封建論”，《柳河東集》，第46頁。
 
(81)孫季萍、馮勇：《中國傳統官僚政治中的權力製約機製》(北京：北京大學出版社，2010)，第181頁。
 
(82)[唐]柳宗元：“封建論”，《柳河東集》，第46頁。
 
(83)[美]費正清、賴肖爾：《中國：傳統與變革》(南京：江蘇人民出版社，1992)，陳仲丹、潘興明、龐朝陽譯，第61頁。
 
(84)[美]費正清：《美國和中國》(北京：世界知識出版社，1999)，張理京譯，第105頁。
 
(85)(93)錢穆：《中國曆代政治得失》(北京：九州島出版社，2012)，第167、168-169頁。
 
(86)[宋]葉適：“始論”，《葉適集·水心文集》(北京：中華書局，1961)，卷4。
 
(87)[元]脫脫等：《宋史·文天祥傳》(北京：中華書局，1977)，卷177。
 
(88)王宇：“從‘強幹弱枝’到‘天下一家’：論宋人對中央集權製批判的深化”，《政治學研究》3(2018)：94-102。
 
(89)吳稼祥：《公天下：多中心治理與雙主體法權》，第252頁。
 
(90)[宋]黎靖德編：《朱子語類》(北京：中華書局，1986)，卷108。
 
(91)[清]黃宗羲：“方鎮”，《黃宗羲全集》(杭州：浙江古籍出版社，1985)，第1冊，第22頁。
 
(92)[清]顧炎武：“郡縣論一”，《亭林先生遺書匯輯(四)》(南京：鳳凰出版社，2011)，第2527頁。
 

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