中國古代異體(ti) 監督的二重結構

作者：梁振文

來源：中國社會(hui) 科學網

時間：孔子二五六九年歲次戊戌十一月初六日戊寅

         耶穌2018年12月12日

十三屆全國人大一次會(hui) 議通過《中華人民共和國監察法》,設立從(cong) 中央到地方各級監察委,表明我國監察機關(guan) 從(cong) 行政機關(guan) 中獨立出來,實現國家監察從(cong) “同體(ti) 監督”向“異體(ti) 監督”的轉化,我國由此開啟“異體(ti) 監督”新時代。異體(ti) 監督響應了現代政治文明的召喚,是新時代反腐敗監察工作的必要手段。現代化國家監督體(ti) 製的發展與(yu) 完善,既要適當借鑒西方監督理論,又應吸納我國古代豐(feng) 富的監察思想及實踐經驗。“異體(ti) 監督”思想在國內(nei) 外盛行已久,對其理解眾(zhong) 說紛紜。總體(ti) 而言,筆者比較讚同修曉波關(guan) 於(yu) “異體(ti) 監督即不同利益共同體(ti) 之間的監督”這一觀點。基於(yu) 此,溯源中西方關(guan) 於(yu) 異體(ti) 監督的理論,不難發現,在西方根植甚深的異體(ti) 監督是一種橫向監督,即同一層麵的不同利益共同體(ti) 之間的監督。我國古代的異體(ti) 監督思想則闡釋了另一種縱向監督方式,是不同層麵的不同利益共同體(ti) 對官員的監督。由思想發端,中國古代封建社會(hui) 於(yu) 長期實踐中形成了自上而下式與(yu) 自下而上式的二重監督結構。

自上而下式異體(ti) 監督: 官員對官員的監督

中國式自上而下“異體(ti) 監督”思想首見於(yu) 戰國法家代表人物商鞅的理論。《商君書(shu) ·禁使》載:“夫事同體(ti) 一者,相監不可。”原因何在?商鞅解釋:“今夫騶虞以相監,不可,事合而利同者也。若使馬焉能言,則騶虞無所逃其惡矣,利異也。……夫事合而利異者,先王之所以為(wei) 端也。”商鞅以養(yang) 馬官與(yu) 養(yang) 鳥獸(shou) 的官為(wei) 例,認為(wei) 須使官吏之間保持因職務相聯而利益相異的牽製關(guan) 係,監督才能真正發揮作用。這個(ge) 論斷為(wei) 加強對官吏的監督提供了一條可行的思路。曆代封建王朝通過一係列舉(ju) 措,以割斷監督者與(yu) 被監督者利益鏈條的方式,逐步建立起縱向異體(ti) 監督模式。

中國古代自上而下的異體(ti) 監督經過了萌芽、形成、成熟、完善四個(ge) 階段的發展。第一,萌芽期。秦朝自中央至地方由禦史大夫、禦史中丞、侍禦史、監禦史等行使監察職權。其中,監禦史由中央委派,巡行監督郡守、郡尉,帶有一定異體(ti) 監督色彩。第二,形成期。自漢至南北朝,古代異體(ti) 監督模式逐漸形成。西漢武帝時,實行刺史巡行製,開啟我國異體(ti) 監督方式的先河。由皇帝直接領導的13部刺史,與(yu) 其他官吏職權相製,沒有一致的利益,監察效果顯著。刺史巡察製是商鞅異體(ti) 監督理論的大膽實踐,亦是中國式異體(ti) 監督的一大特色,後世盛行的遣使巡行舉(ju) 措便由此發端。東(dong) 漢設立以禦史中丞為(wei) 首的禦史台,監察百官。至魏晉南北朝,異體(ti) 監督製度發生了兩(liang) 個(ge) 較重大的變化:在中央,禦史台從(cong) 少府分離,由皇帝直接掌控,地位獨特;地方不再常設監察機關(guan) ,改由巡禦史不定期巡察。這樣,王朝專(zhuan) 職監察的力度加強,異體(ti) 監督模式初步形成。第三,成熟期。隋唐時,異體(ti) 監督製度進一步發展。隋在中央設三台分理監察。唐設“一台三院”,禦史台總領,台院、殿院、察院各司其職,還置分道巡按,與(yu) “一台三院”相配合。宋承唐製,並另設諫院,形成“台諫合一”。同時,恢複封駁製度,且封駁官論事不再受宰執幹預。此外,宋代成立路與(yu) 州(府、軍(jun) 、監)兩(liang) 級監察機構:監司與(yu) 通判,作為(wei) 皇帝在地方的耳目。通過建構中央到地方相對獨立的監察網,宋代實現了從(cong) 上至下的監察係統與(yu) 行政係統的分離。值得注意的是,皇帝直接任命禦史台官員的情況在隋唐雖已出現,然作為(wei) 製度確立是在宋代。第四,完善期。元、明、清三朝是異體(ti) 監督模式逐步完善的時期。元代改革監察機構,中央設禦史台,地方設行禦史台和肅政廉訪司,職責完全獨立。明時中央除都察院外,還設六科給事中,作為(wei) 另一個(ge) 獨立的監察機構,督察六部官員,向皇帝匯報規諫,牽製首輔及都察院的權力。明成祖確立“禦史巡按製度”,由皇帝調配的13道監察禦史活動範圍與(yu) 權力得到擴大和加強。各省提刑按察司負責經常性監察,再加上東(dong) 廠、西廠的監視,明朝對中央與(yu) 地方的監督達到空前的程度。清時,原本獨立的六科給事中並入都察院,形成“科道合一”,實現了監察權的高度統一。

自下而上式異體(ti) 監督: 民眾(zhong) 對官員的監督

先秦時,《尚書(shu) ·酒誥》載周公的思想:“人無於(yu) 水監,當於(yu) 民監。”表明統治者已意識到要重視和善於(yu) 聽取民間的意見。東(dong) 漢曾實行 “舉(ju) 謠言”製,《漢官儀(yi) 》載:“三公聽采長吏臧否,人所疾苦,還,條奏之。是為(wei) 舉(ju) 謠言也。”即監察官奉命收集民間風謠,並將其作為(wei) 是否彈劾當事官吏的重要依據。正因“舉(ju) 謠言”牽涉到官員的政治命運乃至身家性命,故如《後漢書(shu) ·蔡邕傳(chuan) 》所言:“是時,奉公者欣然得誌,邪枉者憂悸失色。”由此可見,“舉(ju) 謠言”對抑製官吏枉法,促其勤政廉政有積極作用。

若說“舉(ju) 謠言”隻是間接實施監督,曆史上也有不少帝王采取措施鼓勵百姓直接告發不法官吏。西漢武帝時建立“言變事”製度,保障民眾(zhong) 詣闕言事的權利。北魏明元帝、太武帝都曾下詔鼓勵民眾(zhong) 檢舉(ju) 枉法官吏。武則天時,設匭使院,為(wei) 百姓上書(shu) 議論時政開辟專(zhuan) 門通道。宋太祖規定:“諸行賂獲薦者許告訐,奴婢鄰親(qin) 能告者賞。”宋代還設鼓院和檢院兩(liang) 個(ge) 不同層級的機構,專(zhuan) 門受理百姓上書(shu) 告事。明代,民眾(zhong) 行使監督權達到高峰。洪武十八年(1385),明太祖朱元璋以《大誥》詔示:“若欲盡除民間禍患,無若鄉(xiang) 裏年高、有德等……歲終赴京麵奏……善者旌之,惡者移之,甚者罪之。”並指出,當地賢良方正、豪傑之士可將為(wei) 害一方之人綁送京城(南京),如有人敢中途攔截,則梟首示眾(zhong) 。應該說,起於(yu) 微末的明太祖對普通民眾(zhong) 監督官員寄予了很大的信任與(yu) 期望。朱元璋的舉(ju) 措是 “當於(yu) 民監”思想的具體(ti) 實踐,也反映了古代統治者在實行自下而上異體(ti) 監督方麵所作的可貴努力。

總的來說,在實踐層麵,封建社會(hui) 形成的縱向二重監督都作出過不容忽視的貢獻,然而兩(liang) 者之間最終未形成良性互動,無法長期有效發揮作用。新中國成立以來,通過批判繼承傳(chuan) 統監督文化、吸收西方監督思想與(yu) 製度有益經驗,曆經多年摸索實踐,逐步走上一條符合中國國情的多方位監督之路。

責任編輯：劉君