監察集權：從(cong) 宋代監司政治透視強郡縣國家的治理邏輯

作者：胡雲(yun) 、任鋒

來源：作者授權 伟德线上平台 發布，原載於(yu) 《學海》2020年第4期

內(nei) 容提要：在以郡縣製中央集權國家為(wei) 基本形態的政治結構中，宋代在中央與(yu) 地方的中層建製設置監司，形成一個(ge) 以監察集權為(wei) 特征的結構樞紐，推動了地方財政、法製和行政組織體(ti) 係的振興(xing) 與(yu) 運轉。這一製度形態在延續漢唐以中層監察區銜接國家治理係統的曆史經驗下，通過強化中層監察權對於(yu) 州郡的集權式監察，實現了財政係統和經濟體(ti) 係的集中管控，塑造了公共化司法係統和常規化的政治過程。立足於(yu) 曆史政治學視角，宋代監司政治構成了理解中國大一統憲製之監察權原理的重要案例。

關(guan) 鍵詞：監司；監察集權；中層治理；強郡縣國家；治體(ti)

監察權是不同政府體(ti) 係中的重要構成，確切來講，“監察在政治功能和政治機構中早已成為(wei) 必不可少的治道和治具”[1]。監察權的曆史揭示了關(guan) 於(yu) 塑造合理化政治結構的實踐曆程，這一曆程中既包含了對政治經驗中合理性成就的繼承規撫，又包含了不同曆史條件下的因時創新。伴隨著國家監察體(ti) 製改革各項舉(ju) 措的穩步推進，通過中國曆史憲製思維的自我理解，從(cong) 曆史政治學視角提煉出監察權傳(chuan) 統蘊含的更具解釋力的理論資源，是亟須應對的基源性課題。

政治文明與(yu) 政治科學範式的多元性為(wei) 監察權問題提供了更為(wei) 複雜的學理場域。一方麵，西方監察權理論及其憲製思想源流成了現代監察權理論的重要參照。在西方憲製傳(chuan) 統中，有關(guan) “一切有權力的人都容易濫用權力”[2]，“對抗性結構”“製衡執政官”[3]的相關(guan) 表述，確立了通過分權製衡對權力加以控製的立憲意誌。這一憲製傳(chuan) 統在現代理論體(ti) 係包含了兩(liang) 個(ge) 基本意向：西方政治理論家所關(guan) 注的核心是通過分權和製衡實現對政府的控製，分權製衡成了象征自由和優(you) 良政體(ti) 的重要標準。[4]另一方麵，正如馬漢寶（Herbert H．P．Ma）所說，“西方學者因為(wei) 語言不同的困難，以及除他們(men) 本國政治政製之外，不很注意他國的政製，所以這個(ge) 重要的中國監察機構，幾乎完全沒有為(wei) 人所留意”[5]。雖然，中國具有自覺意識的政治理論體(ti) 係日臻蓬勃，逐漸彌合了文化係統的隔膜，但中國傳(chuan) 統監察權展現在政治體(ti) 組織邏輯和行為(wei) 模式中的諸多深層原理仍然有待詮釋。由此觀之，我們(men) 既要對中西憲製精神進行深入辨析，又要通過傳(chuan) 統語境的現代轉換填補學理溝通的時空距離，在傳(chuan) 統政治的理論貢獻與(yu) 政治實踐的實質進展之間搭建有效的關(guan) 聯。

監司：郡縣製結構中的監察中層

若要將政治傳(chuan) 統中的智識資源轉化為(wei) 應用於(yu) 現代監察權建設的學理基礎，需要注重一般性理論的提煉和製度的實踐經驗。這意味著，對於(yu) 中國監察權傳(chuan) 統的理解，必然要深入政治體(ti) 係構造與(yu) 運行的曆史演示之中。

宋代監察權研究為(wei) 我們(men) 提供了一個(ge) 典型視角，尤其是聚焦於(yu) 台諫製度的討論，將監察權研究導入製度與(yu) 實踐相耦合的曆史脈絡之中，形成了對回應現實問題具有高度指示性的諸多原理。宋代台諫製度是塑造政治結構和影響秩序走向的重要製度構成，《宋史》以“立國之元氣”[6]定位宋代政治結構中的台諫權，台諫製度研究在監察製度史、監察法製史、監察理論研究等方麵取得的進展令人矚目。首先，監察製度史研究以製度的曆史沿革為(wei) 基礎，從(cong) 台諫的選用、建製、事權和功能考察台諫製度的政治功能，以虞雲(yun) 國的《宋代台諫製度研究》、刁忠民的《宋代台諫製度研究》[7]為(wei) 代表；其次，以張晉藩的《中國古代監察法製史》和盛洪的《憲政結構中的諫議製度及其現代意義(yi) 》為(wei) 例[8]，依據台諫製度的法政內(nei) 涵透視宋代的紀綱法程與(yu) 士大夫精神的雙重淵源，形成了監察權法政觀念與(yu) 製度形式的對照審視；再次，錢穆先生著眼於(yu) 元首與(yu) 政府二分的分析框架對監察權傳(chuan) 統中所蘊含的平衡和穩定政治結構的重要功能加以詮釋，在《國史大綱》《中國曆代政治得失》等著作中均對宋代台諫製度進行了重點論述[9]；另外，任鋒立足治體(ti) 論，闡發了宋代政治結構中君主、宰相與(yu) 台諫相維相製的憲製功能[10]。顯然，以台諫製度為(wei) 視角，可透視中國監察權傳(chuan) 統所包含的極為(wei) 豐(feng) 富的政治經驗和學理資源，這也使得監察權傳(chuan) 統所源生的對於(yu) 政治正當性的立意和建立合憲政治的曆史精神得以被重新認識。

宋代政治結構中的監察權包含了內(nei) 外相維兩(liang) 個(ge) 層麵。所謂內(nei) 外相維，即大一統政府體(ti) 係中央與(yu) 地方之間的建製關(guan) 聯與(yu) 政治整合。在台諫製度之外，作為(wei) 構造宋代中央與(yu) 地方治理係統的監司製度所包含的重要治理功能未能得到揭示。呂中《大事記講義(yi) 》有載：“祖宗綱紀之所寄，大略有四：大臣總之，給舍正之，台諫察內(nei) ，監司察外。”[11]綱紀是北宋政治構成所依據的根本性製度安排，其中核心建製之一是處於(yu) 中央政府與(yu) 地方州縣之間的中層監察權。在呂中的論述中，與(yu) 台諫製度相結合，監司製度是宋代在大國集權政治的曆史條件下組織和維持政治體(ti) 秩序的製度支撐。可見，“監司製度對於(yu) 宋代政治立國的核心價(jia) 值亟須正視，這意味著我們(men) 可能應將目前以（中央）台諫為(wei) 中心的監察權考察適當調整為(wei) 以監司為(wei) 先行（基礎）的立國憲製透視”[12]。這一論斷啟發我們(men) 應當更加重視監察權傳(chuan) 統的經驗觀感與(yu) 實踐正當性，監司製度揭示出郡縣製大一統政治體(ti) 係通過監察權組織和維護中央與(yu) 地方關(guan) 係的建製傳(chuan) 統，對於(yu) 監司製度的理解需要深入到創設製度的法政立意和這一製度的實踐邏輯之中。

呂中將監司論定為(wei) 宋代“祖宗紀綱”，可見監司是宋代立國憲製的基礎構成，理解這一論斷需要把握監司在政治係統中的基本建製和製度功能。在政治結構上，平田茂樹在討論宋代“作為(wei) 地方監察中心的路官問題”時提出，宋設立路為(wei) 地方建製，采用“中央—路—州—縣”的建製體(ti) 係，但是，路一級所設置的監司的確不同於(yu) 一般的行政建製而是表現為(wei) 獨特的監察屬性，在這一層級“經常性地設置被總稱為(wei) 監司的若幹長官，分別負責人事、警察、軍(jun) 事、財政等方麵，肩負著結合州與(yu) 中央政府的重要職責”。如其所述，路一級顯然是居於(yu) 中央政府與(yu) 地方州縣之間的中層建製，從(cong) 空間來看，這一中層建製“實質上強化了立於(yu) 州之上的大地域行政區特征”[13]，其重要功能在於(yu) 銜接中央與(yu) 地方。從(cong) 製度功能上來看，監司主導的中層建製並非一個(ge) 純粹的行政建製，而是以監察權為(wei) 基本屬性，這個(ge) 建製中層的監察單位囊括了地方治理的各個(ge) 關(guan) 鍵部門，在事權上體(ti) 現了集中性。

葉適在《水心別集》中以《監司》專(zhuan) 論：

“州郡眾(zhong) 而監司寡，謂州郡之事難盡察也，故置監司以察之。謂州郡之官難盡擇也，故止於(yu) 擇監司亦足以寄之。……奉行法度者，州郡也；治其不奉行法度者，監司也。故監司者，操製州郡者也；使之操製州郡，則必無又從(cong) 而操製之，此則今世所以置監司之體(ti) 統當如是矣。”[14]

從(cong) 葉適的敘述可知，監司的主要功能在於(yu) 監察州郡事務、選任州郡官員，貫徹法製與(yu) 治理不法。依托於(yu) 監司的監察權在功能上體(ti) 現為(wei) 一個(ge) 行政、司法與(yu) 監察的結合，在州郡的行政體(ti) 係之上塑造了一個(ge) 以監察屬性為(wei) 核心的治理中層對於(yu) 地方實施“操製”。葉適認為(wei) 監司的功能在於(yu) “操製州郡”，表明了監司的核心職權是對於(yu) 州郡進行統籌和控製，“必無又從(cong) 而操製之”，進一步強調了監司相對中央在州郡治理上具有一定程度的自主性。葉適在論證宋代治理規模時，尤重監司之體(ti) 統，監司在穩定宋代治理格局上的重要性體(ti) 現在保障州郡治理的精細化（“盡察”），以及州郡在人事、法製和司法方麵的統籌和監管。

宋代監司製度延續了漢唐對大規模郡縣國家治理的思路。漢代在州一級設置監察區負責監察和調解郡縣治理，從(cong) 漢哀帝時期（建平二年）朱博提出恢複刺史製度的奏對中可以看出漢代中央政府在中層建製設置監察區的政治意圖，“漢家至德博大，宇內(nei) 萬(wan) 裏，立置郡縣。部刺史奉使典州，督察郡國，吏民安寧”[15]。在廣闊的疆域規模下，中央政府對於(yu) 郡縣吏治民情的控製和調節以中層監察區為(wei) 憑借。唐代去掉郡一級行政建製，358個(ge) 州府和1551個(ge) 縣構成了地方治理的建製格局[16]，通過設置十道（706年）監察區來監察和整合地方治理，以“治道通明無屈撓者”[17]監察州部，管轄諸道。在中央到地方之間設立固定的監察通道正是為(wei) 了平衡幅員遼闊的國家疆域、龐大的官僚規模與(yu) 地方治理質量之間的關(guan) 係。[18]漢唐兩(liang) 個(ge) 曆史時期在促進中央政府對於(yu) 郡縣的控製上都采用了在建製中層設置監察大區的製度形式，監察大區儼(yan) 然成為(wei) 了維係中央與(yu) 地方的樞紐。同時，通過監司對於(yu) 地方進行統轄和督察在一定程度上緩解了州郡數目過多帶來的治理壓力，使得中央政府的統治和治理行為(wei) 能夠憑借監司有效延伸到地方。

宋代的監司製度延續了漢唐以中層監察區銜接中央和郡縣的基本方式，“監司之職，臨(lin) 按一路，寄耳目之任，專(zhuan) 刺舉(ju) 之權”[19]，監司總理各路事務，以刺舉(ju) 之權為(wei) 專(zhuan) 有，衡準地方治理活動的優(you) 劣，這是宋代延用漢唐時代製度的用意。而宋代對於(yu) 監司製度的顯著強化則受到宋初政治體(ti) 係重建議程的驅動。首先，監司是宋代組織政權的關(guan) 鍵一環，“分天下為(wei) 郡縣，總郡縣為(wei) 一道，而又總諸道於(yu) 朝廷，委郡縣於(yu) 守、令，總守、令於(yu) 監司，而又察監司於(yu) 近臣。此我朝內(nei) 外之紀綱也”[20]。從(cong) 建製序列上，監司所在的路（道）勾連了中央與(yu) 郡縣。從(cong) 責任體(ti) 係上，監司統轄和監督地方郡縣的行政負責人，而對於(yu) 監司的統轄則又歸於(yu) 中央政府。其次，監司從(cong) 建製和責任體(ti) 係上組織了全國性的政權網絡，中層監察權進一步使得宋代政治在強化中央集權與(yu) 促進地方整合的雙重路徑之間形成了合理的融合。從(cong) 李燾的論述中可知，監司的強化是以北宋的中央集權路線為(wei) 導向的，“收鄉(xiang) 長、鎮將之權，悉歸於(yu) 縣；收縣之權，悉歸於(yu) 州；收州之權，悉歸於(yu) 監司；收監司之權，悉歸於(yu) 朝廷”[21]。曆史環境深刻影響了宋代立國建製的程式，宋代統治者致力於(yu) 快速消除地方分裂勢力並重塑中央政府對地方的控製力，這一過程中，監司統合地方郡縣又歸附於(yu) 中央政府，成了構建宋代郡縣製中央集權的關(guan) 鍵要素。然而，在強化中央集權的路線之外，監司對地方財政、司法和行政的監察與(yu) 協調，對政治過程的疏通，以及對地方政治、經濟與(yu) 文化的整合，都促進了社會(hui) 力量的上浮和民眾(zhong) 需求的有序表達。從(cong) 這一層麵來看，監司為(wei) 大規模郡縣國家在強化政權與(yu) 有效治理的兩(liang) 個(ge) 需求之間提供了協調機製，“成功地在政治上建立一種機製，以求在所謂‘內(nei) 外之間’，即中央政府和地方政權間，保持一種積極有效的平衡”[22]。

位於(yu) 宋代建製結構中層的監司，表現出了高度集權化的特征。葉適在《上孝宗皇帝劄子》中說，宋代立國，“國家規模，特異前代，本緣唐季陵夷，藩方擅命，其極為(wei) 五代廢立，士卒斷製之禍，是以收攬天下之權，銖分以上悉總於(yu) 朝”[23]。立國於(yu) 亂(luan) 世，促使宋代進一步削弱和抑製漢唐傳(chuan) 統中的準封建化因素，在實踐議程中對鞏固集權體(ti) 製和夯實郡縣秩序的雙重要義(yi) 進行了強化升級，由此塑造了近世立國的強郡縣製特征。宋初州郡建製恢複地方秩序，采取“以文臣知州，以朝官知縣，以京朝官監臨(lin) 財賦”[24]的方式重組地方行政體(ti) 係，解決(jue) 五代藩鎮時期地方專(zhuan) 擅財權與(yu) 兵權的弊端，祛除地方的分裂力量，從(cong) 而形成以郡縣製為(wei) 基礎的中央集權國家規模。宋代監司在這一重大的立國任務中發揮了關(guan) 鍵性的作用，太宗、太祖“裂方鎮之地而置轉運；罷刺史，而遣士大夫行郡事”[25]，宋初形成了以士大夫承擔行政職能、以監司（轉運使）監察州郡治理事務的基本方案。州郡受監司的統一監察而不再受藩鎮的控製，監司通過對地方事務的歸口管轄使得州郡的一切庶政盡受製於(yu) 中央政府。在機構設置上，地方監司在機構上常設轉運司、提點刑獄司和提舉(ju) 常平司，總理地方監察權，而在宋代初期至神宗熙寧元年（1068）的百年之間，監司的監察權又高度集中於(yu) 轉運使司。在事權範圍上，轉運使通過統製州郡的以財政為(wei) 中心的經濟事務，逐步擴展到對行政和刑獄等領域的集中統轄。“監司不僅(jin) 承擔對州縣的行政監察，而且還負有監察州縣司法的重要職責，對州縣的刑、民審判皆有權監督。”[26]由此，州郡之內(nei) 的經濟事務、行政吏治、軍(jun) 政、司法、自然災害和公共工程等都歸屬於(yu) 監司的監察範圍之內(nei) 。[27]

監司政治對於(yu) 構建宋代治理秩序的顯著作用尤見於(yu) 立國時期，而後成為(wei) 宋代實施集權治理的重要製度基礎。位於(yu) 中央政府與(yu) 地方州郡之間的監司具有雙重功能，以集權式的監察形成了對州郡各項事務的整體(ti) 控製和調解，另一方麵，作為(wei) “耳目之任”的監司成了中央政府整合地方和掌握治理活動的重要渠道。監司的集中監察對於(yu) 宋代立國時期逐步實現國家治理係統的一體(ti) 化和常規化至關(guan) 重要，宋承襲漢唐以中層監察區銜接中央與(yu) 地方的製度成就，進一步以監察集權的形式漸進地鞏固了宋代的政治格局。上述討論把我們(men) 的目光引向了作為(wei) 宋代政治係統中層建製的監司，以及中國曆史強郡縣國家傳(chuan) 統下依靠中層監察權銜接中央與(yu) 地方的實踐邏輯。在宋代立國時期，監司對於(yu) 州郡的集權式監察圍繞著財政、司法和行政體(ti) 係三個(ge) 層麵的監察逐步展開。

財政統製與(yu) 監司的事權擴展

對於(yu) 宋代建國初期來說，財政權的集中具有重要的戰略意義(yi) ，一方麵摧毀了地方割據的經濟來源，為(wei) 宋代持續的軍(jun) 事行動提供支撐，另一方麵則在於(yu) 通過財政管製為(wei) 地方的道路、交通、農(nong) 田水利、賑災等公共工程和治理活動提供了財政基礎。前者服務於(yu) 宋代政權建設和鞏固的目標，後者則是出於(yu) 恢複地方生活秩序的需要。宋代對於(yu) 地方財政的管理以及進而衍生的對於(yu) 經濟活動的管製和幹預促進了監司在事權範圍上對其他領域的擴展。

“太祖之製諸鎮，以執其財用之權為(wei) 最急”[28]，正如葉適所說的“銖分以上悉總於(yu) 朝”，監司的首要職能是恢複中央政府對州郡財政的控製，重塑地方資源的支配能力，先行措施是通過強化監察來實現中央政府對地方經濟的“統製”。徐鬆在《宋會(hui) 要輯稿》有述，“諸路各任所見，無所統製，恐經久誤大計”[29]，對於(yu) 地方經濟進行集中“統製”的治理需求來源於(yu) 中央政府降低治理成本和提高地方治理效率的雙向考慮，因“隻得一漕足矣，用兩(liang) 漕事不專(zhuan) 一”[30]，從(cong) 治理成本的角度考慮，“若置兩(liang) 漕，倍有費耗”[31]。經濟的集中監管包含了整合和協調地方經濟資源的政治社會(hui) 功能，“諸道轉運視所部為(wei) 一家，周知經費而通融有無”[32]。可以看出，穩固財政是宋初恢複地方秩序的先行目標，通過監察權對於(yu) 各路財政的統一管製實現了中央政府對於(yu) 地方資源的支配和掌控，這使得肩負財政監察職責的轉運司不得不介入與(yu) 財政相關(guan) 的經濟事務中去。據《續資治通鑒長編》，開寶至雍熙年間轉運在經濟方麵的監督職能包括“調發軍(jun) 儲(chu) ”“統一稅製”“監督和控製物價(jia) ”“檢視倉(cang) 廩府庫”“鹽務流通”“核定茶稅”等。在正式製度中表達為(wei) 對於(yu) 地方經濟治理權的集中，設置於(yu) 乾德年（920年左右）的轉運使承擔地方監察職能，“始置諸道轉運使，以總利權”[33]。以“總利權”為(wei) 基礎進一步延伸到諸如保障財賦運輸、修建道路和水路運輸工事所包含了社會(hui) 生產(chan) 建設，以及與(yu) 之相關(guan) 聯的行政和司法事務。例如，察“舊政之不便者”，調整行政區劃，視察“治事”和“民訴”不便，治理盜賊，布告政令，政策建議等職能[34]。顯而易見，服務於(yu) 財政和地方經濟製度的整頓，轉運司在致力於(yu) 增強地方經濟產(chan) 出和稅收能力的同時自然地介入到了地方治理的其他公共領域之中，由轉運司通過經濟和財政監察推動全國性的資源整合在一定程度上塑造了地方的行政和司法秩序。

監司的職權深入州郡，“形成了一個(ge) 比中央計司更直接、更具體(ti) 、更貼近的督責機構”[35]，轉運使“掌握經度一路財賦，而察其登耗有無，以足上供及郡縣之費。歲行所部，檢察儲(chu) 積，稽考帳籍，凡吏蠹民瘼，悉條以上達，及專(zhuan) 舉(ju) 刺官吏之事”[36]。很顯然，中央政府憑借監司將控製力滲透到郡縣，與(yu) 此同時，民眾(zhong) 的需求和地方治理效果通過監司實現了向上的傳(chuan) 達。乾德年宋太祖詔令中說，“諸道轉運使如見三司行下公事有不便與(yu) 民者，許直具事狀以聞，不得隱避”[37]。在職權範圍上，除了行政監察與(yu) 財政監察，“民之休戚，獄訟錢穀，無所不當問”[38]，乾德元年（963）在地方端正轉運使的職權，“本以總利權耳，而兼糾察官吏自此始。厥後有判官，有副使，又有提點刑獄，皆所以糾察官吏”[39]，此時轉運使的監察職權得到了明確地規定，並將地方司法權增補了進來。太平興(xing) 國二年（977），太宗進一步擴展了監察權在地方上的職權範圍，“令（轉運使）直屬京師，郡長吏得自奏事。自是而後，邊防、盜賊、刑訟、金穀、按廉之任，皆委於(yu) 轉運使”[40]，監察權由此統攝了地方行政和司法領域的職能，所謂一路之事無所不總。

監司的集權化根源於(yu) 中央權力直接參與(yu) 地方事務的有限性，實現國家整合的意誌是這一進程的主要動力。在一個(ge) 統一的政治空間裏，監司以對財政和經濟秩序的監管為(wei) 中心，逐步擴展到對地方生產(chan) 與(yu) 生活的各個(ge) 領域的整合，組織起整體(ti) 性的政治係統。然而，作為(wei) 秩序的捍衛者，司法係統的重建則確立起保障政治結構穩定持久的基礎，這一過程圍繞監司所推動的地方司法秩序的規範化和公共化進程而展開。

監司的司法功能與(yu) 法製的公共化

紀綱法度的一體(ti) 化是宋代國家構建的重要議程，中央政府在州郡的司法權威是通過監司統一法製體(ti) 係和重塑司法程序實現的。財政監察所涉及的形成核定稅製、物價(jia) 和調解經濟糾紛等公共行為(wei) 指向了地方治理的法製維度，此外，宋初政權在逐步恢複治理秩序的過程中，需要憑借統一的、完善的法製體(ti) 係對統治疆域形成勾連和凝聚。基於(yu) 此，監司的司法功能表現為(wei) 統一刑罰和調解冤獄，改革地方司法體(ti) 係，以及貫徹中央政府法製理念等相關(guan) 舉(ju) 措。呂中在《類編皇朝大事記講義(yi) 》反思五代分裂之禍時評道：

“天下之所以四分五裂者，方鎮之專(zhuan) 地也；幹戈之所以交爭(zheng) 互戰者，方鎮之專(zhuan) 兵也；民之所以苦於(yu) 賦繁役重者，方鎮之專(zhuan) 利也；民之所以苦於(yu) 刑苛法峻者，方鎮之專(zhuan) 殺也；朝廷明令不得行於(yu) 天下者，方鎮之專(zhuan) 繼襲也。”[41]

可見，作為(wei) 核心政治要素的土地、軍(jun) 事、稅役、刑法和官員選任權的私有和專(zhuan) 權是造成地方分裂的重要原因。“以防弊之政，為(wei) 立國之法”[42]是宋代立國的曆史路徑，政權體(ti) 係的集中化進程是一個(ge) 權力與(yu) 製度體(ti) 係的規範化和一體(ti) 化的過程，這一過程需要通過公共化的政治力量在地方上塑造具有普遍適用性的治理模式。由監司所推動的刑獄審查和司法建設是重塑州郡公共法製秩序的重要步驟。通過監司整頓司法包含兩(liang) 種主要形式，其一，派遣監察官員明訟恤獄，即公開司法和寬解刑獄。太宗時期，“遣殿中侍禦史李範等四十人分往江南、江浙、西川、荊湖、嶺南等道按問刑獄。情得者，即決(jue) 之。若須證逮者，並具獄、論如律。吏之弛怠者，劾其罪以聞。其臨(lin) 事強明、刑獄無滯者，亦以名來上”[43]。另一種形式則是加強地方的司法監察，而後轉變為(wei) 調整地方司法的主要方式，“置諸路提點刑獄司，常命參官主之，管內(nei) 州府十日一具囚帳供報，有疑獄之未決(jue) 者，即馳傳(chuan) 以視之。州郡敢積稽留大獄，久而不改，及以偏辭按讞，情不得實，並官吏用情者，悉以聞”[44]。

通過中央派遣專(zhuan) 使的方式對地方司法進行監察必然麵臨(lin) 著地理距離和時間維度上的困難，因而，由監司監察司法過程和裁奪刑律成了宋代地方治理的常規舉(ju) 措。從(cong) 以上兩(liang) 種方式可以看出，司法監察並不隻是停留於(yu) 司法過程監察，即所謂的“檢會(hui) 條貫”[45]，而是包含了一定的司法裁決(jue) 權。淳化三年（993），“比者申命使臣分聽獄訟，徒終歲序，蔑有平反，曷助哀矜，祇增煩擾，其諸路提點刑獄司宜罷，以其事歸轉運司”[46]。派遣使臣參與(yu) 案件審理未能明顯改善地方司法狀態，因而將各路的刑獄管理裁撤，由轉運司統一行使司法職權，監察權對於(yu) 司法權的吸納代表了監察權對地方治理權的進一步集中。

葉適所謂監司“治其不奉行法度”的職權，實際上是通過司法監察抑製州郡司法係統中任意執法的現象，而監司對於(yu) 司法權的掌握意味著監察權具有了司法裁決(jue) 權，監司所承擔的監察權與(yu) 實際裁決(jue) 權的混融進一步強化了監察集權在州郡治理上的強度。“監司長官對於(yu) 有些地方官的失職行為(wei) 可以根據法律規定自行處理，即所謂的‘按治’”[47]，以監司對民間訴訟的複審和行政訴訟的直接審理為(wei) 範例。對於(yu) 民事訴訟的複審包含了司法審查權和終審權，“監司是朝廷派出的監察機構，在司法上主要負責審查地方審理的案件，平反冤獄，監督地方官吏，使之依法審判”[48]。“令諸路監司州縣，將民戶陳訴事務，並仰長官躬親(qin) 審詳，依公理斷，無致少有偏曲。”[49]對於(yu) 州縣糾紛訴訟的“躬親(qin) 審詳”意味著監司直接處理民間訴訟並形成決(jue) 議。在提刑司未能成為(wei) 常設機關(guan) 的近一百年裏（神宗熙寧元年提刑司成為(wei) 司法常設機構），這一職權由轉運使司集中行使。提刑司成為(wei) 地方監司常設機構之後，死刑和重大案件的最後裁決(jue) 同樣屬於(yu) 監司的職權範圍。[50]而對於(yu) 地方官吏的監察借由司法方式得到了加強，“諸州長吏有罪”或是“違製稱失者”，“亦須審詳，失錯情輕者，明件條奏，使不能因緣為(wei) 奸，輕重其法”[51]。監察權與(yu) 司法權的融合本質上是通過監察權恢複地方司法體(ti) 係並加強法製的控製力，又憑借司法權很大程度上提高了監察權的事權範圍和強度。正如《通典》所載，“提刑一司，雖專(zhuan) 以刑獄為(wei) 事，封樁錢穀，盜賊，保甲，軍(jun) 器，河渠，事務寖繁，權勢益重”[52]。監察權的集權程度在整合司法功能的過程中得到了進一步的擴展。

同時，提升州郡法製體(ti) 係的精密性和有效性一方麵取決(jue) 於(yu) 對於(yu) 社會(hui) 生活進行調解和控製的強度，另一方麵取決(jue) 於(yu) 民眾(zhong) 是否接受規則和裁決(jue) 並自覺地遵守法製體(ti) 係所塑造的社會(hui) 秩序。端拱元年太宗謂宰相曰“國之興(xing) 衰，視其威柄可知矣”，“思與(yu) 卿等謹守法度，務振紀綱，以致太平”。[53]可見統一紀綱的長遠功效在於(yu) 統治權威的貫徹，宋代前期恤刑治獄和肅清民冤的治理思路是通過監司對地方司法的整肅和對司法行為(wei) 的補充落實的。以《文獻通考》所載太宗選任張齊賢為(wei) 江南西路轉運使以寬“憲網之密”為(wei) 例，任命監察官員改革地方司法的政治意圖在於(yu) 安頓民心，“是皆相循習(xi) 所致也，一賢改為(wei) ，其利民如此”[54]。雖有以台官派遣和別置提刑司來貫徹中央法製理念的先例，但由於(yu) “未嚐有所平反”將司法監督和恤刑治獄的職權“盡歸其事於(yu) 轉運”，以常規化的司法監察和裁決(jue) 程序代替了臨(lin) 時性的朝官巡曆，中層監察權因其深入郡縣治理體(ti) 係的特質，具備了貫徹和落實中央政府法製理念無法代替的優(you) 勢，保障了地方法製的公共化和精密化。

顯然，監司是宋代政治結構上的一個(ge) 集中的調節樞紐，與(yu) 分權和製衡理論對於(yu) 監察權的經典論證並不吻合，中層監察權對於(yu) 司法功能的兼容促進了宋代法製體(ti) 係的公共化，並在中央的治理理念與(yu) 社會(hui) 民情之間形成了一個(ge) 整合機製。正如邁克爾·曼提到的，司法所代表的強製性的普及能夠“把相似的生活方式和文化傳(chuan) 布於(yu) 全部人口，打破地方的獨立發展，強迫地方形成更大的同一性”[55]，但這種同一性必須要與(yu) 民眾(zhong) 的接受和擁護相一致才能得到鞏固。宋代統一法製體(ti) 係的政治舉(ju) 措帶來的治理效果是促進了中央權威的下滲並重塑了地方司法秩序，與(yu) 此同時，完善的法製體(ti) 係為(wei) 民眾(zhong) 從(cong) 事生產(chan) 和生活的基本權利提供了有效的保護，逐漸鞏固了社會(hui) 對宋代政權的信任和認同。

政治過程的重塑與(yu) 吏治振興(xing)

政治組織係統的整體(ti) 化和政治過程的疏通是維持大一統國家規模的關(guan) 鍵所在，這一項被稱為(wei) 政治結構的“格式化”[56]的過程，在宋初主要表現為(wei) 監司對於(yu) 郡縣行政官僚體(ti) 係的整飭。新政權初步建立之際，恢複政治秩序、保障跨越疆域的信息溝通、推進常規性政府事務的穩步運行等一係列的目標，被融入“端正上下之敘、立定紀綱”的政治基調。司馬光於(yu) 《上謹習(xi) 書(shu) 》一文中指出：太宗、太祖為(wei) 防範分裂之弊端，“於(yu) 是節度使之權歸於(yu) 州，鎮員之權歸於(yu) 縣。又分天下為(wei) 十餘(yu) 路，各置轉運使，以察州縣百吏之臧否，複漢部刺史之職，使朝廷之令必行於(yu) 轉運使，轉運使之令必行於(yu) 州，州之令必行於(yu) 縣，縣之令必行於(yu) 吏民，然後上下之敘正，而紀綱立矣”[57]。可見，傳(chuan) 遞政令、推動政令的逐級實施是轉運使的重要職能，宋代中央權力深入州郡很大程度上是憑借對於(yu) 政治過程的疏通，使得中央政府的政令能夠在州郡得到傳(chuan) 遞和實施，中央與(yu) 地方之間緊密銜接又上下有序，奠定了宋代紀綱秩序。正是由於(yu) 監司所具備的貫通政治過程的重要功能，通過強化監司恢複州郡治理成了一項現實選擇。所謂轉運使在州郡“振舉(ju) 職業(ye) ”，“轉運統諸州職也，以一身之貴，庇一州之事”[58]，確切地顯示出宋代治理係統中監司對州郡進行集權式治理的模式。其製度意義(yi) 在於(yu) ，將州郡事務集中寄托於(yu) 監司，通過對地方官僚體(ti) 係的規範和控製、行政官員和社會(hui) 人才的管理和流通，從(cong) 而形成上下一體(ti) 、連貫暢通的政治體(ti) 係。

宋代縱向權力架構的基本形態是疆域之內(nei) 所構造的以郡縣為(wei) 建製基礎的行政體(ti) 係，重振政治過程對於(yu) 中央政府強化在地方的施政效力而言利害攸關(guan) 。太宗時期，禦史中丞劉溫叟在上疏中談及百司不振，反映了宋初期官僚體(ti) 係的管理不善、職能低效和考核廢弛等問題，“雖檢閱具存於(yu) 往冊(ce) ，而舉(ju) 行須在於(yu) 攸司”[59]，“舉(ju) 行”意為(wei) 執行，組建高效的行政體(ti) 係才能使得中央政府的製度政令得到落實，然而“五代以來，節度使補署親(qin) 隨為(wei) 鎮將，與(yu) 縣令抗禮，凡公事專(zhuan) 達於(yu) 州，縣吏失職”，縣級行政體(ti) 係被節度使廢棄意味著割據勢力獲取了地方治理上的最高權威，而趙普所獻之策是“還統於(yu) 縣，使鎮將所主，不及鄉(xiang) 村，但郭內(nei) 而已”[60]。歸還統治權於(yu) 郡縣的目標在於(yu) 健全縱深於(yu) 疆域末梢的組織體(ti) 係，宋初的統治者強力推進官僚行政體(ti) 係重塑的目標在於(yu) 徹底清除遺留於(yu) 地方的分離勢力並增強宋代政權的滲透力和控製力，所謂“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，叱吒變起，無有留難，而天下之勢一矣”[61]。正是宋代立國時期鞏固政權一體(ti) 化的進程，使得監察權超越規範權力的意義(yi) 具有了秩序建構的政治功能，監司的製度意義(yi) 不止於(yu) 監督和限製行政權力，而在於(yu) 強化中央政府對地方官僚體(ti) 係的控製和協調，通過貫通中央政府和地方治理網絡實現國家與(yu) 社會(hui) 之間的維係與(yu) 互動。

具體(ti) 來看，監司所享有的舉(ju) 刺權並非簡單地表現為(wei) 對各個(ge) 行政部門專(zhuan) 營性權力的製衡，而是通過對治理人的管理和配置，以及貫徹普遍有效的行政規則，在地方形成合理均衡的政治安排。監司的職權囊括了官員舉(ju) 薦或彈劾、人事調配，甚至享有對官員的違法行為(wei) 予以處罰的權力。“監司之職，其一道守令之觀望”[62]，在呂中的描述中，太宗重視以轉運監察各路官吏，在於(yu) “國初不輕用人”“擇之精而任之久”[63]的治官思路。而監司經營一路，其核心職能是舉(ju) 廉律貪，使得賢良得到鼓舞，貪瀆望風解印。由此觀之，監司對於(yu) 州郡行政體(ti) 係的監察表現為(wei) 舉(ju) 振職業(ye) 使得各歸本職、政有所出，而且還發揮了端正吏治風化和政治激勵的功能。

監察權相對於(yu) 行政權的法理關(guan) 係顯然與(yu) 流行理論中所定位的分權製衡原理有很大不同，從(cong) 宋代國家建構的事實路徑可以看出，監司所代表的大一統國家結構中的中層監察權是實現政權鞏固和國家整合的關(guan) 鍵支柱。集權化是監司的核心特征，而能夠在地方上實現集權化治理則需要依托監司超越品階和官職序列的政治責任和權威。太宗詔書(shu) 中言明：“諸道轉運使，各察舉(ju) 部內(nei) 知州、通判、監臨(lin) 物務京朝官等。”[64]由此形成了一路之官吏統籌於(yu) 監司，監司之監察權又經綸於(yu) 轉運的模式。“天下之事，散在諸路，總製於(yu) 監司，察官吏，平訟獄，考疾苦。”[65]借助於(yu) 監司總製一路的結構性功能，中央權力不僅(jin) 通過行政體(ti) 係得以延伸到地方，同時中央政府也借由大區監察增強了對於(yu) 行政體(ti) 係本身的管控。監察權對於(yu) 行政體(ti) 係、司法訟獄的約束和補正，在地方積極地推動治理效果的檢驗和治理資源的調控，監司的集權化為(wei) 我們(men) 展示了大疆域國家實現上下整合的製度範例。由此可見，相對於(yu) 西方憲製傳(chuan) 統中通過分化和製衡行政權力實現良好治理的思維，宋代治理係統中層的監察集權，其結構功能並不在於(yu) 分立和限製政府，而在於(yu) 聯結和強化政府。在郡縣製曆史中，這種中央集權與(yu) 中層監察集權並行的建製傳(chuan) 統包含著集權與(yu) 分治相參的製度技藝。渠敬東(dong) 認為(wei) ，“集權式治理並不助於(yu) 國祚永續，如何疏通上下關(guan) 係也是最大的困難之一”[66]，中層監察集權的實踐用意則是在中央集權與(yu) 地方治理之間形成平衡，塑造上下一體(ti) 而又相維相製的治理格局。

監司的集權化屬性蘊含著治法與(yu) 治人二維的統合，既注重紀綱程序所維護的穩定持久的法政秩序，又將治理人的認知架構、實踐潛能和政治德性融入其中。《曆代名臣奏議》中範祖禹有述，“夫監司付以一路，守臣付以一郡，縣令付以一縣，皆與(yu) 天子分土而治者。”[67]所謂“分土而治”實則是在鞏固統一政權的基礎上賦予了監司和郡縣較大程度的自主性，對於(yu) 監司的賦權尤其謹重。太宗任命範旻為(wei) 轉運使時提到，“朕委卿以方麵，凡除去民隱，漕輦軍(jun) 儲(chu) ，悉許便宜從(cong) 事，不用一一中覆也”[68]。委派近臣主導監司是宋代的治理慣例，任命可靠的治理人出任轉運使並領導各路監司，目的在於(yu) 更好地依據民瘼民隱，調度政令，形成更具回應性和指向性的治理政策。在監司這一關(guan) 鍵的中層結構單位上，更為(wei) 鮮明地表現出宋代注重任人與(yu) 端正紀綱製度相輔而行的憲製底色，這一製度現象深化了我們(men) 認識中國傳(chuan) 統治理結構的論述空間。

相較於(yu) 以權力政治為(wei) 核心的憲製理解，監司集權體(ti) 現了治道傳(chuan) 統與(yu) 政治責任對於(yu) 政治體(ti) 係的深層規約。監司對於(yu) 地方事務進行集權化監察的同時，還通過主導人事舉(ju) 薦和任用形成政治責任的串聯。在人事舉(ju) 薦和監督這兩(liang) 個(ge) 方麵均以監司為(wei) 中心形成責任鏈，“嚴(yan) 連坐之罰”與(yu) “定舉(ju) 官之賞”[69]相並行。從(cong) 具體(ti) 條陳來看，“擇守令必擇之轉運，舉(ju) 轉運必擇之近臣”的選任方式體(ti) 現了通過便於(yu) 觀察的舉(ju) 薦都推舉(ju) 賢能的原則，監司主導郡縣官員的舉(ju) 薦又須承擔郡縣官員治理不力的連帶責任。以宋真宗時期的具體(ti) 方案為(wei) 例，“詔諸路官吏蠹政害民，轉運使、提點刑獄官不舉(ju) 察者坐之”[70]。在郡縣官員的舉(ju) 薦選任和政治作為(wei) 這兩(liang) 個(ge) 方麵，監司都負有重大責任。采用這一機製的目的在於(yu) ，在保障地方官員遵守權力職守之外，通過優(you) 化選任和強化責任關(guan) 聯形成更為(wei) 審慎合理的政治安排。正是由於(yu) 監司在郡縣人事安排上的關(guan) 鍵作用，監司官員的心智與(yu) 作為(wei) 對於(yu) 生民休戚和郡縣政治得失至關(guan) 重要。右司諫陳旭提出，“朝廷有意天下之治，宜自轉運使始”，監司官員不能單以權位職業(ye) 為(wei) 重，而應該以“公正、明斷、惠愛”的公共道義(yi) 與(yu) 典製規範為(wei) 本，不使監司官員的個(ge) 人進取之心妨害一道生民之命為(wei) 重。[71]可見，監司的集權治理是宋代實現紀綱與(yu) 仁意相維之治的具體(ti) 路徑，將治法、治道與(yu) 治人轉化為(wei) 整合性的實踐關(guan) 係，圍繞中央政權的平衡穩固與(yu) 地方治理的協調施展構建起上下一體(ti) 的公共治理秩序。

在回顧宋代監司何以憑借監察集權塑造地方治理秩序、促進中央集權國家實現上下整合的曆程中，能夠恰切地對“合法性暴力”與(yu) “官僚製國家”等理論作為(wei) 中國傳(chuan) 統秩序構建原理的論斷形成反觀。[72]自漢唐延續至宋代的監司製度在郡縣的組織與(yu) 整合方麵扮演了重要的角色，超越了所謂君主官僚製的支配性邏輯，而監察集權的實質則是通過合理地銜接和協調中央與(yu) 地方、國家與(yu) 社會(hui) 、政治與(yu) 民眾(zhong) 等多個(ge) 結構維度，締造了平穩運行的治理秩序。正如邁克爾·曼所說的，“不能有效地傳(chuan) 遞信息、人員和資源，任何權力都不可能存在”。[73]根據上述內(nei) 容，在宋代國家治理係統建立的過程中，在建製中層形成的以監察權為(wei) 主導的機製，推動地方的財政、法製和行政體(ti) 係的振興(xing) 與(yu) 運轉，是宋代形成一體(ti) 化政權網絡和治理規模的製度基礎。

大一統憲製：監察權傳(chuan) 統的曆史起始條件

西方憲製理論倡導良好的治理必然要求政府走向穩固的分權與(yu) 製衡體(ti) 製，然而，當我們(men) 考察監察集權作為(wei) 大規模郡縣國家監察權形態時不難發現，在中央政府與(yu) 郡縣之間的中層建製，監察權以高度集權的形式銜接了政權體(ti) 係並支撐了國家與(yu) 社會(hui) 的有序整合。將討論監察權問題的視野從(cong) 以權力為(wei) 中心的話語範疇中釋放出來，發掘出了理解郡縣製大一統國家關(guan) 於(yu) 秩序形態和政治構造的重要路徑。另外，對於(yu) 監察集權的考察，本質上是以實踐為(wei) 導向的。“中層治理”問題對於(yu) 大規模國家合理配置政治空間意義(yi) 重大，在過去和現在都具有特殊意義(yi) 。[74]在討論集權國家治理體(ti) 製的議題中，監司被認為(wei) 是郡縣製結構中的複合性機製，以監司的監察集權與(yu) 郡縣的層級配置相結合的形式，使得貫徹權威和有效治理的雙重意圖得以融洽。在郡縣製大一統格局中，這一結構創設成為(wei) 考察諸如“二元論”和“風險論”問題的重要曆史經驗，其中，又以宋代監察集權為(wei) 典型。[75]

以組織大規模國家為(wei) 視角，中層監察集權的價(jia) 值得以顯現。正如錢穆所指陳的，中央與(yu) 地方的權力配置關(guan) 係“是中國政治史上內(nei) 外政權分合一大條例。總之中國是一個(ge) 廣土眾(zhong) 民的大國家，必須得統一，而實不宜於(yu) 過分的中央集權。這在中國的政治課題上，是一道值得謹慎應付的大題目”[76]。在應對這一曆史政治“條例”時，中層監察權被當作一項關(guan) 鍵性的選擇，然而，比較漢唐的曆史實踐可以看出，監察集權在構造中央與(yu) 地方關(guan) 係時必然要麵對一個(ge) 適度性的考量。漢代在十三個(ge) 調查區內(nei) 委派刺史以《六條》為(wei) 法理依據監察地方，監察權與(yu) 行政權不相侵犯。而唐代監司官事權過強，壓製了郡縣，致使監察官演變為(wei) 地方更高一級的行政長官，加劇了中央與(yu) 地方的分割和爭(zheng) 衡，最終導致秩序衰敗。漢唐比較所顯露的實踐問題同樣被葉適所重視，他認為(wei) 宋代監司製度關(guan) 乎國紀民命，但存在“擅權自用、侵奪行政權、不行法治、受中央政府挾製”等弊端。[77]從(cong) 這一論述可以看出，中層監察權之用意不應在於(yu) 一味強化中央集權，或加強地方化和區域化，而在於(yu) 均衡集權與(yu) 分權，使中央政權的整體(ti) 性和地方政府的活力能夠得到合理地協調與(yu) 平衡。“中央政府既是絕對的代表全國性的，而地方政府又竭力避免其陷於(yu) 地方性。這樣才可使大一統局麵，永遠維持。”[78]

以大一統治理秩序為(wei) 討論監察集權的起始條件可以看出，這一議題不能受限於(yu) 權力政治、分權製衡理論和政體(ti) 理論的論述邏輯，而內(nei) 在於(yu) 治體(ti) 論範疇之中[79]，將中國監察權傳(chuan) 統的理論源流接引到曆史中國的大一統憲製議程，構成了激發監察權研究理論自覺的重要方法導向。在治體(ti) 論的理論框架中，台諫與(yu) 監司組成了宋代治理係統內(nei) 、外兩(liang) 個(ge) 憲製維度，“內(nei) 則設中書(shu) 、樞密院、禦史台、三司、審官、審刑等在京諸司，外則設轉運使、知州、知縣等眾(zhong) 官以相統禦”[80]。傳(chuan) 統監察權內(nei) 外兩(liang) 維的配合顯示出了大國集權政治的憲製構思，所謂“上下相維，內(nei) 外相製，若網之有綱，絲(si) 之有紀”[81]，宋代政治傳(chuan) 統尤為(wei) 注重監察權維係政治體(ti) 係衡平性與(yu) 公共性的重要作用。監察製度凝練了中國政治傳(chuan) 統對於(yu) 政治體(ti) 構造的集成意識，透過曆史悠久的實踐過程，台諫權高度參與(yu) 到塑造和維護元首與(yu) 政治、立法與(yu) 施政、禮治與(yu) 法治等中心範疇的政治過程之中。監司則是構造中央集權國家上下關(guan) 係的關(guan) 鍵樞紐，提供了協調統治與(yu) 治理、政治與(yu) 社會(hui) 等多重結構關(guan) 係的製度基礎。監察權的內(nei) 外兩(liang) 維度構成了理解政治秩序組織與(yu) 演進的核心。

“政治學科多專(zhuan) 注於(yu) 政治生活中的多元、競爭(zheng) 、分權，用所謂‘民主’價(jia) 值觀來‘全麵否定中國大一統’。”[82]對於(yu) 監察集權的考察啟發我們(men) ，應該更為(wei) 鄭重地對待已然發生的、由實踐所確證的政治科學原理。

正如維爾所說，試圖在一個(ge) 繼承若幹傳(chuan) 統的時代去編織一個(ge) 貫通的模式，或是形成一個(ge) 統一協調的政府理論，實則是極為(wei) 困難的。[83]困難來自多元化的製度形態得以發生的曆史條件和應對的實踐問題高度具體(ti) ，即使是導入到了現代國家的建構進程，也需要合理認知政治傳(chuan) 統中的多重價(jia) 值與(yu) 現代政治發展之間的深厚關(guan) 聯。因此，在積極展開監察製度改革的進程中，不能僅(jin) 限於(yu) 對諸多現代理念與(yu) 研究路徑的追認和套用，而是要突破被化約為(wei) 防範權力弊端與(yu) 製衡行政權的簡單邏輯，使其所承擔的構造國家治理秩序的政治功能得以認知和闡發。基於(yu) 曆史構成和製度發生的視角，才能夠理解監察權在治理結構的中層何以功能顯著，才能超越流行理論中以強化分權為(wei) 核心導向的監察權原理，深入認識作為(wei) 傳(chuan) 統中國治理秩序之整合要義(yi) 的監察集權。

注釋：
 
[1]陶百川：《比較監察製度》，三民書局1978年版，第1頁。
 
[2]（法）孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。
 
[3]參見（美）斯科特·戈登：《控製國家：從古雅典至今的憲政史》，應奇等譯，江蘇人民出版社2008年版，第112—115頁。
 
[4]參見（英）維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，三聯書店1997年版，第1—3頁。
 
[5]Herbert H.P.Ma,The Chinese Control Yuan:an Independent Supervisory Organ of the State,Washington University Law Quarterly,vol.1963,December 1963,No.4.
 
[6]（元）脫脫等撰，《宋史》，卷三九零，《列傳》第一四九。
 
[7]參見虞雲國：《宋代台諫製度研究》，上海：上海書店出版社2009年版；刁忠民先生的《宋代台諫製度研究》，四川：巴蜀書社1999年版。
 
[8]參見張晉藩：《中國古代監察法製史》，江蘇：江蘇人民出版社2017年版；盛洪：《憲政結構中的諫議製度及其現代意義》，《天府新論》，2015年第3期。
 
[9]參見錢穆：《中國曆代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2001年版；錢穆：《國史新論》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2018年版。
 
[10]參見任鋒：《中國政學傳統中的治體論：基於曆史脈絡的考察》，《學海》2017年05期；任鋒：《立國思想家與治體代興》，北京：社會科學出版社2019年版。
 
[11]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》卷22《徽宗皇帝》篇，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第372頁。
 
[12]任鋒：《中國政治傳統研究與曆史政治學的可能性》，《學術月刊》，2020年第1期。
 
[13]（日）平田茂樹：《宋代政治結構研究》，林鬆濤等譯，上海：上海古籍出版社2010年版，第341頁。
 
[14]（宋）葉適：《水心別集》，卷三《監司》，劉公純等點校，北京：中華書局1961年版，第809頁。
 
[15]《漢書》卷八三，《朱博傳》。
 
[16]《新唐書》卷三七，誌第二七《地理一》。
 
[17]《唐會要》卷七七，《諸使上》。
 
[18]參見胡寶華：《唐代監察製度研究》，北京：商務印書館2005年版，第129—130頁。
 
[19]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四五之二一。
 
[20]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四二。
 
[21]（宋）李燾《續資治通鑒長編》卷四百六十八。
 
[22]戴揚本：《北宋轉運使考述》，上海：上海古籍出版社2007年版，第7頁。
 
[23]（宋）葉適：《水心別集》，卷一五《上孝宗皇帝劄子》，劉公純等點校，北京：中華書局1961年版，第833頁。
 
[24]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》篇，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50頁。
 
[25]（宋）張方平：《樂山先生文集》，卷三三《吳興郡守題名記》，北京圖書館出版社2003年版，第4頁。
 
[26]張晉藩：《中國古代監察法製史》，江蘇：江蘇人民出版社2017年版，第258頁。
 
[27]參見（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四五之四二。
 
[28]（宋）葉適：《水心別集》，卷一一《財總論二》。
 
[29]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四二。
 
[30]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四二。
 
[31]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四二。
 
[32]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》職官四二。
 
[33]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷六十一，《職官考》十五轉運使，北京：中華書局，1988年版。
 
[34]參見（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷九至卷二五，開寶元年至雍熙元年關於轉運使職權的記載。
 
[35]包偉民：《宋代地方財政史研究》，中國人民大學出版社2011年版，第10頁。
 
[36]（元）脫脫等撰，《宋史》，卷一六七，《職官誌七》轉運使。
 
[37]（宋）李燾《續資治通鑒長編》，卷七。
 
[38]（宋）周應合：《景定建康製》，卷二六，《官守製三》轉運司，王小波點校，四川大學出版社2007年版，第1226頁。
 
[39]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第88頁。
 
[40]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷六一《職官考十五》。
 
[41]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50頁。
 
[42]鄧廣銘：《宋史十講》，北京：中華書局2015年版，第57頁。
 
[43]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[44]（宋）馬端臨：《文獻通考，》卷一百六十六《刑考五》。
 
[45]（宋）範質、謝深甫，《宋會要》，刑法三之一七。
 
[46]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[47]張晉藩：《中國古代監察法製史》，江蘇：江蘇人民出版社2017年版，第270頁。
 
[48]王雲海：《宋代司法製度》，河南大學出版社1992年版，第46頁。
 
[49]（清）徐鬆：《宋會要輯稿》，刑法三之二七。
 
[50]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷一六七《刑六》。
 
[51]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷一百六十六《刑五》。
 
[52]（唐）杜佑，《通典》，卷一六，《職官》一五。
 
[53]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷二七。
 
[54]（宋）馬端臨：《文獻通考》，卷一百六十六《刑考五》。
 
[55]（英）邁克爾·曼：《社會權力的來源》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社2007年版，第206頁
 
[56]蘇力：《曆史中國的經濟構成與整合》，《求索》，2017年07期。
 
[57]（宋）司馬光：《上謹習書（嘉佑七年六月二十九日）》，欽定四庫全書·集部，《傳家集》卷24，第0489—0490頁。
 
[58]（宋）司馬光：《上謹習書（嘉佑七年六月二十九日）》，欽定四庫全書·集部，《傳家集》卷24，第0491頁。
 
[59]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷一九六。
 
[60]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷三。
 
[61]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社，2014年版，第50頁。
 
[62]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第89頁。
 
[63]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第59頁。
 
[64]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷一七。
 
[65]（宋）呂祖謙《宋文鑒》，卷五八。
 
[66]渠敬東，《中國傳統社會的雙軌治理體係：封建與郡縣之辨》，《社會》2016年第2期，第1-30頁。
 
[67]（明）楊士奇：《曆代名臣奏議》，卷一三九。
 
[68]（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷一七。
 
[69]（宋）呂中：《類編皇朝大事記講義》，卷二二《徽宗皇帝》，張其凡、白曉霞整理，上海：上海人民出版社2014年版，第149頁。
 
[70]（元）脫脫等撰，《宋史》卷七，《真宗二》本紀第七。
 
[71]參見（宋）李燾：《續資治通鑒長編》，卷一八六。
 
[72]以馬克斯·韋伯為代表的理論家將傳統中國政治體係解釋為由以皇權為中心的家產官僚製體係，官僚製體係作為組織基礎和治理工具依附於君主的專斷權力之下，國家的運行嚴格依照權力等級序列展開。參見（德）馬克斯·韋伯：《經濟與曆史：支配的類型》，康樂等譯，桂林：廣西師範大學出版社2004年版；《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，北京：商務印書館1977年版。
 
[73]（英）邁克爾·曼：《社會權力的來源》，劉北成等譯，上海：上海人民出版社2007年版，第185頁。
 
[74]參見儲建國：《重視中層治理的作用》，《山東人大工作》2013年第3期。
 
[75]“上下關係”是貫穿曆史與現代的重大問題，其核心是探討郡縣製傳統中政治體內部權力配置、運行邏輯以及合理化途徑。在較為典型的討論中，例如曹正漢關於“上下分治的治理體製”、“中央集權與地方分權”、“強政權與弱國家”等論述，均是以曆史和現代中國實現穩定政權與有效治理的實踐資源為參照，在特定疆域條件和治理邏輯下探索持久秩序的合理化形態。參見曹正漢：《中國上下分治的治理體製及其穩定機製》，《社會學研究》2011年第1期；《中國的集權與分權：“風險論”與曆史證據》，《社會》2017年第3期等。
 
[76]錢穆：《中國曆代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2001年版，第50頁。
 
[77]參見（宋）葉適：《水心別集》，卷三《監司》，劉公純等點校，北京：中華書局1961年版。
 
[78]錢穆：《中國曆代政治得失》，北京：生活·讀書·新知三聯書店2001年版，第33頁。
 
[79]參見任鋒：《立國思想家與治體代興》，北京：社會科學出版社2019年版。在書中作者提出“治體論是指出於一種政治秩序構造的體係意識，圍繞政治社會秩序的關鍵要素及其構造演進提出諸多概念、觀念和議題，進而形成的一種秩序理論範疇。”相對於嚴重受到西方民主政體論支配性影響的話語體係，治體論立足於對中國政治傳統的自我理解和詮釋，體現出了高度的學理自覺。治體論提示我們理解傳統中國必須要深入發掘大一統郡縣製國家的製度原理。在治體論的近世傳統中包含了諸多對“台諫”、“監司”等監察機製的討論，如文中司馬光“體要論”對監司的描述即為範例。
 
[80]（宋）司馬光：《上體要疏（熙寧二年八月五日）》，欽定四庫全書·集部，《傳家集》卷43，第0785頁。
 
[81]（宋）司馬光：《上體要疏（熙寧二年八月五日）》，欽定四庫全書·集部，《傳家集》卷43，第0786頁。
 
[82]參見林尚立：《大一統與共和：中國現代政治的緣起》，載陳明明主編：《勞工政治》（《複旦政治學評論》第十六輯），上海：複旦大學出版社，2016年，第6頁。
 
[83]參見（英）維爾：《憲政與分權》，蘇力譯，三聯書店1997年版，第300頁。

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