明代巡視監察製度若幹問題探討

作者： 修曉波（曆史學博士,中央紀委國家監委派駐機構）

來源：《曆史研究》2018年第4期

時間：孔子二五六九年歲次戊戌十一月初一癸酉

  耶穌2018年12月7日

明代的巡視監察是整個(ge) 監察製度的重要組成部分。關(guan) 於(yu) 明代巡視監察的總體(ti) 情況以及巡按禦史的設置、選任、職能、作用等,已有較多論述,取得了一批可喜成果。但在一些具體(ti) 問題的研究上,如巡視監察的實質、十三道監察禦史職能劃定的分析、監察禦史與(yu) 巡按禦史的區別及聯係等,尚未引起足夠關(guan) 注,或一直沿用成說,或有人論及但仍有拓展、討論的餘(yu) 地。這幾個(ge) 問題既有關(guan) 聯、又相對獨立,考察的視角不同,研究的方法也不盡一致。本文試就此進行探討,希望得到專(zhuan) 家的指正。

一、巡視監察的實質是異體(ti) 製衡

明代監察體(ti) 製的突出特點是巡視監察。洪武十三年(1380),朱元璋廢除中書(shu) 省,同時將禦史台一並撤去。兩(liang) 年後,設置都察院,總攬監察事宜。在此前後,朱元璋曾派遣監察禦史巡視地方。如洪武十年就頻繁地派遣禦史出巡:“遣監察禦史吉昌等十三人分巡山東(dong) 、廣西等處”;“遣監察禦史王淵等六人分巡各布政使司”; “詔遣監察禦史巡按州縣”。這時委派人員的組成尚無一定之規。有差遣監察禦史與(yu) 按察司官員共同出巡的,如洪武六年二月,“命禦史台令監察禦史及各道按察司察舉(ju) 天下有司官有無過犯,奏報黜陟”;也有差遣行政官員出巡的,如洪武四年七月,“命曹國公李文忠按行四川城池,撫綏軍(jun) 民”。由於(yu) 多係臨(lin) 時派遣,做法不夠規範,因此監察效果也不盡如人意。朱元璋晚年曾感慨:“朕臨(lin) 禦三十年矣,求賢之心,夙夜孜孜,而鮮有能副朕望。任風憲者無激揚之風,為(wei) 民牧者無撫宇之實。” 但洪武朝畢竟奠定了明代巡視監察製度的基礎。

明代巡視監察製度的正式確立是在朱棣登基之後。永樂(le) 元年(1403), “遣禦史分巡天下,為(wei) 定製”,把臨(lin) 時派遣禦史巡按地方的做法固定下來,同時還遣人專(zhuan) 差出巡。如“永樂(le) 三年,差禦史二員監試”;“永樂(le) 十三年,差禦史三員巡督陝西洮州、河州、西寧茶馬司三處,收貯官茶,易換番馬”;“永樂(le) 十四年,初令禦史巡鹽”等。這些措施成為(wei) 明代禦史巡視監察的重要內(nei) 容。明代巡視監察製度在弘治年間逐漸趨於(yu) 完善。官修史書(shu) 《大明會(hui) 典》記載了許多弘治年間頒布的有關(guan) 巡按的詔令和規定,即是明證。

明代巡視監察製度的淵源,可遠溯於(yu) 西漢刺史察郡之製。這一製度蓋因其“傳(chuan) 車周流,匪有定鎮”,被顧炎武稱為(wei) “百代不易之良法”。但漢代刺史任職時間較長, “居部九歲,舉(ju) 為(wei) 守相”,而明代禦史巡按“一年已滿,差官更代”。所以顧炎武雲(yun) :“又其善者,在於(yu) 一年一代。夫守令之官,不可以不久也。監臨(lin) 之任,不可以久也。久則情親(qin) 而弊生,望輕而法玩。”顧氏看到的是,刺史流動性強,不固定一處,不易因日久情親(qin) 而玩忽職守,便於(yu) 公正履職。這一觀點為(wei) 現代很多學者接受並沿用。但顧氏觀察的隻是表麵現象,未能觸及內(nei) 核。筆者以為(wei) ,漢代刺史行部及明代禦史的巡視監察,實質是通過流動的方式,割斷了監督者與(yu) 被監督者的利害關(guan) 係,即為(wei) 異體(ti) (此指利益共同體(ti) )監督,或者說遵循了異體(ti) 製衡的監督原理。用異體(ti) 製衡的概念更能準確地表達巡視監察的本質,也是百代良法的真諦所在。

異體(ti) 製衡作為(wei) 一種監督理論,在中國可追溯到戰國時期。傳(chuan) 世的《商君書(shu) 》“禁使”篇中,記載了商鞅的一段名言:“吏雖眾(zhong) ,事同體(ti) 一也。夫事同體(ti) 一者,相監不可。且夫利異而害不同者,先王所以為(wei) 保也。”說的是實施監督的前提是“利異而害不同”,即保證監督者與(yu) 被監督者不在同一個(ge) 利益共同體(ti) 中。接著他又說: “上與(yu) 吏也,事合而利異者也。今夫騶、虞,以相監,不可。事合而利同者也。若使馬焉能言,則騶、虞無所逃其惡矣,利異也。利合而惡同者,父不能以問子,君不能以問臣。吏之與(yu) 吏,利合而惡同也。夫事合而利異者,先王之所以為(wei) 端也。”這裏,他反複強調的“利異”,即不同的利益共同體(ti) (異體(ti) ),認為(wei) 使官吏彼此間利害關(guan) 係不同,是防止他們(men) 作惡的有效手段。商鞅所舉(ju) 馬兒(er) 與(yu) 馬夫等(騶、虞)的例子形象而深刻。按照他的說法,有效監督隻能是不同利害關(guan) 係體(ti) 的彼此製衡。商鞅監督理論的首位實踐者是漢武帝。元封五年(前106),武帝“初置刺史部十三州”。刺史行部的方式是流動的,不易與(yu) 被巡視地區的官吏形成利益的一致性,雙方是一種異體(ti) 的製約關(guan) 係。

係統而完善的異體(ti) 製衡監督理論是西方人提出來的,代表人物當推法國的孟德斯鳩。他將國家的權力劃分為(wei) 立法、行政和司法三種。就三者關(guan) 係而言,孟德斯鳩優(you) 先關(guan) 注立法權和行政權的相互製約。他認為(wei) ,立法權與(yu) 行政權在國家中的地位是不同的,必須分立,並且彼此製約。立法機關(guan) 不擁有自己召開會(hui) 議的權力,同樣也不具有閉會(hui) 的權力。“假如立法機構有權自行決(jue) 定休會(hui) ,它就很可能永不休會(hui) 。在它企圖侵犯行政權時,這就非常危險”。“所以,應該由行政機構根據它所了解的情況,規定立法機構的召集時間和會(hui) 期”。同時行政機關(guan) 還擁有製止立法機關(guan) 越權行為(wei) 的權力。“行政機構倘若不擁有製止立法機構越軌圖謀的權力,立法機構就會(hui) 變成一個(ge) 專(zhuan) 製機構。因為(wei) ,它可能會(hui) 把能夠想到的一切權力統統抓到手,把其所有機構全都廢除”。另一方麵,立法機關(guan) 擁有審查行政機關(guan) 實施法律情況的權力,但無權審訊行政者本身。他說:“不論怎樣審查,立法機構都不應有權針對人身進行審訊,因而也就不應有權針對執行人的行為(wei) 進行審訊。執行人的人身是神聖的,為(wei) 了防止立法機構施行暴政,這對國家來說是必需的”。司法權與(yu) 立法權、行政權也必須分開,而且彼此相互製約。“司法權如果不與(yu) 立法權和行政權分置,自由也就不複存在。司法權如果與(yu) 立法權合並,公民的生命和自由就將由專(zhuan) 斷的權力處置,因為(wei) 法官就是立法者。司法權如果與(yu) 行政權合並,法官就將擁有壓迫者的力量”。這是他膾炙人口的學說,後來在資產(chan) 階級革命運動中產(chan) 生了廣泛的影響,並成為(wei) 西方國家政體(ti) 中立法、行政和司法三權分立的理論基礎。從(cong) 監督層麵看,三權分立也是異體(ti) 製衡的一種表現方式。

孟德斯鳩生活的時代比商鞅晚了約兩(liang) 千年,比較兩(liang) 者的製衡原理不難發現,中西方監督理論中異體(ti) 概念的內(nei) 涵是不同的。按照商鞅所舉(ju) 馬兒(er) 與(yu) 馬夫的例子,他所說的異體(ti) 即不同的利益共同體(ti) ,指的是管理層麵的具體(ti) 事務,是個(ge) 小概念。在孟德斯鳩的學說中,異體(ti) 是國家權力層麵分權的一種形式,是個(ge) 大概念。而且中西兩(liang) 種監督體(ti) 係設計的路徑是不同的。商鞅所雲(yun) 是中國古代帝王的統治術,是上對下的縱向監督。孟德斯鳩的觀念基於(yu) “政治自由”,三種權力在同一個(ge) 平麵鋪開,是一種平行的橫向監督。盡管存在這樣或那樣的差異,但兩(liang) 者有一個(ge) 共同點,即都證明了異體(ti) 製衡是實施有效監督的最好方式。馬兒(er) 與(yu) 馬夫之間互為(wei) 異體(ti) ,立法、行政和司法三權之間也彼此互為(wei) 異體(ti) 。這個(ge) 有效監督的實質,是可以跨越國界並且不受時間限製的。當然,明朝統治者未必有這樣的理性思考,他們(men) 隻是在總結前代經驗以及自身實踐的基礎上,在製度設計時自覺或不自覺地遵循了這一原則。

二、十三道監察禦史的履職範圍

打破了屬地管理模式

與(yu) 巡視監察製度相聯係,明代地方監察體(ti) 製發生了變化。為(wei) 說明這個(ge) 問題,需要與(yu) 元代地方監察體(ti) 製作一個(ge) 簡單的比照。

明代的地方監察在某些形式上繼承了元代製度,但實際內(nei) 容卻有很大不同。元代的監察機構,有中央禦史台和地方行禦史台、各道提刑按察司(後改為(wei) 肅政廉訪司)三級。行禦史台是中央禦史台的派駐機構,提刑按察司為(wei) 地方監察機構。有元一代,先後設立了四個(ge) 行禦史台,最後隻剩下江南行台和陝西行台。其中,江南行台“監江浙、江西、湖廣三省,統江東(dong) 、江西、浙東(dong) 、浙西、湖南、湖北、廣東(dong) 、廣西、福建、海南十道”。陝西行台“統漢中、隴北、四川、雲(yun) 南四道”, “提調著四省的勾當”。元代的道是地方監察區劃,以行政區劃為(wei) 基礎,道上置有監察機構提刑按察司。至元六年(1269)正月,“立四道按察司”。最多時有25處。到成宗時調整為(wei) 22處,也即二十二道。至元二十三年對各道按察司官員作出規定,“今後各道除使二員守司,餘(yu) 擬每年八月為(wei) 始,分行各道,按視勾當,至次年四月還司”。至元二十八年改名肅政廉訪司後,又規定“肅政廉訪司官到任之後,須要不出十日,前去分定路分監治,各具已到月日申台,違者究問”。元代提刑按察司官員都有各自的監治區域,而這個(ge) 區域與(yu) 行政區劃基本上是對應的。

除提刑按察司外,禦史台、行台的監察禦史也要到地方巡按。至元六年禦史台的一份文件說:“今擬監察馳驛前往中都路管轄州郡巡按,照刷勾當。”這裏披露了兩(liang) 則信息:一是監察禦史有自己的管轄區域,二是一個(ge) 地區可能被巡視兩(liang) 次。至順二年(1331),蘇天爵“擢江南行台監察禦史。明年,慮囚於(yu) 湖北”。“囚有言冤狀者,天爵曰:‘憲司(肅政廉訪司)歲兩(liang) 至,不言何也?’皆曰:‘前此慮囚者,應故事耳。今聞禦史至,當受刑,故不得不言。’天爵為(wei) 之太息。”湖北即是經曆了廉訪司官員和監察禦史兩(liang) 次巡視。

明代對地方的巡按,由地方的提刑按察使司和中央派遣十三道監察禦史共同執行。明代的道也是地方監察區劃,但與(yu) 元代不同,並不以行政區劃為(wei) 基礎。明十三道的名稱前都冠以各省的省名,然而各道監察禦史行使職權並不限於(yu) 該省,還包括京師衙門和其他地方的衛所,即如《明史·職官誌二》所雲(yun) ,“十三道各協管兩(liang) 京、直隸衙門”等。這裏的“協管”即代管。明代有兩(liang) 京師和兩(liang) 直隸。明朝初年,明太祖將南京及其所領應天及鳳陽、廬州、淮安、揚州、蘇州、鬆江、常州、安慶、徽州、寧國、池州、太平等十四府和廣德、和州、滁州、徐州等四州直隸中書(shu) 省。“靖難之役”後,朱棣於(yu) 永樂(le) 元年建北京,改北平府為(wei) 順天府,以其所領順天及永平、保定、河間、真定、順德、廣平、大名等八府和延慶、保安二州直隸北京。永樂(le) 十八年改北京為(wei) 京師,順天等八府二州為(wei) 北直隸。同時改原京師為(wei) 南京,應天等府州又稱南直隸。據《明史·職官誌二》,十三道各協管兩(liang) 京、直隸衙門的情況可列成下表:

明代地方監察體(ti) 製看似混亂(luan) 。十三道監察禦史巡按地方,但他們(men) 的履職範圍並不是像元代的提刑按察司(肅政廉訪司)官員和監察禦史那樣,隻按照自己管轄區域巡視監察,而管轄區域基本以行政區劃為(wei) 基礎。明代十三道監察禦史協管(代管)的對象與(yu) 各道名稱前所冠的省名並不搭界。從(cong) 監察體(ti) 係看,兩(liang) 京衙門和兩(liang) 直隸所屬府州等被完全拆散。有時以某省冠名的該道監察禦史還要巡視其他省份。比如黃潤玉“宣德中,用薦擢交阯道禦史,出按湖廣”,程宏“登成化丙戌進士,以才行選授河南道監察禦史,嚐巡按廣東(dong) 、江西、河南”,馮(feng) 震“授貴州道監察禦史,巡按湖廣”。

表麵混亂(luan) 的體(ti) 製是明朝統治者精心設計的結果。明以前對地方的監察主要有兩(liang) 種方式,由長駐一地的監察官員(專(zhuan) 官),或臨(lin) 時派遣的監察官員(特遣者)執行之。關(guan) 於(yu) 兩(liang) 者的利弊,前人已有精辟的總結:“專(zhuan) 官者,任之久而官於(yu) 其地,其利也,久任則足以深究民情,博考吏治,不以偶爾風聞、瞥然乍見之得失而急施獎抑;其害也,與(yu) 郡邑習(xi) 處而相狎,不肖之吏,可徐圖欣合以避糾劾。特遣者,出使有時,複命有程,間行亟返,不與(yu) 吏親(qin) ,事止參糾,他無適掌,使畢仍複其官。其利也,複職有專(zhuan) 司,威有獨伸,無狎習(xi) 比昵之交,無調停遷就之弊;其害也,風土未諳,利病不親(qin) ,據乍然之聞見,定臧否於(yu) 一朝,賢者任氣,而不肖者行私。”元朝統治者在省一級區劃設提刑按察司(肅政廉訪司),作為(wei) 長駐地方的監察機構,同時又定期派遣監察禦史前往巡按,把兩(liang) 種監察方式組合起來,做的是簡單的加法。長駐一地的監察官員(專(zhuan) 官)容易與(yu) 監察對象形成這樣或那樣的利害關(guan) 係,站在同一個(ge) 立場,使監督失去實效,或者說弊大於(yu) 利。明朝統治者的做法,不是簡單地把按察司(肅政廉訪司)官員和監察禦史兩(liang) 種監察方式加在一起,而是進行了改革。明代全國有十三個(ge) 布政司(習(xi) 慣上仍稱省),統治者在設計十三道監察禦史職責時,並非像傳(chuan) 統做法那樣按照行政區域規劃。各道監察禦史除在各省履職外,還“各協管兩(liang) 京、直隸衙門”(包括兩(liang) 京、直隸所屬府州衛所)。京畿重地及其衙門是封建王朝的中樞所在,是監督中的難點。不設專(zhuan) 司監督,卻由各道“協管”,打破了中央與(yu) 地方的界線,使監督者與(yu) 被監督者不易形成利害關(guan) 係,體(ti) 現了彼此製衡的原理。同樣道理,十三道監察禦史對各省的巡按也打破了屬地管理的框框。與(yu) 元代相比較,明代地方監察體(ti) 製看似零亂(luan) ,實則較好地體(ti) 現了有效監督的準則。

三、監察禦史與(yu) 巡按禦史的角色相互轉換

(一)巡視監察的分類

長期以來,人們(men) 一直沿用《明史·職官誌二》的說法:十三道監察禦史“在內(nei) 兩(liang) 京刷卷,巡視京營,監臨(lin) 鄉(xiang) 、會(hui) 試及武舉(ju) ,巡視光祿,巡視倉(cang) 場,巡視內(nei) 庫、皇城、五城,輪值登聞鼓。在外巡按,清軍(jun) ,提督學校,巡鹽,茶馬,巡漕,巡關(guan) ,儹運,印馬,屯田。師行則監軍(jun) 紀功,各以其事專(zhuan) 監察。而巡按則代天子巡狩,所按藩服大臣、府州縣官諸考察”。這是以兩(liang) 京為(wei) 界分,將監察禦史的職責分為(wei) “在內(nei) ”和“在外”兩(liang) 大塊,反映了當時凡事皆以京師為(wei) 中心的觀念。

筆者以為(wei) ,將巡視監察分成“在內(nei) ”、“在外”兩(liang) 塊,不夠準確。就監察禦史職責而論,似可分作巡按地方(即綜合巡視)和專(zhuan) 差巡視(即專(zhuan) 項巡視)。巡按即指巡按地方,包括前載“在外”一塊的主要內(nei) 容,是明代禦史職責中最重要的部分。由朝廷派遣十三道監察禦史到京師以外地方,定期進行巡視監察。巡按程序有明文規定: “凡至按臨(lin) 處所,先將罪囚審錄卷宗吊刷外,稍有餘(yu) 暇,首先親(qin) 詣各處祭祀壇場,點其祭器牆宇有無空缺。其次恤孤老,審問衣糧有無支給。巡視倉(cang) 庫,查算錢糧有無虧(kui) 欠。勉勵學校,考課生員有無成效”。巡按地方也可稱綜合巡視,是因為(wei) 內(nei) 容涉及諸多方麵,計有科差賦役、圩岸壩堰陂塘、荒閑田土、站驛、急遞鋪、橋梁道路、稅糧課程、戶口、學校、收買(mai) 軍(jun) 需等項、額造段匹等物、升鬥秤尺、詞訟、皂隸弓兵、節義(yi) 、申明與(yu) 旌善亭、印信衙門、寄收贓罰、講讀律令、鰥寡孤獨、倉(cang) 庫房屋、官吏腳色等,“所有合行事件,著令首領官吏抄案施行”。

巡按地方時的人員分配情況是:“北直隸二人,南直隸三人,宣大一人,遼東(dong) 一人,甘肅一人,十三省各一人”。實際操作中,根據情況有的禦史巡按兩(liang) 省,也有一省同時派遣兩(liang) 名禦史巡按的。巡按地方的時間,洪武二十六年的詔令稱:“凡分巡按治州郡,必須遍曆,不拘期限。”但後來對禦史出巡各地的日期有了明確規定。萬(wan) 曆二年(1574)詔令:“題差本內(nei) 明開各地方原定限期,責令依期交代”。萬(wan) 曆三年“奏定期限,往回一體(ti) 遵守”,具體(ti) 規定為(wei) :“真定、宣大三十五日,應天、蘇鬆七十日,淮揚六十五日,浙江、江西九十日,湖廣九十日,福建九十七日,河南、河東(dong) 五十八日,陝西七十五日,甘肅八十五日,山西、山東(dong) 五十三日,四川一百四十五日,廣東(dong) 、廣西一百二十八日,雲(yun) 南一百二十五日,貴州一百三十五日,遼東(dong) 六十六日。”

專(zhuan) 差巡視,包括前載“在內(nei) ”的全部內(nei) 容和“在外”的部分內(nei) 容,指前往某一地區進行某一專(zhuan) 項監察。《明會(hui) 典》對此有詳細記載。在京師地區的專(zhuan) 差巡視有:巡視京營, “天順八年差給事中、禦史各一員,巡察各營上操軍(jun) 士”;巡視光祿寺, “宣德九年差監察禦史一員,巡視光祿寺”;巡庫,“宣德九年差禦史一員會(hui) 同給事中,巡視甲字等十庫”;巡視皇城, “凡皇城四門官軍(jun) ,輪差掌道禦史一員同給事中查點”;巡視五城, “正統十三年令五城巡視禦史,凡事有奸弊,聽其依法受理送審”;監試,“凡禮部會(hui) 試,洪武十七年差監察禦史二員監試”等。在京師以外地區的專(zhuan) 差巡視有:提學,“正統元年令,吏部會(hui) 同禮部、都察院選差監察禦史才、行兼備者二員,請敕提調南北直隸學校”;印馬, “景泰民間孳牧種馬,南直隸禦史一員,北直隸及山東(dong) 、河南地方共一員,同該管寺丞印俵”;屯田, “嘉靖八年題準,在京並直隸各衛所屯種,照南直隸事例,差禦史一員領敕清查”;清軍(jun) , “宣德二年遣給事中、禦史各十四員,往各處清理軍(jun) 役”;巡鹽,“永樂(le) 十四年初令禦史巡鹽”;攢進, “隆慶元年題準,差監察禦史一員,前往浙江並南直隸蘇、鬆、常、鎮四府,監兌(dui) 糧米,催攢運船”;巡倉(cang) , “宣德九年差禦史一員巡視在京倉(cang) ,一員巡視通州倉(cang) ”;巡茶馬,“永樂(le) 十三年差禦史三員巡督陝西洮州、河州、西寧茶馬司三處,收貯官茶,易換番馬”;巡關(guan) , “宣德七年令,居庸關(guan) 直抵龍泉關(guan) 一帶、山海關(guan) 直抵古北口一帶,每年各差監察禦史一員,請敕前去”。此外,還有恤軍(jun) 、捕盜、盤糧和監軍(jun) 紀功等雜差。這樣的劃分清晰明了,不易混淆。

(二)監察禦史與(yu) 巡按禦史的關(guan) 係

以往的看法是,監察禦史外出巡按,稱為(wei) 巡按禦史。筆者進一步認為(wei) ,他們(men) 二者的身份在履職中互為(wei) 轉換。《明史·職官誌二》稱“巡按則代天子巡狩”,此處的“巡按”意為(wei) 巡行按察。“巡按”一詞有時也是巡按某處監察禦史的簡稱。前書(shu) 又載: “乃更鑄監察禦史印曰‘某道監察禦史印’,其巡按印曰‘巡按某處監察禦史印’”。明代已出現巡按禦史之名。《明會(hui) 典》即有“凡題差巡按禦史,先盡中差回者”, “凡差巡按禦史,若同時進道,以中差回道先後為(wei) 序”等。巡按禦史到地方巡視,也叫“禦史分巡”,從(cong) 監察禦史中挑選。明代十三道監察禦史的編製是110人,每次到京師以外地方的巡按禦史為(wei) 21人。這21人從(cong) 110人中產(chan) 生,並且定期輪轉。

巡按的時限,若以一年計算,110名監察禦史每五年就會(hui) 輪到一次到京師以外地方巡視的機會(hui) 。但在實際操作中並不這麽(me) 簡單。明廷將巡視監察事宜按任務輕重不同分為(wei) 三等。“凡差三等。兩(liang) 京畿道、提學道,巡按順天、真定、應天、蘇鬆、淮揚、浙江、湖廣、江西、福建、河南、陝西、山東(dong) 、山西、四川、雲(yun) 南、廣東(dong) 、廣西、貴州等處禦史及巡視京營,俱大差。遼東(dong) 、宣大、甘肅三處巡按禦史及清軍(jun) 、印馬、屯田、巡鹽、巡倉(cang) 、巡關(guan) 、攢運、巡茶禦史,俱中差。印馬屯田並作一差,三年滿後準一大差。巡視光祿寺舊係小差,今改中差。巡視皇城四門、馬房、巡青、十庫、盧溝橋、五城等處禦史,俱小差。”這三等差事之間被不停地輪換,具體(ti) 做法是:“凡題差巡按禦史,先盡中差回者。如中差無人,方擇巡按回道、資俸淺者定擬”;“凡中差已完大差未滿、事故複除者,或原未中差即差大差,已滿回道者,及原未中差即差大差,未滿、事故複除者,並已考實授未差事故複除、果係同資中差差盡者,俱序在應候大差之列。若試職未考實授、事故複除者,與(yu) 同考實授序論,仍差中差。俱以回道複除、命下之日為(wei) 序”。同時,巡按禦史一年一代,一些專(zhuan) 差巡視的時間卻是三年。比如印馬,“嘉靖二年奏準三年一差,請敕同該管寺丞查點印烙”;清軍(jun) ,“天順二年奏準,清軍(jun) 禦史三年一次,赴京查考更替”。在這些複雜程序的運作中,監察禦史和巡按禦史的身份就實現了彼此轉換。

明朝人的觀念,所謂巡按即應像漢代刺史一樣“傳(chuan) 車周流”,在一定的區域內(nei) 往返巡察,對象是一個(ge) “麵”。而監察某一衙門或具體(ti) 事項是一個(ge) “點”,沒有“周流”的餘(yu) 地,故沒有對專(zhuan) 差巡視者冠以“巡按禦史”的名稱。今天看來,兩(liang) 者職責相同,都是巡視監察。區別隻在於(yu) 巡按地方(綜合巡視)和專(zhuan) 差巡視(專(zhuan) 項巡視)之分。當監察禦史到京師以外地方巡視時便被稱為(wei) 巡按禦史(即巡按某處監察禦史);巡按結束返回各道及監察某一衙門或具體(ti) 事項時,又被稱為(wei) 監察禦史。他們(men) 是一撥人馬兩(liang) 個(ge) “頭銜”,根據不同的監察任務隨時轉換自己的身份。監察禦史都要巡按地方,巡按禦史也都要參加專(zhuan) 差巡視。

四、製度的根本缺陷決(jue) 定了禦史的局限性

在具體(ti) 監督方法上,明朝統治者找到了異體(ti) 製衡的百代良方,但禦史作為(wei) 最高統治者私人工具的根本弊端,限製了其作用的真正發揮。

對明代禦史的曆史作用應作具體(ti) 分析。大體(ti) 說來,他們(men) 巡按地方時,履職對象為(wei) 前述《明史·職官誌二》所稱“在外”的部分,在政治清明的背景下,可以取得較好效果。史書(shu) 中不乏這方麵的記載。比如查處貪官。宣德中,鄞人黃潤玉“出按湖廣,斥兩(liang) 司以下不職者至百有二十人”;正統時,長洲人韓雍被授禦史, “巡按江西,黜貪墨吏五十七人”。剪除惡霸。佀鍾授監察禦史,成化十三年巡按浙江, “搏擊豪強,發摘奸宄,台綱振肅”;正德年間,王應鵬“出按山東(dong) 。務持大體(ti) ,鏟邪剔蠧,不數月而風清齊魯”。明斷冤獄。正統五年(1440),晉江人朱鑒複按廣東(dong) , “奉命錄囚,多所平反”。奏報災情。永樂(le) 十一年巡按禦史趙升上報:福建“光澤、泰寧二縣民五年、六年疫死四千四百八十餘(yu) 戶,鹽糧二千四百一十四石無征”,成祖得奏,即命戶部蠲免之。地方出現天災疫情時,當地官員怕承擔責任,經常隱瞞不報。巡按禦史負有“宣上德達下情”之責,而且行事超脫,可以及時向朝廷奏報。地方官吏橫行不法,欺壓百姓,侵蝕了封建王朝統治的社會(hui) 基礎。巡按禦史等履職的結果,懲治了不法官吏,也有利於(yu) 社會(hui) 穩定,緩和階級矛盾,因而具有一定的積極意義(yi) 。

專(zhuan) 差巡視時,履職對象基本為(wei) 《明史·職官誌二》所稱“在內(nei) ”部分,多為(wei) 京師文武官員,甚至涉及宦官集團,情況就複雜得多。如成化年間,內(nei) 閣大學士劉吉十分貪婪,屢遭科道官彈劾,卻因他是皇帝寵臣,一直得到憲宗的庇護,雖遭彈劾卻能保住官位,人送綽號“劉綿花”,“以其耐彈也”。正統十五年,被蒙古瓦剌部擄走的英宗被釋回京。不久,宦官曹吉祥、將領石亨等人乘英宗弟祁鈺(景帝)病重之際,發動政變,擁立朱祁鎮(英宗)複辟。英宗重新登基,曹、石等人有功,成為(wei) 英宗的心腹之人。天順元年(1457),十三道禦史群起彈劾曹吉祥、石亨強奪民田、濫用職權等,“罪狀明甚”,結果卻是“十三道長皆坐戍、餘(yu) 多坐貶”。至於(yu) 後來曹、石等人專(zhuan) 權跋扈,受到英宗猜忌,最終失寵被除掉,那又是另一個(ge) 問題了。總之,他們(men) 的結局都與(yu) 巡視監察製度無關(guan) 。

明廷對禦史的權力有製約,但難以奏效。“國初,監察禦史及按察司分巡官巡曆所屬各府州縣,頡頏行事”。此指監察禦史和按察司官員在巡按中共同行事,地位不相上下,可以互相糾劾。監察禦史為(wei) 中央監察官,按察司官員來自地方。明代製度,“外設都、布、按(按察司)三司,分隸兵刑錢穀,其考核則聽於(yu) 府部”。監察禦史與(yu) 按察司官員不相統屬,他們(men) 隻是巡按時的臨(lin) 時組合。兩(liang) 者遇事互相商量,可以互相監督、糾劾。《憲綱事類》也明確規定:“凡都察院、按察司堂上官及首領官,各道監察禦史、吏典,但有不公不法及曠職廢事,貪淫橫暴者,許互相糾舉(ju) ,毋得徇私容蔽。”後來這個(ge) 機製遭到破壞。巡按禦史握有薦舉(ju) 權,自身權限擴大,地位急劇上升,按察司官員的作用逐漸削弱,兩(liang) 者在巡按中相互製衡的關(guan) 係被打破。結果即如史籍所雲(yun) :“迨後按察司官聽禦史舉(ju) 劾,而禦史始專(zhuan) 行出巡之事。”始專(zhuan) 出巡事並非指隻有禦史進行巡按,而是說禦史獨攬大權,按察司官員在巡按中僅(jin) 是奉命行事,沒有話語權了。

沒有約束的權力必然導致腐敗。宣宗時,徐永達在山西陽璧任職,“時巡按禦史顏繼任意苛刻,頗失憲體(ti) 。永達劾奏黜之”。憲宗時,林克賢為(wei) 福建按察司僉(qian) 事,“鄉(xiang) 巨宦有在朝者,其家豪奴淩轢並呑。公(林克賢)悉置之法,不少貸。閩巡按禦史某舞文法稔奸,公麵質其過”。嘉靖元年一份詔書(shu) 稱:“近年各處巡按禦史及守巡官員在外擅作威福,淩虐下司,卑官所在科索民財,饋送供億(yi) ,及故違節年詔旨。”以擊濁揚清相標榜的禦史走到了自身的反麵。

明朝末年,禦史還淪為(wei) 黨(dang) 爭(zheng) 的工具。明朝統治集團內(nei) 部的黨(dang) 爭(zheng) ,至明末趨於(yu) 激化。當時朝內(nei) 形成以顧憲成、高攀龍為(wei) 首的東(dong) 林黨(dang) 。“東(dong) 林盈朝,自以鄉(xiang) 裏分朋黨(dang) ”。此外還有山東(dong) 人亓詩教為(wei) 首的齊黨(dang) ,湖北官應震為(wei) 首的楚黨(dang) ,浙江姚宗文、沈一貫為(wei) 首的浙黨(dang) ,以及後來魏忠賢為(wei) 首的閹黨(dang) 等。天啟以前,主要是齊、楚、浙三黨(dang) 和東(dong) 林黨(dang) 相爭(zheng) ,天啟以後則是閹黨(dang) 與(yu) 東(dong) 林黨(dang) 的鬥爭(zheng) 。在當時環境下,禦史都自覺或不自覺地卷入這場政治漩渦,成為(wei) 朋黨(dang) 之爭(zheng) 的工具。太仆少卿徐兆魁攻擊東(dong) 林黨(dang) 人,遭到擁戴東(dong) 林黨(dang) 的禦史錢春彈劾。禦史周起元也對徐兆魁進行彈劾,得罪了魏忠賢。天啟六年(1206),魏忠賢命其黨(dang) 羽攻擊周起元“為(wei) 巡撫時幹沒帑金十餘(yu) 萬(wan) ,日與(yu) 攀龍輩往來講學,因行居間”,並矯旨逮捕周起元。禦史倪文煥是魏忠賢的養(yang) 子,他誣劾另一禦史夏之令,“致之死”。吳縣人周順昌“嚐語人,他日倪禦史當償(chang) 夏禦史命。文煥大恚,遂承忠賢指,劾順昌與(yu) 罪人婚,且誣以贓賄”。魏忠賢趁機矯旨將其罷黜。此外,禦史周宗建(吳江人)、蔣英(嘉善人)、李應昇(江陰人)、裕中(江夏人)等都參加了反魏忠賢的朋黨(dang) 之爭(zheng) ,受到魏忠賢的迫害,後又陸續得到平反。在統治集團內(nei) 部的爭(zheng) 鬥中,如果巡按禦史不與(yu) 當朝權貴合流,便難以自安;若合流,則即成為(wei) 朋黨(dang) 之爭(zheng) 中鎮壓異己的打手。這時候他們(men) 是以肅正百司之名而行黨(dang) 同伐異之實,已沒有積極作用可言。

通過對上述相關(guan) 問題的考察,可以得出以下幾點基本認識。其一,明代的巡視監察較好地體(ti) 現了異體(ti) 製衡的監督原理。明代十三道的設置打破了行政區劃的界線,使監督者與(yu) 被監督者不易形成利害關(guan) 係。其二,明代巡視監察就其職責性質,可分作巡按地方和專(zhuan) 差巡視。巡按禦史是參加巡視的監察禦史。監察禦史輪流赴京師以外的地方巡視,出巡時他們(men) 被稱為(wei) 巡按禦史;巡按結束返回各道及從(cong) 事某一專(zhuan) 項任務時,又被稱為(wei) 監察禦史。監察禦史與(yu) 巡按禦史的角色相互轉換,日常監察與(yu) 巡視監察也彼此相通。其三,從(cong) 本質上講,監察禦史與(yu) 巡按禦史的禦用性束縛了他們(men) 作用的發揮,因而再好的監察方式也無法收到應有的效果。

責任編輯：劉君